后扶贫时代巩固脱贫成果的动态模式

吴 宇，许元博

(1.河北大学 经济学院，河北 保定 071000；2.扬州大学 商学院，江苏 扬州 225009)

2020年脱贫攻坚全面收官，脱贫攻坚目标如期实现。脱贫攻坚目标的实现是绝对贫困的消除，是现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部“摘帽”、区域性整体贫困的解决。而刚刚实现脱贫目标的贫困人口和贫困地区，在自身客观条件、自然环境、市场波动等多种内外因素的影响下，存在较高的返贫风险，巩固脱贫成果防止返贫就显得尤为重要。习近平在2020年12月的中央农村工作会议上指出:“要坚决守住脱贫攻坚成果，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。”巩固脱贫成果既是脱贫攻坚工作的延伸，又是乡村振兴工作的基础，将成为后扶贫时代贫困治理的工作重点。因此，在吸收脱贫攻坚经验的基础上，提出 “经济资源集合—经济体激活”两步发展动态模式，以更好地巩固脱贫成果，做好巩固拓展脱贫成果与乡村振兴的有效衔接。

一、“经济资源集合—经济体激活”两步发展动态模式的提出

“精准扶贫”的重要思想最早是2013年11月习近平到湖南湘西考察时提出的。之后，从中央到地方颁布了一系列精准扶贫文件，创新了精准扶贫模式，精准扶贫、精准脱贫取得了丰硕成果，中国农村贫困人口从2012年末的9899万人下降到2019年末的551万人，贫困发生率从2012年末的10.2%下降到2019年末的0.6%[1]。2020年，现行标准下近1亿农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部“摘帽”，决战决胜脱贫攻坚取得决定性胜利①国家主席习近平发表2021年新年贺词。。同时也要看到，虽然脱贫攻坚全面收官，但是部分脱贫户收入水平不高，返贫风险比较大；部分脱贫地区的产业发展在技术、资金、人才等方面仍存在短板；基础设施完善、公共服务均等化等仍须做大量工作[2]，巩固脱贫成果防止返贫任务仍然艰巨。

脱贫攻坚取得决定性胜利后，巩固脱贫成果防止返贫成为后扶贫时代贫困治理的重点，各地工作重心从扶贫向巩固脱贫成果防止返贫转移。巩固脱贫成果防止返贫的重要手段之一就是推进乡村振兴。乡村振兴将成为下一步有关“三农”的主战略，而当前是脱贫攻坚与乡村振兴的交汇点，推动脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接能为巩固脱贫成果、实施乡村振兴战略奠定基础。脱贫攻坚与乡村振兴体系是相互融合的，脱贫攻坚阶段的产业扶贫政策、教育保障体系、基本医疗保障体系、生态保护等都为后续乡村振兴阶段相关政策、体系建设进行了前期探索，积累了相关经验[3]。巩固拓展脱贫成果是脱贫攻坚与乡村振兴战略相衔接的内在要求，是助推“摘帽县”经济社会高质量发展的重要路径[4]。聚焦扶贫产业可持续发展、易地扶贫搬迁社区治理现代化、扶贫资产管理和高效利用、绿色减贫长效机制构建等重点领域，加快政策深化调整、工作体系转变和资源配置方式转型，都能提升脱贫效果的可持续性[5]。然而，脱贫攻坚和乡村振兴在扶持对象、顶层设计等方面发生了变化[6]，做好二者的衔接也要注意这些因素的影响，在衔接制度设计上应明晰顶层设计与基层探索的关系，避免“衔接不畅”的误区[7]。

因此，后扶贫时代巩固脱贫成果，既要把脱贫攻坚的经验融入乡村振兴战略，又要根据巩固脱贫成果、推进乡村振兴战略的需要，调整工作方式、方法，在政府引导下将经济资源向脱贫地区积聚，进而激活脱贫地区经济体，形成资源合理配置、地区和个人有机联动的巩固脱贫成果“经济资源集合—经济体激活”两步发展动态模式。该模式通过政府支持、社会组织参与将技术、资金、人才等优势资源投向脱贫地区，进一步完善脱贫地区基础设施，促进脱贫地区公共服务均等化，推动脱贫地区资源配置的再均衡，促进当地经济增长，提高脱贫户收入水平，巩固拓展脱贫成果。

