基于政策工具视角的我国养老金融政策量化分析

Michael He Zhang，冯泓，冯白

（1.南京大学 商学院，江苏 南京 210093；2.南京财经大学 经济学院，江苏 南京 210093；3.南京银行 博士后科研工作站，江苏 南京 210009）

一、文献简述及问题的缘起

养老金融是养老金理论与金融学理论结合形成的新兴交叉学科，主要研究养老金在金融市场投资以实现自身保值增值，同时促进金融市场发展的理论和实践问题[1]。近年来，随着国际养老金融发展经验的日益成熟以及我国养老制度改革实践的不断深化，养老金融问题开始受到学界和政界的广泛关注。从养老金融的概念界定来看，我国引入“养老金融”一词最早可追溯到英国学者布莱克在《养老金金融学》中所提的养老金金融（pensionfinance）概念，其主要研究对象是养老基金投资于金融资产、不动产、衍生工具和另类投资。围绕这一概念界定，国内学者进行了广泛的研究探讨[2-5]，并对养老金融的概念内涵进行了一定拓展。目前学界广泛认同的关于养老金融的概念界定则是由孙博、董克用等提出的：养老金融（ageingfinance）是一个概念体系，是围绕着社会成员的各种养老需求以及应对老龄化社会的挑战所进行的金融活动的总和，包括养老金金融、养老服务金融和养老产业金融三方面的内容[6-7]。从养老金融的政策制定来看，自《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确将养老服务业纳入战略目标起，我国养老服务业发展的政策序幕就已拉开。随后，2012年7月，民政部印发的《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》明确提出支持民间资本参与养老服务与养老产业。2013年9月，国务院发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确指出要完善投融资政策，吸引更多民间资本，培育和扶持养老服务机构和企业发展。可以说，这是我国养老服务业步入全面发展的政策起点，也是我国养老金融政策的启蒙或雏形。

不可置否，养 老金融的出现是我国养老服务实践及政策驱动的必然结果，同时也 促使越来越多的学者开始关注我国养老服务政策的量化研究。例如，何振宇等通过量化研究方法，梳理了我国养老政策的主要脉络[8]；周建芳和黄兴通过对 国家层面养老服务政策的量化研究，分析了国家在不同时期推动养老服务业发展过程中所制定的政策目标及采取的差异化策略与手段[9]；吴宾和刘雯雯运用政策文本内容量化与计量分析方法，对1994—2016年 我国养老服务业政策文本进行分析，研究表明我国养老服务业政策工具存在着整体分布不均、供给型政策结构失衡、需求型政策不足等问题[10]；姚俊和张丽同样采用内容分析法对我国自2006年以来国家层面出台的13份养老服务政策文本进行量化分析，研究发现基本政策工具存在结构性失调、政策工具的有效性没有得到充分体现以及养老服务政策的系统性仍不完善等问题[11]。现有研究虽然对我国养老服务政策作了较为系统的梳理和分析，但鲜有关注养老金融政策这一细分领域。由于我国养老服务政策是一种系统性、综合性和复杂性均较高的社会政策，时间跨度长，且涉及不同细分领域政策制定和不同基本政策工具运用，因此本文以养老金融作为切入点，基于政策工具视角，运用文本内容量化分析对我国养老金融政策进行研究，有助于弥补现有研究空白，以期促进我国养老金融政策体系的完善。

二、养老金融政策研究框架

（一）政策工具及其分类实用性

一般而言，任何一项政策都是政策价值、政策目标、政策措施、政策工具、政策效果的有机统一。其中，政策工具是影响政策价值反映程度的重要变量，其反映政策价值的内在逻辑是“价值—目标—措施—工具—效果”，政策工具的选择和设计直接影响政策执行效力和政策目标的实现程度[12]。总体来看，开展政策工具研究，核心内容即是需要对相关政策措施的具体内容进行系统的梳理、分类，对其结构特征进行总结、概括，以便对政策工具使用的平衡性、匹配性和实际效果进行全面评价，进而提出相应的政策建议，最终推动相关政策实践的调整和改进。从实践操作来看，开展政策工具研究的一个重要环节即是确定政策工具分类的维度标准，而关于这个问题，学者们也有不同的见解。例如，L.M.McDonnell等根据政策预期达成目标，将政策工具划分为命令型、劝导型、能力建设型、制度变迁型等四种基本类型[13]；B.GuyPeters等则把政策工具进一步细化为命令条款、管制规定、财政补助以及劝诫、权威、契约等具体类型[14]；H.M.Ingra等将政策工具划分为权威型、激励型、能力型、劝说型、学习型等五大类型[15]。此外，Michael Howlett等按照政府干预公共物品与服务提供程度的高低情况将政策工具划分为强制型、混合型、自愿型等三个类型[16]；Lester.M.Salamon认为政府工具主要包括直接行政、社会管制、经济管制、合同拨款、直接付款、税式支出、凭单制等多个类型[17]；而Rothwell和Zegveld根据政策工具发挥作用的着力面差异，将政策工具划分 为供给型、需求型和环境型三种类型[18]。

