推进农村集体产权制度改革，夯实乡村振兴保障基础

雷云莉

摘要：开展农村集体产权制度改革，是党中央、国务院作出的重大决策部署，是实施乡村振兴战略的有力抓手，对于完善农村治理、保障农民权益、探索农村集体经济新的实现形式和運行机制具有重大意义。玉溪市于2018年6月启动整市农村集体产权制度改革试点，2019年10月按要求完成改革试点任务，并通过农业农村部评估验收。近两年来，玉溪市持续深入推进农村集体产权制度改革，在全面加强农村集体资产财务管理、深入推进经营性资产股份合作制改革、因地制宜探索农村集体经济有效实现形式等方面不断探索实践，下面就对推进农村集体产权制度改革，夯实乡村振兴保障基础的相关问题进行深入探究。

关键词：集体产权制度;乡村振兴;保障基础

玉溪市辖2区1市6县，设74个乡镇（街道）、711个村（社区）、6677个村（居）民小组。按照有无村集体经济的原则，全市纳入农村集体产权制度改革的村（社区）667个、村（居）民小组6228个。对改革的方向进行有效把握，并坚守法律底线，对改革分层开展，确保党的有效领导，玉溪市严守政策界限、紧盯关键环节、注重改革实效，全面做到集体资产应清尽清、集体成员应认尽认、集体经营性资产应改尽改、集体经济组织应建尽建，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度。目前，全市农村集体资产清产核资、集体成员身份认定、经营性资产股份合作制改革、成立新型集体经济组织等农村集体产权制度改革阶段性工作完成率均达100%，走在全省前列。

一、持续深入推进农村集体产权制度改革的重点工作

（一）全面开展集体资产清产核资

2018年以来，全市先后四次组织开展集体资产清产核资，摸清集体家底，对“三资”管理制度进行完善，避免集体资产流失。同时在核查资产期间，需对未承包到户的土地、森林等有效核查清除，也要对工具器具等经营性资产、集体统一经营的房屋、现金、债权债务等进行全面核查，通过此项工作要对存量、现状、价值和使用情况进行精准把握，做到账证相符和账实相符。

（二）全面加强集体资产财务管理

一是“三资”管理制的完善与健全。针对玉溪市农村实际情况，对集体资金资产资源进行管理时，要对22项制度进行明确与完善，包括集体财务预决算制度、集体财务收入管理制度、集体货币资金管理制度、集体资产资源承包租赁出让制度、集体资产资源经营制度、集体资产资源清查和定期报告制度等，同时制定集体资金管理工作流程图、集体资产资源管理工作流程图、集体工程项目建设工作流程图，真正实现用制度管权、管事、管人。

二是应用现代科技手段。充分发挥玉溪市集体“三资”监管平台作用，全面推行“三资”委托代理服务，实现市、县、乡三级联网、市、县、乡、村、组五级联动网络化动态管理。乡镇“三资”中心依托监管平台开展会计委托代理，录入和及时更新资产资源数据、“四议两公开”信息、经济合同台账信息和合同文本等，促进“三资”管理规范化、制度化，全市共代管村集体资金48.9亿元、集体资产74.8亿元。

三是实行民主监督管理。村集体均成立民主理财小组，依法代表集体成员开展民主理财;进一步规范村集体财务公开时间、方式、内容等，保障集体成员知情权、决策权、参与权、监督权，切实维护集体成员民主权利。

（三）全面规范村集体经济组织成员身份认定

依据有关法律法规，坚持“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”16字原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累贡献大小，科学应用农村承包地确权成果，进一步做好集体成员身份确认工作，切实解决成员边界不清、成员增减变动问题，建立健全集体成员确认程序、标准和管理办法。各县（市、区）进一步健全完善农村集体经济组织成员认定指导意见，探索制定集体成员增减变动管理办法，重点解决成员边界不清、成员增减变动问题，特别是外嫁女、入赘男、新生人口、现役军人、大中专学生等特殊群体的成员身份认定^[2]。

（四）稳步推进经营性资产股份合作制改革

进一步完善村组资产量化、股权设置管理办法，健全股权管理台账，以户为单位向集体成员出具股权证书，确保股权证书发放到位，作为集体成员参与管理决策、享有收益分配等财产权利的重要凭证。积极探索开展赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出、抵押、担保、继承六项权能改革试点，进一步落实好占有权和收益权，探索有偿退出的范围条件，探索抵押、担保和继承的办法，让农民群众分享更多改革红利。红塔区玉兴街道新兴社区股权管理采取静态模式，集体成员的股东身份和持有股份一经确定，不论其身份、居住地如何发生变化都保持不变，其所持有的股份还可以在一定条件和范围内继承、赠与和转让;江川区制定《农村集体资产股权抵押担保贷款试点实施方案》，探索开展集体资产股权抵押担保贷款，激活农民手中股份权能，现已有28户集体成员通过股权担保方式贷款184.2万元，享受利息优惠18.1万元。