二、“经济资源集合—经济体激活”两步发展动态模式的基本阐释

“经济资源集合—经济体激活”两步发展动态模式是基于多元主体协调、致力于实现脱贫成果巩固、与乡村振兴有序衔接的系统化发展模式(图1)。该模式的运作主要分为两个阶段，即经济资源集合阶段与经济体激活阶段。经济资源集合阶段，在明确各方职能、资源协作方式的基础上，形成一种“政府支持、社会治理、公共监管、个体提升”的巩固脱贫成果防止返贫治理模式，同时保证社会资金在筹集与使用中的公开与透明。经济体激活阶段，在资源集合阶段确保主体职能清晰、权责边界确定与资源整合效率优化的基础之上，进一步明确巩固脱贫成果模式，调节经济资源，促进要素的合理流动，逐步形成经济的良性循环，实现经济体激活。通过两个阶段的共同作用，最终达到巩固脱贫成果防止返贫、实现乡村振兴的目标。

在“经济资源集合—经济体激活”两步发展动态模式中，需要重点关注“脱贫户—地区”的能动关系，变直接“输血”为“造血”，培养脱贫户的生计可持续能力和自我发展的内生动力，关注地区的可持续发展，实现地区与脱贫户的有机联动。在这其中，政府主要为巩固脱贫成果提供良好的发展环境，社会组织为其提供各种相关资源，最终形成具有“造血”功能的巩固脱贫成果防止返贫的发展模式。

该模式的顺利实施，需要巩固脱贫成果主体之间的互相协同与相关资源的整合协作。其中，各主体的协同主要体现为巩固脱贫成果工作在各主体之间的职能分配与任务安排；资源整合则表现为多方资源的协同推进，是各主体协调之下的基本资源再配置。巩固脱贫成果主体的协同及相关资源的整合推动两步发展模式的动态完善，保证在巩固脱贫成果、实现高质量脱贫中要素的自由流动、资源的合理配置。

三、“经济资源集合—经济体激活”两步发展动态模式的作用机理

(一)经济资源集合阶段的作用机理

巩固脱贫成果主体主要有三大参与方:政府、社会组织与个体(图2)。经济资源集合阶段，主要是各类经济资源由外部向脱贫地区内部进行集合的过程。在这一阶段，要合理规划政府、社会组织及脱贫户三方应分别侧重整合何种资源、发挥何种职能等问题。

政府可通过主抓环境与平台建设、统筹信息平台的集成与信息的交流共享等方式引导资源积聚，鼓励媒介、社会组织等社会参与方进入以提高社会资源调动效率。具体而言，政府应主导巩固脱贫成果基本秩序的建立与完善，以法规制度协调资源分配，创造并依法保护经济利益以吸引有效投资，引导单一财政之外的多元社会资本进入市场并培育经济主体。在监管领域，政府应结合内外部监督机构监测资本运行成效，使社会资本运行成果获得及时反馈，运行风险得以及时预警，以期做到对经济波动的及时调控，强化对潜在风险的规避能力与止损能力。在担保方面，政府应减少财政担保的量与面，并逐步退出直接干预市场的操作领域，还权于市场配置。总之，政府的投资过程是其掌控的社会资源参与社会扩大再生产的过程，简单纯粹的“输血”模式并不能长久，致力于资源的引导、方针的构建与资源调动规则等制度性框架的建设，才是巩固脱贫成果、推进乡村振兴的基本方略。