综合而言，由于将政策工具划分为供给型、需求型和环境型三种类型的标准在学界已得到较为广泛的认可和采用，且考虑到政策工具分类界限的明晰性、分析结果的可视性，本文亦将养老金融基本政策工具划分为需求型、供给型和环境型三类（X维度）；同时，结合养老金融的概念内涵与外延，设置养老金融政策细分类型维度（Y维度），即养老金 金融、养老服务金融和养老产业金融；此外，根据养老金融政策实施驱动主体，设置养老金融政策驱动主体维度（Z维度），即政府部门、金融机构和社会资本（企业）。据此构建出养老金融政策三维立体分析架构，如图1所示。

图1 养老金融政策三维立体分析架构

（二）养老金融基本政策工具维度：X维度

如前所述，将养老金融基本政策工具划分为需求型、供给型和环境型三类，它们对推动养老金融发展的作用各不相同，且都可被细分为更具体的政策工具。其中，需求型政策工具包括公共采购、财政补助、对外承包、贸易管制、海外机构管理等，其更能体现出政府与市场的互相嵌入，激发养老产业发展各个环节驱动主体的活力，进而拉动养老产业向前发展；供给型政策工具包括人才培育、信息支持、设施建设、研究探索、公共服务等，其主要以“行政给付”的形式来加强养老产业驱动主体开展事业活动不可或缺的物质权益或相关福利供应；环境型政策工具包括制度健全、目标规划、金融激励、财税支持、法规管制、策略性措施等，其能通过优化养老产业发展环境，发挥间接促进 养老产业良性发展的作用。普遍而言，三类政策工具中，供给型政策工具的立法密度低，需求型政策工具的立法密度为中等，而环境型政策工具的立法密度最高[19]。

（三）养老金融政策细分类型维度：Y维度

根据养老金融的概念内涵与外延，将养老金融政策细分为养老金金融、养老服务金融和养老产业金融三类。三者都是养老金融的组成部分，但是政策内容要点却各有侧重。其中，养老金金融的对象是养老资金，目标是通过制度安排积累养老资产，同时实现保值增值；养老服务金融的对象是老年人，目标是通过金融创新多元化有关金融产品和服务满足其年老后的金融消费需求；养老产业金融的对象是养老产业，目标是满足养老产业的各种投融资需求。

（四）养老金融政策驱动主体维度：Z维度

从养老金融政策实施驱动主体来看，主要包括政府部门、金融机构和社会资本（企业）三类，在参与推动养老金融发展的过程中，各类驱动主体都有着各自的功能定位。其中，政府部门通过出台相关扶持政策，在养老用地、审批、融资、税收、经费等方面给予优惠政策支持，并通过加大政府购买、给予财政补贴等方式参与其中；银行、保险、信托、租赁、基金等金融机构充分利用自身风险承担特征以及金融功能，在政策激励下积极开发符合养老产业需要的特色金融服务产品，满足养老产业多元化融资服务需求；社会资本（企业）在政策支持下通过参与PPP项目、公开上市、发行债券等方式，降低中长期投融资成本，积极投身于养老产业发展事业。

三、政策文本选择与编码

（一）政策文本选取

通过对国务院及所属相关部委网站公开的文件资料，以及北大法意网等互联网平台进行搜索，获得的本文用于量化分析的养老金融政策文本。为了提高政策文本选取效率，确保政策文本选取不产生遗漏，本文确定了政策文本选取的若干基本原则：一是以国家“十二五”规划出台时间为起点，选取截至目前由国务院、相关部委等面向全国发布的政策文件（含部分法律法规）；二是政策文件内容必须与养老金融密切相关，文本内容能够直接体现促进养老金融发展的方针、举措；三是政策文本的主要形式包括纲要、规划、意见、通知、办法等，但不包括相关讲话材料、工作报告等。最终梳理出我国养老金融政策文本38份。