（五）稳步推进农村土地“三权”分置实现形式

一是扎实开展农村土地确权“回头看”，进一步对土地确权成果进行完善，2020年底，全市 667个村、6145个组完成了农村土地确权，确权面积329.1万亩，完善合同数量48.9万份，颁发证书48.9万份。

二是加快土地经营权流转，制定《玉溪市农村土地经营权流转台账基础信息统计表》，健全土地经营权流转台账（管理），全市土地经营权流转面积71.7万亩，涉及农户31.8万户，其中流入企业27.5万亩、流入专业大户27.23万亩。

三是探索土地经营权入股抵押，新平县制定了土地经营权流转交易方案，规范流转程序，加快土地流转。全市土地经营权入股涉及5个村集体、283户、1283亩;土地经营权抵押贷款涉及13个村集体、3221户、31343.6亩，贷款余额3796万元。

（六）稳步推进农村宅基地管理改革

一是建立健全农村宅基地联审联管制度，修订《玉溪市农村宅基地管理办法》，规范宅基地审批管理程序，全市74个乡镇成立了农村宅基地联审联管工作机构，50个乡镇已受理宅基地申请数1357宗，审批宅基地784宗，其中2021年审批宅基地630宗，审批率57.8%。

二是稳慎推进江川区农村宅基地制度改革试点，采取摸清底数求实、先行先试探索、一村一策创新等方法路径推进试点改革，在试点村摸底调查、“1+N”政策体系构建、一村一策尝试、启动有偿退出农村宅基地等方面取得了一定进展^[3]。

三是探索开展农村危房闲置旧房安心拆除盘活利用，峨山县率先制定了工作方案，一期试点821宗、计划拆除建筑面积13.7万平方米，现已累计拆除17.9万平方米。拆除后的地块，分别采取建小菜园小果园、实施土地增减挂钩项目、转为集体经营性用地等方式盘活利用。

（七）健全农村集体经济组织功能

一是健全完善基层村民自治组织体系，村组集体无论有无经营性资产，只要开展了清产核资、身份认定的，均成立了农村集体经济组织，推动农村集体经济组织功能作用发挥，健全完善党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

二是明确村集体经济组织法人地位，按照政策规定，在新一轮村“两委”换届中同步推进村集体经济组织换届，并向村集体经济组织换发了登记证书，明确其法人地位^[4]。截止2021年9月20日，全市共成立农村集体经组织并获取登记证书的组织数6848个，其中村级665个、组级6183个。

三是严格保护集体经济组织资产所有权，在农村土地承包、土地流转、宅基地管理中防止集体资产所有权被虚置，积极探索正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系的有效办法。

（八）多形式多渠道发展集体经济

以乡镇为单位实施“削薄强村”计划和拟订“一村一策”方案，多措并举发展集体经济。为对集体“四荒”地、果园等进行有效开发，需做好村组引导工作，对这部分土地进行有效利用，通过集中开发、公开招投标等方式，实施现代化农业项目;结合乡村实际情况，挖掘人文历史与生态环境，大力发展休闲农业和乡村旅游;对于闲置的各类房产设施，需在符合规划条件基础上，通过科学、自主开发，发展相关产业。引导支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农业龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。

二、实施成效分析

（一）科学确认成员身份，厘清集体成员边界

坚持“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累贡献大小，科学确定成员身份，进一步厘清成员边界，明确集体成员与社区其他居民之间的权利关系，合理保障成员的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权利和对集体经济活动的民主管理权利^[5]。截止2021年9月20日，全市共确认集体成员57.6万户、184.3万人。

（二）管好用好集体资产，促进资产保值增值

通过清产核资，摸清了集体家底，理清了资产权属关系，实现从过去“混着过”到现在“明算账”，干部清白群众明白。健全“三资”管理制度，规范资产处置行为，有效防止集体资产被平调、侵占，村民吃上“定心丸”，基层干群关系融洽。江川区大街街道朱家庄七组与村民李某某签订的冲底河租用合同，原承包价格每年仅0.5万元，通过合同清理整治，现已提高至每年5万元。全市2020年集体资产账面数较2017年增16.2亿元，增长8.6%，其中经营性资产增3.4亿元，增长5.0%;集体土地面积增40.1万亩，增长2.2%。