图2 经济资源集合阶段的参与主体

社会组织主要在市场形成与社会治理两方面参与职能协调与资源分配。社会组织可以参与协调医疗、教育等社区资源与基本设施的完善，依托互联网技术等改善脱贫地区教育、医疗、科技等禀赋不足的劣势，将医疗、教育等资源向脱贫地区积聚；引进先进技术，为相关产业的供应链网络完善与劳动力市场的供求匹配进行布局；在安排基础培训的同时，为脱贫户就业创业提供信息匹配与机会援助，注重激活其自身就业创业意识，唤醒其防止返贫的自立精神，降低再返贫风险。此外，可在以村户为巩固脱贫成果资源供求调配主体的基础上，培育经济单元的活力，推进脱贫地区的现代社区化。

个体主要是脱贫户，是经济资源积聚的接受者。脱贫户主要是通过自我修复能力的提升和自我发展内生动力的激发提高抗风险能力和生计韧性。脱贫户要减少依赖心理，提升自我发展意识；积极参加学习培训，提高自我发展能力[8]。

(二)经济体激活阶段的作用机理

简单地依靠自然资源禀赋难以真正形成可持续的经济发展动力，经济体的激活与地方持续性经济动力的发掘应成为巩固脱贫成果的关键(图3)。经济体激活阶段主要是依托第一阶段的环境建设基础，对脱贫地区资源进行再调整，推动脱贫地区资源配置实现具有正循环价值的再均衡，动态实现脱贫成果巩固到乡村振兴的有序衔接。在从资源整合到经济体激活的动态过程中，脱贫户与地区的关系是联结资源调配的枢纽，要把握好“脱贫户—地区”的枢纽关系。在脱贫地区好的政策与环境下，激发脱贫户内生动力防止返贫。因此，可以建立防止返贫的动态监测回访和帮扶机制，吸收脱贫户的财富积累经验，识别易返贫人员的可能致贫因素，分层级安排防止返贫扶持资源的投放。与此同时，基础设施的改善、社会公共服务的逐步均等化等都是过去单纯的“输血”向“造血”策略转型的表现，脱贫户的内生动力也将因此得到提升。

图3 经济体激活阶段作用机理

具体来说，一方面，在政府主持构建的大环境秩序下，社会主体参与资源配置使资源高效整合并集中，在信息档案库严密系统的动态监测下，分级分层精准调动资源巩固脱贫成果防止返贫。政府制定巩固脱贫成果相关政策，对现有的帮扶政策进行分类优化调整，继续加强对产业帮扶以促进产业提档升级，组织构建区域信息共享平台、投融资平台等，为巩固脱贫成果提供良好的外部环境。同时，政府必须注意避免贫困地区的过度建设与过度投资，注意控制财政干预的力度与领域方向。社会组织可以结合相关政策，在明确自身定位后参与信息平台的完善，为自身供销渠道的开拓与资金链的巩固延伸确定方向。同时，可结合互联网经营平台拓宽市场，在市场运作中密切联系担保公司，申请政府支持，加强与金融机构的合作，实现自我健康发展，促进脱贫地区经济增长，为脱贫地区提供更多的就业机会。另一方面，物质与精神的脱贫是催生脱贫人群改善生存环境的内在动力。该动力与宏观的资源调拨相统一，与脱贫地区的发展目标相契合，逐步形成当地独立的经济财富创造能力。但也必须明确个体脱贫与地区可持续发展之间存在长短期视域下的策略分层，短期资源投放与回流能否形成动态的经济闭合流并持续深化需要宏观制度体系作为根本保障。总之，在一定程度上，应该形成这样一个状态:顶层方针规定产权边界与市场开发秩序，社会资源投入以激活贫困经济体的内在需求与“造血”功能。从而，社会资源作为当地开发的源动力存在而并非以财政支出为主维持脱贫地区的经济运转。

此外，应在关注脱贫地区内各主体之间协调发展的同时，同步关注地区与地区之间的经济交流。人力、物力、财力的跨地区交流可促进技术、资本运行模式与环境建设的快速迭代升级，规模化的正外部性效应也有助于“经济资源集合—经济体激活”两步发展动态模式的深化与推进。

