财政分权、政治晋升与土地财政——基于中国279个地级市面板数据的研究

杨润渤

(中国人民大学 财政金融学院，北京 100872)

一、引言及文献综述

2020年以来，中国内外风险挑战明显上升，同时新冠肺炎疫情为中国政府治理带来了前所未有的挑战，企业纾困、民生发展又一次成为社会热点，地方土地财政现象带来的高地价、高房价问题也引发了广泛关注。2020年9月24日在国家新闻办公室的新闻发布会上，农业农村部副部长韩俊表示，长期以来城市建设对土地财政的依赖性很大。因此，加强土地财政研究恰逢其时。

由于在财政包干制实施过程中出现了弊端，中央于1994年宣布实施分税制改革，将75%的增值税收入划归中央。2002年中央又进一步调整了所得税的分成比例，财政收入大量集中到中央政府一级，大大增强了中央政府的财政实力，而地方政府占有税收收入的比重明显下降，财政收入占比也明显降低，下降到40%左右。分税制改革规范了地方财政的预算内收入，使地方独享的税收收入逐渐成为预算内收入的核心。虽然中央会通过转移支付退还地方财政一部分收入，但是中央政府依然掌握着财政收入分配的主动权。分税制改革并未实现地方事权与财权的良性互动，事权未随着财权而一同减少，中央和地方政府间的支出范围划分尚待完善。地方政府承担了主要的公共服务职能，特别是支农、教育、医疗卫生等基本公共服务。在这些巨大的支出责任下，地方政府由于缺乏明确、充足和规范的收入来源，地方财政普遍存在着支出缺口。为避免公共服务出现严重不足，地方政府竭力寻求新的财源。同一时期，中国经济实现了飞速增长，地方政府面临强烈的经济发展需要，事权范围不断增加，支出缺口出现进一步扩大的趋势，仅依靠预算内收入难以满足地方政府的资金需求。

由于分税制改革对预算外收入没有进行过多管理，在扩大财源时有更大的激励去争取预算外收入，因此地方政府开始重视能带来可观收入的土地财政。2000—2016年全国土地出让面积由4.86万公顷增长至21.19万公顷，出让金收入从595.58亿元增长至36461.7亿元。而2016年全国地方一般公共预算收入仅有87239.4亿元，出让金收入却达到预算收入的41.8%①数据来源《中国国土资源年鉴》，因十八大后政府行为约束趋严，对政府土地财政也有一定冲击。考虑到目前土地出让的现实情况以及可用的公开数据，本文将模型的观测期扩展至2016年。。对于想要扩展地方财源、实现自身晋升的地方政府来说，通过所谓“卖地”的土地财政，可以有效地拓展财政收入[1-2]。

(一)土地财政的由来与发展

“土地财政”的内涵十分广泛。从狭义上来说，土地财政收入代表的是地方政府在辖区内获得的土地出让金。从广义上来说，由于地方政府的出让行为，入驻的工业及商业企业会为当地政府带来丰厚的税收及非税收入。因此，由于土地出让带来的相关税收和非税收入等也应当计入土地财政收入。本文所研究的为小口径的土地财政，主要关注地方政府辖区内的出让金收入、出让面积和平均地价。

土地财政是地方政府获取财政收入、推动经济发展极为有效的方式。土地出让金收入自1994年起列入地方固定收入，无须上缴中央。这也就导致地方政府更加重视这一重要财源，土地出让金也逐渐成为地方政府获取财政资金的主要来源[3]。分税制改革致使地方政府税收收入减少，地方政府也因此扩大了土地出让金规模[4]。土地财政对地方经济的发展有显著的促进作用[5]，是中国经济长期保持高速增长的重要因素之一[6]。Deng等[7]还发现，财政支出与财政收入之比的增加会促进地方政府扩大土地出让面积，前期地方政府支出缺口越大，土地价格的上涨越多，后期土地价格会出现更高涨幅。

(二)土地财政背后的激励因素

地方政府之所以在发展土地财政方面受到很强的激励，从以往的研究来看主要有两大原因:财政分权的收入激励作用和政绩考核为主的晋升锦标赛。

从财政分权角度看，影响力最为广泛的就是钱颖一等提出的“中国特色的财政联邦主义”假说[8-10]。这一观点认为，中国地方政府受到的激励主要来自两个方面:一个是行政分权，地方政府拥有相对自主的经济决策权；第二个是以财政包干为核心的财政分权改革，中央将财权下放，地方财政上缴中央之后的收入可以自行支配。这两个方面互相作用激励地方政府发展辖区内经济。分税制改革后，财政收入向上集中，而地方政府的事权并未重新划定。同时，20世纪90年代以来，国有企业和乡镇企业改制扩大了地方政府社会保障支出的压力。地方政府的支出压力扩大，增加了争取地方收入的动力。中央政府推行分税制改革，利用政治权力主动改变中央和地方政府间的财政关系，地方政府只能通过改变自身政策安排适应新的环境，实现自身利益最大化。随着财政分权的推行，地方官员在本地区内的发展建设方向具备了更大的话语权，中国原本僵化的发展方式焕发了新的生机。