从政策文件的出台时间来看，自2011年国家“十二五”规划出台以来，我国养老金融政策呈现出两个出台密集期：一个期间是2013—2015年，共出台相关政策文件14份，占比36.84%，其中2013年出台6份，占比接近50%；另一个期间是2016—2018年，共出台相关政策文件19份，占比50%，其中2016年出台9份，占比47.37%。究其原因，主要是因为2013年我国60岁以上老年人口突破2亿人大关，人口老龄化加剧将导致政府财政负担加重、社会劳动力短缺等一系列问题；同年国务院印发《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，为养老服务业改革发展注入了强大的活力，加快了相关政策制定出台的速度。同时，随着老年人人口比重逐年上升，我国老龄化速度明显加快。2016年，为应对人口老龄化，改进完善养老领域金融服务，中国人民银行、民政部、银监会等五部门联合下发《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》，首次提出“养老金融”的概念，以及国务院办公厅发布《关于全面放开养老服务市场 提升养老服务质量的若干意见》，明确以全面放开养老服务市场为目标，开启了我国养老金融发展的新局面，带动了相关配套政策密集出台。此外，从政策文本的主要形式来看，意见和通知形式的政策文本较多，均有11份，两者共占比57.89%；其次是纲要和规划类型的政策文本，均有4份，两者共占比21.05%。不难看出，在我国养老金融政策制定中，无论是宏观的顶层设计，还是微观的落地实施，相关文本内容要点都有所涉及，整个政策体系尚处在不断完善的过程中。

（二）政策文本内容分析单元编码

由于内容分析法是一种对具有明确特性的传播内容进行客观、系统、定量描述的研究技术，而政策文件是政府目标策略的直接导向，因此需要遵循统一编码和不可细分的原则，对政策文本内容按照“政策编号—条款序列号”的编码形式进行编码，力争覆盖政策文本所有内容，最终形成关于我国养老金融政策文本内容分析单元编码表（见表1）。由于政策文本数量较多，本文共形成内容分析单元编码203条，考虑到文章篇幅限制，在此仅对部分编码结果进行示例展示。

表1 我国养老金融政策文本内容分析单元编码表（示例）

四、量化统计与分析

（一）X维度解析

根据X维度的编码归类，最终形成基本政策工具维度的统计分析结果（见表2）。在梳理的38份养老金融政策文本中，综合运用了需求型、供给型和环境型三种基本政策工具，在支持和鼓励我国养老金融快速发展进程中发挥了全方位、系统性的促进作用。然而，统计结果显示：这三种基本政策工具的使用频次存在明显的差异，需求型、供给型和环境型政策工具的使用比例分别为15.76%、13.79%和70.45%，环境型政策工具的使用频次超过需求型和供给型政策工具使用频次总和的2倍，基本政策工具使用频次存在比例失衡的情况。同时，在三种基本政策工具各自内部具体工具的使用程度方面，需求型政策工具中主要以公共采购为主（占比53.13%），其次是财政补助（占比25.00%），表明在当前各类养老金融服务市场供给（如老年金融服务模式、金融服务产品和金融投资理财等方面）尚处于严重不足阶段，大力开发养老金融已然成为摆在我国各级政府面前的重要大事；供给型政策工具中主要是研究探索，使用比例超过半数（占比64.29%），主要是由于我国养老金融仍处于发展初期，诸如老年人长期护理制度建立、老年金融产品开发、养老保险筹资模式等都需要经过充分研究探索、试点推进等才能逐渐走向成熟，进而全面施行或推广；环境型政策工具则是以制度健全、金融激励和策略性措施为主（占比72.73%），其中策略性措施使用比例更是达到32.87%，而法规管制使用比例相对较低（占比6.99%），一定程度上体现了坚持市场化导向、推进养老金融创新发展的理念。