(三)“经济资源集合—经济体激活”两步发展动态模式小结

两步发展动态模式在巩固脱贫成果工作中客观形成两个阶段的核心任务:第一，在经济资源集合阶段，在当地经济激活前，即社会资源向脱贫地区的积聚过程中，应建设部署与之相匹配的面对新经济体开发的利益协调机制。不仅从社会责任角度出发将巩固脱贫成果在认识上社会化，更应在有较为充分的理论依据与监管规范基础上，在社会层面组织更大规模且更为高效的资源整合，以政策优惠与可见的产业利益分配为策略，使市场机制发挥配置作用成为一种可能。同时，通过良性市场竞争环境与逐步完善的高效严格的竞争机制，使社会资本主动向未开发的市场领域注入，实现市场主体培育壮大、市场机制趋于完善、经济体基础逐步形成的阶段性目标。第二，在经济体激活阶段，应以保证脱贫地区利益分配协同模式平稳运行为基础、以脱贫户与区域的关系为枢纽，联合参与各方同步实现巩固脱贫成果防止返贫进而促进乡村振兴目标。此外，可在成熟信息平台、担保增信平台等诸平台的建设完善中，保障当地经济的稳定与发展，避免出现未考虑当地有效需求而过度供给的短期资本潮现象。也就是说，在宏观规划与顶层设计之下，着力实现当地资源财富创造能力的提升与经济体的稳定运行，以期达到经济均衡。

四、“经济资源集合—经济体激活”两步发展动态模式的实施路径

在以巩固脱贫成果防止返贫为核心的后扶贫时代，“经济资源集合—经济体激活”两步发展动态模式的实施，无论对巩固脱贫成果防止返贫还是实施乡村振兴战略都具有积极作用。因此，需要找到切实可行的路径来推动实施“经济资源集合—经济体激活”两步发展动态模式，进而确保脱贫地区的长期稳定脱贫和全面建成小康社会目标的实现。

(一)通过政府职能的转换推动资源向脱贫地区积聚

在脱贫成果的巩固中，政府应剥离对具体事务规划执行的职能，专门从事政策方针制定、组织协商监管及适当引导等工作；注重政策在制定和执行上的协商性及弹性、与扶贫政策的衔接性，配合脱贫成果巩固有效率的整合与安排掌握的资源；调整参与经济管理的策略，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。比如，政府可以协调社会组织与机构制定巩固脱贫成果基本规范与细则，引导经济资源向脱贫地区集合；可以对缺乏发展要素与机遇的企业和脱贫主体进行必要的扶持补偿，但更应注重其市场竞争能力的培养，将重点放在准入及退出渠道的建设，允许市场中的正常破产；将掌握的信息资源在平台共享。此外，在巩固脱贫成果防止返贫过程中，政府应对教育、经济和公共服务等资源分配不适应的地方进行调整，对再就业等方面政策进行适应性调整，寻求更为积极的脱贫环境与政策，以适应脱贫户不同阶段的需求。

(二)通过把握好“脱贫户—地区”的枢纽关系促进经济体激活

企业盈利、经济增长与地区发展的过程是各种要素交互流通的过程，脱贫地区在激活当地物质资源调度能力并优化生存环境的同时，需要做到各种资源在有效市场上的高效配置，形成更为多元有机的禀赋组合，以促进地区商品及产业的良性发展。经济要素的有效组合是地区经济增长的重要前提，地区经济的增长会使脱贫户获得更多的发展机遇，脱贫户的财富创造及其财富剩余又会推动要素匮乏环境的逐步改善，二者相辅相成。因此，把握好“脱贫户—地区”的枢纽关系，经济体的激活与地方持续性经济动力的发掘是巩固脱贫成果防止返贫进而实现乡村振兴的关键。对脱贫户而言，应当建立常态化的动态更新机制及动态监测回访机制，密切关注脱贫户的经济状态，同时根据脱贫户的需求提供相应的政策保障体系和支持体系。对地区经济增长而言，长期视域下的主要任务仍在于市场主体的培育及与之同步的市场建设。因此，在宏观上要通过各相关主体协调经济资源配置，在微观上要同步推进市场主体主动性激活，将宏观调配与微观识别相结合，不能因增加对脱贫户关注而减少对地区整体经济增长的筹划。