晋升锦标赛理论则认为，处于行政体制中的政府官员，在关心地方的财政收入水平之余，对其自身在官场晋升竞争中的表现也十分上心。周黎安[11-12]在研究政府激励因素时提出了“晋升锦标赛”理论。改革开放以来，中央政府推行的政绩考核制度以经济指标为标准，官员的提升与当地经济增长状况紧密挂钩[11-14]。地方政府拥有独立的利益需求，在晋升的激励下更关心辖区内资源的多少、经济发展的状况和公众的福利情况。该理论又进一步打开了地方政府行为的黑箱。晋升锦标赛理论强调个体的激励，重视政治制度的作用，初步探索了在经济因素和政治晋升双重激励下官员行为特征对经济增长的影响。Li等[14]发现，中央政府考核地方官员参照的是地方官员相对经济表现，地方官员会集中优势力量不断加强经济建设，用亮眼的成绩单来获取上级政府的关注，从而实现政治晋升。张莉等[15]研究认为，地方政府实施土地财政的真正目的在于利用土地引资，而不是传统观点中的出让金收入。同时，该研究也指出，地方官员在激烈的横向竞争面前，只有借助扩大投资、加大投入的方法才有可能显著激发经济增长的动力，所以晋升锦标赛中往往会出现当地投资快速扩张。

通过以上文献综述可以发现，地方政府的土地财政行为可能是基于财政分权与政治晋升双重激励下的产物。“中国特色的财政联邦主义”理论与晋升锦标赛都聚焦于地方政府行为背后的激励因素以及对地方经济发展的影响，但较少有文献进一步探究财政分权对中国土地财政的影响，并且晋升锦标赛理论是否在土地财政现象中发挥了作用也值得进一步探究。因此，本文将进一步探究地方政府分权水平对土地财政的影响，并且在此基础上对晋升锦标赛在土地财政方面发挥的作用进行再检验。

二、数据及实证模型

(一)模型及变量构建

本文利用OLS双向固定效应模型，构建了一个包含土地财政(Lit)、财政分权水平(RFDit和EFDit)和相关经济变量(X it)的实证模型，具体设定为:

其中，L it代表城市i在t年时的土地出让变量，本文将主要研究土地出让金收入、出让面积及平均地价。RFDit和EFDit分别代表地方政府的收入分权和支出分权水平。X it代表一系列控制当地经济及人口状况的控制变量。本文借鉴Jia Junxue等[16]、贾俊雪等[17]的模型设定，控制了经济发展(人均GDP和人口密度)、产业结构(第一和第二产业增加值比例)、全社会固定资产投资水平等主要的控制变量。在后续的晋升锦标赛再检验中，再次添加了任职时长、年龄、学历、出生地等因素。u t和v i分别代表模型中加入的时间固定效应和地级市的固定效应，以此来控制本文未能表征的时间和地方异质性。为了尽量贴近土地出让的现实情况，同时兼顾相关数据的可用性，本文的观测区间设定为2000—2016年，并以此构建覆盖279个地级市的数据面板。

(二)变量与数据描述

1.土地财政相关变量。本文土地财政相关变量包括土地出让金收入、出让面积和平均地价。土地数据包括279个地级市2000—2016年土地出让金的微观数据(西藏、港澳台地区以及部分地级市由于数据缺失较多，不具有可用性和代表性，因此予以剔除)。国土资源部于2006年印发了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》(试行)和《协议出让国有土地使用权规范》(试行)，两个《规范》要求通过协议以及招拍挂方式出让的土地都必须在土地市场网(www.landchina.com)上公布。本文从土地市场网上获取了2000-2016年详细的微观数据，并整合到地级市水平。本文对土地出让金收入做了两种处理:一是土地出让金收入比当地当年GDP(landinc_p)；二是以2000年为基准，利用GDP平减指数得出土地出让金的人均实际值并取自然对数(lnrlandinc_p)。土地出让面积变量为对人均出让面积取自然对数(lnarea_p)。本文计算的土地价格为当年的平均出让价格，即出让金收入比出让面积，得出土地价格计算实际价格的自然对数(lnrprice)。

2.财政分权指标。本文核心解释变量财政分权水平为收入分权(RFD)和支出分权(EFD)，构建方法为:

中央本级的财政数据由全国GDP平减指数调整，而省市一级的利用本省GDP平减指数进行调整。中央本级数据由财政部公布数据整理而来，省级数据由各地政府工作报告整理得到。