表2 X维度基本政策工具使用频次统计表

（二）X-Y维度解析

在对养老金融基本政策工具进行编码归类的基础上，引入养老金融政策细分类型维度形成X-Y维度的统计分析结果（见表3）。统计结果显示：我国养老金融政策涉及养老金金融、养老服务金融和养老产业金融三方面细分领域，相关政策工具使用比例分别是13.30%、38.92%和47.78%，总体呈现“金字塔”式分布，而这与养老金融的概念内涵与外延是紧密相关的。例如，养老金金融和养老服务金融主要着眼于经济保障，前者更加强调养老金制度安排和养老金资产管理，更加需要明确目标规划（占比33.33%）、健全制度体系（占比29.63%），为养老金体系改革、完善提供政策支持；后者更加强调非制度化养老财富管理和养老金融便捷性支持，更加需要金融激励（占比31.65%），支持金融机构着力加强研究探索（占比16.46%），积极开发养老金融产品。同时，养老产业金融着眼于服务保障，旨在促进养老产业投融资，培育壮大养老产业，更加强调从需求、供给和环境方面提供全方位政策支持，更加需要加强政府推动（财政补贴和公共采购合计占比22.68%），结合市场化运作（策略性措施占比29.90%）高效推进养老产业发展。

表3 X-Y维度细分领域-基本政策工具使用频次统计表

（三）X-Z维度解析

在对养老金融基本政策工具进行编码归类的基础上，引入养老金融政策驱动主体维度形成X-Z维度的统计分析结果（见表4）。统计结果显示：我国养老金融政策实施驱动主体主要是政府部门、金融机构和社会资本（企业），相关政策工具使用比例分别是36.94%、38.92%和24.14%，政府部门和金融机构仍然是养老金融政策实施落地的主要驱动主体。可以看到，我国养老产业虽然属于朝阳产业，未来发展潜力巨大，但由于现阶段仍然处于发展初期，尚存在市场模糊、盈利困难、营销乏力和难以持续等发展“痛点”与瓶颈，使得产业市场主体（社会资本、企业等）以及金融机构布局谨慎，不敢贸然把资本和资源大量投入到养老产业中，造成养老产业本应前景广阔的市场基本停留在泛泛而谈的阶段，依然需要政府部门和金融监管部门的强力推进（针对金融机构的金融激励、策略性措施以及研究探索合计占比77.22%）。

表4 X-Z维度驱动主体-基本政策工具使用频次统计表

五、研究结论与政策建议

（一）研究结论

1. 基本政策工具使用比例失衡。如前所述，在我国养老金融基本政策工具运用中，环境型政策工具使用过溢（占比超过70%），需求型和供给型政策工具严重缺失，这与基本政策工具立法密度高低的普遍结论相吻合，也与我国养老金融发展的实际情况相适应。从我国养老金融的实践探索与政策制定来看，“养老金融”的概念界定与政策启蒙起步于2012年，直到2016年才逐渐明确，初步形成社会共识。这就意味着我国养老金融从起初的政策空白到而今的稳步发展，有赖于政府强力释放环境诱因。其中，在环境型政策工具运用中，又突出表现为策略性措施（占比32.87%）和金融激励（占比25.87%）两类工具，而策略性措施多是在考虑养老金融需求多样性、实施驱动主体多元化、相关政策制定复杂性等因素影响下，尽可能通过鼓励、支持、引导等相对灵活机动的方式，最大限度调动各方力量参与养老产业培育、推动养老金融发展的积极性和可能性，凸显我国养老金融政策制定的阶段性特征。而在频数统计中，供给型政策工具占比最低，仅有13.76%，且主要是研究探索这类工具，进一步表明当前我国养老金融产品与服务供给的紧迫性。

2. 政策工具的有效性发挥有限。从养老服务金融来看，其目标是满足全体国民更高水平的养老金融需求，但其发展的必然前提是良好的经济基础和财富积累。为了促进养老金融服务供给，政府已经通过加大公共采购和财政补助力度等方式来刺激相关需求，但由于我国不同群体收入分配仍然存在较大差距，相对低水平的国民收入群体规模仍然较大，其有限的财富积累较大程度地限制了养老服务金融需求的实现，这就在很大程度上制约了我国养老服务金融政策工具的有效发挥。同时，从养老金融政策实施驱动主体来看，政府部门和金融机构仍然是养老金融政策落地实施的主要驱动主体，在政策制定方面，对促进相关市场主体参与推动养老金融发展的政策工具运用存在明显不足，占比还不到1/4，且内容形式也较为传统，主要局限于鼓励设立产业基金、采用PPP项目、上市融资和发行债券等方面，加上受制于相关项目管理规范性不足、养老产业金融项目质量参差不齐等现实因素影响，政策工具的有效性发挥也较为有限。