(三)通过大数据的应用提供技术支持

在数字时代，大数据在基层精准识别中的应用不断深化，系统性不断增强。成熟完善的数据平台将持续优化公共管理方参与脱贫成果巩固的质量，提高经济资源集合效率，加速经济体激活。比如，大数据精准、动态和科学管理的特点，能够增强政府巩固脱贫成果的能力；建立宏观网络之中的脱贫县资源监测调整机制，密切关注脱贫成果巩固过程中的区域发展水平；搭建“互联网+”供需平台，发布供需信息，为脱贫成果巩固的供需双方提供信息沟通与交流的媒介，提高他们的匹配效率；远程教育让脱贫地区学生享受更多优质教育资源[9]，向脱贫户传输更多的专业知识、思想理论知识，提高他们的专业技能和自我发展、自我修复能力等。因此，大数据的应用是巩固脱贫成果防止返贫进而推动乡村振兴战略的重要手段、重要抓手，要充分发挥大数据的驱动作用，探索大数据应用于脱贫成果巩固的新方法，为巩固脱贫成果防止返贫、实现高质量脱贫进而实现乡村振兴开辟新的路径。

(四)通过乡村振兴统筹推进模式实施

通过稳步推进乡村振兴巩固脱贫成果和在脱贫成果巩固中推进乡村振兴，二者是一脉相承的[10]。因此，后扶贫时代巩固脱贫成果的“经济资源集合—经济体激活”两步发展动态模式的实施需要乡村振兴的稳步推进。要做好乡村振兴和精准扶贫政策及制度的衔接，在巩固脱贫成果防止返贫基础上层次推进，寻求乡村振兴的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，促进乡村宜居宜业脱贫户富裕富足。在资源投放方面，应在更大规模与更高质量及效率水平上建立和完善调配资源的社会协调网络，提高资源投放效率。在产业选择方面，应立足脱贫地区特色资源，优化产业布局，支持具备可持续发展能力产业的发展，持续监督其巩固脱贫质量及标准的动态变化。在脱贫户方面，应关注脱贫户并加强对脱贫边缘户的监测与扶持，防止脱贫户尤其是脱贫边缘户返贫，这也是巩固脱贫成果实现长期稳定脱贫的重要环节。此外，面对分散同时极具差异化特性的脱贫难题，应当把市场手段在政府引导下纳入地方贫困治理、乡村振兴的策略集。资源的市场化配置方式充分发挥了当地经济主体的主观能动性，提升了资源的利用效率和扶贫的精准性，取得了积极成效。在通过乡村振兴巩固脱贫成果过程中，同样要注重发挥市场的调节作用，通过市场作用的发挥积聚经济资源、激活经济主体。

总之，自精准扶贫战略贯彻实施以来，中国脱贫工作取得了积极成效。2020年脱贫攻坚战的圆满收官标志着脱贫任务如期全面完成，脱贫目标全部实现。然而，脱贫任务完成、脱贫目标实现并不是脱贫攻坚工作的结束，巩固脱贫成果防止返贫实现高质量脱贫进而实现乡村振兴还需要我们不断创新。本文提出后扶贫时代巩固脱贫成果的“经济资源集合—经济体激活”两步发展动态模式，主张以“脱贫户—地区”关系为枢纽实现动态发展过程中个体的物质与精神脱贫以及地区的经济增长。此外，从政府职能转换等方面切入，分析两步发展动态模式的可行路径，为中国巩固脱贫成果、确保高质量脱贫进而实现乡村振兴提供思路。