3.控制变量。本文在模型中也添加了相关的控制变量。控制变量的数据主要从各省的统计年鉴与《中国区域经济统计年鉴》整理而来。本文控制了地方政府人均实际GDP取自然对数(lnrgdpp)、人口密度的自然对数(lnpd)、第一产业增加值比例(fp)、第二产业增加值比例(sp)、全社会固定资产投资比GDP(invp)。控制变量的描述性统计，见表1。

表1 变量描述性统计

4.政治晋升相关变量。为了对政治晋升与土地财政的关系进行再检验，在已经控制了地方经济及人口水平、产业结构和投资的基础上，本文加入更多影响官员晋升激励的因素。在实证分析部分，本文会加入更多表征官员特性的变量:市委书记和市长的任后晋升情况sec_higher、mayor_higher，职级晋升设为1，职级晋升可能表明受到较强的晋升激励；任职年限的自然对数lnsec_time、lnmayor_time，随任期的加长，官员可能更熟悉地方情况，发布政令更加得心应手，也有更强获得晋升的欲望；年龄的自然对数lnsec_age、lnmayor_age，当官员年龄临近退休要求时，晋升的激励可能会变弱；任职省份与出生地是否一致的虚拟变量sec_sameprov、mayor_sameprov，两地一致时，官员在发布政令时可能会更加适应当地情况；学历的虚拟变量dpl_sec、dpl_mayor，若学历在大学及以上时设为1。官员变量的描述性统计，详见表2。

表2 官员变量的描述性统计

三、实证结果分析

(一)土地财政与财政分权

本文首先检验财政分权对土地财政的影响，利用双向固定效应模型得到的实证结果，见表3。

由表3可以看出，地方政府土地财政行为与地方财政分权存在极为显著的关系。土地出让金方面，从列(1)-(4)可以看出，支出分权(EFD)对土地出让金收入存在稳健且显著的正向作用。加入控制变量后，支出分权在至少5%的显著性水平下对土地出让金收入存在正效应。土地出让金/GDP(landinc_p)及人均实际土地出让金收入的自然对数(lnrlandinc_p)的系数达到2.485和3.951。

出让面积方面，列(5)-(6)显示，支出分权(EFD)对出让面积存在稳健且显著的正向作用。在加入控制变量后，支出分权在1%的显著性水平下对土地出让面积存在正效应，回归系数达到2.687。基础回归(5)表明收入分权(RFD)在1%的显著性水平下的负效应，但加入控制变量后影响减弱。

平均出让价格方面，列(7)-(8)显示，收入分权(RFD)对平均出让价格存在稳健且显著的正向作用，收入分权在10%的显著性水平下存在正效应，系数达到0.727。支出分权(EFD)的影响微乎其微。

根据以上的实证结果可以发现，2000—2016年间支出分权水平的提高会同时增加地方政府获取土地出让金的动力，努力扩大土地出让面积。这可能是由于随着财政支出分权水平的提高，地方政府负担了更高水平的政府支出责任。分税制改革实施后，随着地方政府事权范围的增加，事权与财权未能良好匹配，地方政府需要竭力扩大包括土地财政收入在内的预算外“财源”。收入分权水平的提高则会对平均地价的提高产生正向作用，这一现象则可能是因为收入分权水平与城市的经济发展水平有关。从变量定义来看，经济越发达，地方政府的财政收入分权水平越高，本地的经济禀赋越好，可以提供更好的基础设施与市场环境，也就对企业部门有更大的吸引力，因此会出现一定的土地溢价情况。同时，由于经济水平的提高，对土地出让的依赖更小，出让面积也会有所降低。此外，在显著条件下，我们可以看到支出分权的效果要高于收入分权，这也意味着分权总体水平的提高在一定程度上还是会加剧土地财政现象。

(二)晋升锦标赛与土地财政的再检验

为了检验晋升锦标赛是否存在财政分权下的地方土地财政行为，本文在原有模型中继续加入地方领导相关的控制变量。除关注原有的分权指标外，我们也需要关注GDP和官员晋升情况。周黎安等人的研究已经表明，较好的经济发展有助于地方政府官员的晋升，回归结果见表4。

表4 晋升锦标赛与土地财政的再检验

由表4可以看出，列(9)-(12)结果表明，收入分权(RFD)和支出分权(EFD)两个变量保持了本文在上一节讨论的显著性，支出分权在至少5%的水平下是显著的，对两类土地出让金收入及出让面积的回归系数分别为3.191、5.086、4.550。收入分权依然在10%的显著性水平下对平均出让价格呈正效应，系数为1.413。