3. 养老金融政策体系不够健全。从养老金金融来看，自2017年以来，包括《养老目标证券投资基金指引（试行）》《关于加快发展商业养老保险的若干意见》《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》等在内的相关政策密集出台。其中，就个人税收递延型商业养老保险试点政策来看，由于存在参与产品范围不足、税收优惠力度有限等诸多问题，尽管相关金融机构能够按照《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》要求，紧锣密鼓地开展相关推进工作，但由于制度政策层面顶层设计的缺失，使得保险、基金、银行等行业只能在本行业内进行探索，相关平台之间的互联互通并未有效建立，或造成后续参加者在同时选择保险、基金和银行理财产品时存在很多潜在障碍。此外，从养老产业金融来看，运用策略性措施政策工具，激发社会资本投资活力，鼓励商业养老保险、地方政府养老产业专项债、PPP项目等多元金融手段支持养老产业发展是政府政策工具使用的重点支持方向，然而投资者的非理性和金融工具的杠杆性在促进养老产业发展的同时，也会放大产业风险，引发企业危机，而关于此方面的制度健全、法规管制等政策工具运用则存在明显不足。

（二）政策建议

1. 优化政策工具结构。一是要减少环境型政策工具总体使用频次，进一步提高政策制定效率和落地实施质量。具体而言，主要是降低策略性措施政策工具使用比例，尤其是要尽量避免相似政策工具的重复性使用，如政策要点与“政府引导、推动设立由 金融和产业资本共同筹资的健康产业投资基金”表述核心意思相似的政策编码条目达到8项，占策略性措施政策工具使用比例的17.02%，而提到“探索政府和社会资本合作（PPP）的投融资模式”的政策编码条目则达到10项，占策略性措施政策工具使用比例超过20%，两者合计约占策略性措施政策工具的2/5。二是政策着力点要从环境型向需求型和供给型政策工具不断完善，特别是要加大启用缺位的需求型政策工具，主要是应积极探索强化对海外机构管理和贸易管制两类政策工具的使用。例如，支持和鼓励推动银行业、保险业的对外开放，把已确定的放开股比限制等开放措施落实到位，鼓励外资机构参与我国养老领域的服务；通过逐步放开准入限制，允许境外金融机构投资设立、参股养老金管理公司，消化吸收国外成熟养老金管理经验，提升我国养老金投资管理水平。

2. 加快养老金融立法。目前，我国虽然已经制定了一些关于养老金融方面的法律法规，诸如《中华人民共和国老年人权益保障法》《基本养老保险基金投资管理办法》《企业年金办法》《养老目标证券投资基金指引（试行）》等，但我国养老保险法律仍然存在缺陷，立法工作较为滞后，立法体系不够完善，尤其是缺乏养老保险的法律监管和实施细则，导致在工作中出现的各种问题无法得到及时解决。此外，我国还没有一部较为完善的法律或条例来严格界定保险金的征管问题，使得养老金融发展水平距离养老服务现实需求还有较大差距，社会资本参与度相对较低，企业在养老服务市场中难以充分发挥主导作用。为此，应加快养老金融立法工作，通过出台更高层次、更加系统的法律规范，以立法先行保障养老金融发展。

3. 强化政策协同功能。总体上，养老金融是一个涉及多部门、多行业的复杂领域。在考虑多样化养老金融服务需求的同时，需要兼顾“政出多门、互不兼容”的政策现实。一是政府部门要加强高位谋划、统筹协调，对涉及养老金融业务资格准入、运营管理等跨部门的监督管理，相关主管部门可以通过联合发文的形式来部署推动养老金融发展的政策举措，提高政策制定效率，并应专门建立监管协调机制，加强监管协调，强化政策协同，完善监管政策和制度。二是金融机构要加强合作、协调配合，发挥各自专长，取长补短，有针对性地强化对养老金融产品和服务的研究，聚焦养老健康保障需求，积极开展产品和服务创新。三是在提供养老金融服务渠道方面，在加强银行、保险、基金等传统产品销售渠道利用的基础上，应更加重视开拓以“互联网＋”为支撑的第三方平台为代表的新兴渠道，实现不同行业平台互联互通，着力提升养老产品在较年轻一代人群中的渗透力，如此更有利于养老金融体系的建设。