（三）赋予农民股份权能，保障农民财产权益

通过股份合作制改革，建立股權台账，颁发股权证书，把集体成员对集体股份权能的占有权落实到位;通过按股进行集体收益分配，把成员的收益权落到实处。截止2021年9月20日，全市改革时点量化集体资产131.2亿元，其中经营性资产70.5亿元;发放股权证书52.9万份，其中村级发放0.5万份、组级发放52.4万份。通过按股进行集体收益分配，成员收益权落到实处，集体成员累计股金分红13.6亿元，较改革初期的2.5亿元增加11.1亿元，增长4.4倍。

三、存在问题及下步工作打算

（一）问题

一是农村集体产权制度改革还不深入、不彻底。清产核资中少数地方对村集体经济合同的清理整治不到位;部分地方村集体股权设置仍然保留集体股、股权管理简单采取动态管理模式。

二是在有效实现农民集体资产股份权能上探索实践不够。对农民集体资产股份的有偿退出、抵押、担保和继承权能的探索实践还不够，实现形式还不丰富，风险防控机制尚未建立健全。

三是农村集体财务资产管理指导机制尚需健全完善。目前，全市乡镇基层农经管理干部大部分时间精力普遍忙于农村集体“三资”委托代理服务等事务性工作，弱化了对土地承包管理、宅基地改革管理、新型经营主体培育、集体经济发展等重大改革事项的全面深化。

（二）下一步打算

一是持续开展农村集体产权制度改革“回头看”，按照“缺什么、补什么”的要求，对标中央要求，敢闯敢试、敢为人先，不断把改革向纵深推进。对集体资金、资产及资源核实情况回头看;对资产资源处置出租承包合同完善情况回头看;对资产资金资源管理情况回头看;对集体经济组织成员认定情况回头看;对集体经营性资产股份合作制改革回头看;对集体经济组织建立及功能作用发挥情况回头看;对集体“三资”管理制度建立情况回头看;对农村集体产权制度改革档案资料情况回头看。

二是积极开展改革试点，探索集体资产股份确权赋能有效实现形式，畅通农村集体资产权、土地经营权，农民集体资产股权、宅基地使用权等农村产权流转渠道，实现农村产权要素合理有序流动。改革试点工作的开展，需确保改革方向的正确性，坚守法律政策底线，尊重农民群众的意愿，改革需分类进行，夯实基层党组织领导。

三是理顺农村集体资产财务管理机制，探索由第三方专业机构承接村级财务核算工作，让基层农经干部腾出更多精力切实投身于各项农村领域改革工作。农村集体资产财务管理机制要以权能明晰、便民高效、民主管理与群众收益为基本原则。规范村级会计委托代理、村级资产管理、村级非生产性开支和村级举债、村级财务公开等。

结束语

推进农村集体产权制度改革，是确保农民财产权利及民主权利，夯实乡村振兴保障基础的重要途径，为做好此项工作，需明确推进农村集体产权制度改革的重点工作，并了解当下存在的问题，然后通过持续开展农村集体产权制度改革“回头看”、积极创新开展改革试点、理顺农村集体资产财务管理机制、充分发挥集体经济组织功能作用等措施，做好农村集体产权制度改革，实现乡村全面振兴。

参考文献：

[1]胡建国. 以农村集体产权制度改革推动乡村振兴须重视机制的构建——基于"三变"视域[J]. 农村经济与科技， 2019， 030（001）：39-40.

[2]段珺. 乡村振兴战略下西安市农村集体产权制度改革路径研究[J]. 经济师， 2019， No.367（09）：174-175.

[3]趙变霞. 深化农村集体产权制度改革是实现乡村振兴战略的必然要求[J]. 农村经济与科技， 2019， 030（001）：30-31.

[4]杨业奇. 农村集体产权制度改革是乡村振兴战略的新动能——以山西省应县为例[J]. 吉林农业， 2019， No.461（20）：61-62.

[5]农业农村部政策与改革司集体资产管理处. 创新集体经济运行机制保障农民合法财产权益——河北省馆陶县农村集体产权制度改革典型经验[J]. 农村经营管理， 2019， 000（005）：20-21.

作者简介：雷云莉（1970-），女，汉族，云南玉溪人。主要研究方向：农业经济管理。