从晋升锦标赛角度看，列(9)-(12)表明，经济发展水平(lnrgdpp)，会在1%～10%的显著性水平下对土地财政出现负效应，两类土地出让金收入、出让面积及平均出让价格的回归系数分别为-1.964、-1.770、-1.355、-0.519。列(11)-(12)显示，市委书记在地方政府土地财政行为中或许有更大的发言权，任后晋升(sec_higher)对土地出让金收入(lnrlandinc_p)和出让面积(lnarea_p)分别在10%和5%的显著性水平下存在负效应，回归系数达-0.256、-0.288。由于以GDP为考核指标的政治晋升是对官员自身的激励，经济发展与任后晋升的同向影响表明，晋升锦标赛依然对地方政府土地财政行为产生了影响。而这一负面影响或许与张莉等人研究的结果不谋而合，地方政府实施土地财政的目的之一在于利用土地引资，地方政府官员为了发展经济会通过控制土地要素价格招商引资。同时，受制于财政支出压力，不得不在一定程度上控制土地出让面积，减少财政损失。

(三)内生性检验

由于变量设定因素，财政分权变量可能与土地财政变量存在互相影响，同时模型设定(1)也可能存在遗漏相关变量的情况。为了进一步控制模型可能存在的内生性，保证结果的稳健性，本文将核心解释变量收入分权(RFD)和支出分权(EFD)设为内生变量，并以其一阶滞后项L.RFD和L.EFD作为工具变量对结果进行校正。利用两阶段最小二乘法的回归结果，见表5。

表5 内生性检验

各个Cragg-Donald 检验和Kleibergen-Paap检验表明，本文构造的工具变量较好地通过了有效性检验。同时，从表5列(13)-(16)的结果可以看出，支出分权水平(EFD)依然保持了良好的显著性水平。支出分权(EFD)对两类土地出让金收入(landinc_p、lnrlandinc_p)和土地出让面积(lnarea_p)至少在5%的显著性水平下呈现正效应，回归系数分别为5.449、6.611和5.382。这一结果表明，本文的实证结果相当稳健，随财政支出分权水平的提高，会对地方政府的土地出让金收入和出让面积产生显著的正效应。支出分权水平的提高，表明地方政府负担了更高水平的政府支出责任，同时也增加了地方政府获取土地出让金的动力。整体来看，分权水平的提高依然会加剧地方土地财政行为。

四、实证结论与建议

本文基于2000—2016年中国279个地级市的面板数据，利用双向固定效应模型分析了中国地方政府土地财政行为与地方财政分权水平之间的关系。实证结果表明，支出分权水平的提高会显著增加地方政府的土地出让金收入和出让面积。随着地方财政支出分权水平的提高，地方政府负担了更多的支出责任，事权水平较高。分税制改革以来，中央一直在探索地方财政事权和财权的良性互动。但随着中国经济的发展，地方政府的事权范围日益扩大，预算内财政收入的增长难以覆盖不断增长的支出责任，因此地方政府需要竭力扩大包括土地财政收入在内的预算外“财源”。另一方面，地方收入分权水平的提高会对平均地价的提高产生正向作用，这一现象则是由于收入分权水平与城市的经济发展水平有关。经济发展水平越高，地方政府的收入分权水平越高，经济较发达地区的禀赋越好，可以提供更好的基础设施与市场环境，也就对企业部门有更大的吸引力，因此会出现一定的土地溢价情况。

此外，本文对晋升锦标赛是否会影响土地财政行为进行了再检验，结果表明晋升激励对土地出让收入和出让面积存在一定的负效应。这一现象或许是因为地方官员受到以GDP为考核指标的政治晋升的激励，希望借助控制土地要素价格吸引投资，以地引资发展经济。

2020年以来，中国国内外风险挑战明显上升，要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，中国财政政策就要更加积极有为，这样也会在一定程度上使得地方政府面临更加严峻的收支形式。在做好过紧日子、保证财政的可持续性外，地方政府也需要积极作为，保证基层运转。新冠肺炎疫情的冲击可能会导致地方财政收入的大幅下降，在“六稳六保”的责任之下，地方政府的财政支出缺口有扩大的趋势。这些新情况也表明，以往的土地财政在新时期不可持续。根据以上情况，本文认为中国政府可以采取以下措施:一是划分好中央和地方财政的支出责任，实现事权与财权的良性互动。在中国财税体制改革的过程中，中央可以适度下放财权，提高地方政府的税收留存比例，并用好转移支付工具，加强对地方政府的经济支持。同时，中央政府可以上收部分事权，承担部分受众较广的公共物品和建设职能。二是强化预算绩效管理，优化地方财政支出结构。扩大绩效目标的覆盖范围，强化资金使用主体的责任观；控制一般性财政支出，强化重点项目支出；加强对绩效运行的监控，财政资金使用增质提效。三是财政支出积极有为，确保减税降费成果。坚持供给侧改革路线，将资金重点用于重大基础设施建设、科研攻关、教育发展等方面；用好政策组合拳，确保减税降费措施落实；以税费促进经济转型，适度为民营经济松绑。