基于境外引航管理模式经验借鉴的我国引航体制改革建议

詹海东　张永锋

【摘 要】 为探索符合我国国情的引航管理模式，分析引航行业特殊属性，结合各国相关法规对于引航的界定，阐述美国、英国、荷兰、日本、韩国、新加坡等国的引航管理模式，提出促进我国引航体制改革的建议：不断推进我国引航事业与国际接轨;探索从法律层面确定“一港一引航”制度;坚持企业化管理思路;加强人才队伍建设;完善引航人员的福利保障制度;发挥社会监督作用。

【关键词】 引航体制;企业化管理;公共支出;国际惯例

国际海事组织（IMO）与国际引航协会（IMPA）共同颁布的《关于引航员培训、认证和操作程序的建议》指出：引航员在海事安全保障和航运环境保护中扮演了相当重要的角色，每个引航区域的引航员都需要具有高水平的专业技术并且熟识当地水情。引航的高技术性决定了该行业的特殊属性。

1 引航机构的基本属性

引航作为一项公共服务事业，具有公认的安全保障性、公共服务性和高技术性等特点。[1] 政府主管部门应对引航服务进行严格监督和质量管控，不允许引入市场竞争和商业运营，以更好维护引航服务的公正性、引航员队伍的稳定性与专业性，保障港口安全与服务效率。“一港一引航”模式已经成为国际惯例[2]，甚至有国家通过立法形式予以保障。美国佛罗里达州相关立法条例指出：（1）引航是关乎国家安全保障的服务，不应开放市场;（2）引航服务的首要宗旨是安全，且事关经济和公共福利，因此在引航服务市场中保护公共利益更有效的举措是监管而不是引入市场竞争。1988年荷兰《引航法》实施，明确了荷兰引航协会作为国家引航服务唯一有效组织的地位，所有引航员均为引航协会成员;自此，荷兰引航服务体制在经历过竞争模式和国家公务员模式后最终选择了私有化的全国引航协会组织，并划分4个引航区域分设了区域唯一的引航协会，开启“一港一引航”模式。

2 航运发达国家引航管理模式的 经验借鉴

从美国、英国、荷兰、日本、韩国、新加坡等国的引航管理模式来看，这些国家都在坚持“一港一引航”的基本原则下，探索符合本国国情的引航管理模式，并呈现如下4个共性特点：

（1）多数以引航协会（公会）或政府唯一许可的企业化管理形式运行

上述国家都成立了引航协会（公会），且引航协会（公会）多注册为具有一定公益属性的社团法人组织，实行自收自支的财务自由与灵活的薪酬制度。这些协会大多是以地域为界成立的区域性引航组织，如日本联合引航协会（各地协会都是独立法人社团）、韩国海事引航协会（各地设立代表处）等。也有一些国家采取国家行业主管部门的授权许可和严格监管下的独家企业经营模式。此外，美国洛杉矶引航制度是一种政府公务员性质的管理制度。

（2）引航业受国家级行业主管部门直接监管

很多国家都高度重视引航管理，基本都由该国交通运输主管部门直接监管引航业，部分国家还将引航管理作为国防安全的重要组成部分，例如：虽然荷兰引航管理已由国防部移交给交通部，但引航员依然由荷兰海军陆战队进行认定与考核。在引航制度设计、政策制度调整、引航员资质管理等方面，由引航咨询委员会（由来自主管部门、引航员、海事、航運等各领域高等级官员或专家构成）提出专业的建议，并提交国家级交通运输主管部门作最终决定。

（3）以较高的薪酬待遇作为稳定引航员队伍的基本保障

引航员是高技术、专业化紧缺人才，也是各国都比较重视的高端人才。引航员需要经过定期、持续的严格培训来保证其资格与能力的适用性，才能更好地保障港口运营安全。[3]  2018年我国有引航员名，其中高级引航员801名，共计引航38万艘次;我国香港特别行政区的实习引航员必须持有一级甲板高级船员（商船船长）合格证书，经过6个月实习才可以申请参加正式引航员考试，成为正式引航员后还必须参加每5年一次的知识更新培训。美国加州引航委员会规定证书申请者必须持有海岸警备队签发的具有雷达培训签注的有效船长证书，并且具备2年以上的工作经验，才有资格参加引航员培训。

对于持有船长证书或引航员证书的高级航运人才，给予较高的薪酬不仅可以保障人才队伍的稳定性，也可以提高其服务意识和服务质量。部分国家以补贴或津贴形式保障引航员的薪酬待遇，并列入相关法规。如：日本引航员收入是船长收入的1.7倍，美国引航员收入是船长收入的2倍多;新加坡海事和港口管理局认定并通过法律作了明确规定，除了基本薪酬外，可以提供不定时费用及津贴。

（4）引航费用及标准基本由政府直接确定，引航收入全部用于引航员薪酬或公共支出

引航业作为政府高度监管的行业，高收入与行业稳定性是保障行业良性发展的重要保障，而引航费收入也基本以满足引航员薪酬支出为主;因此，引航费率受政府管制，具体由引航主管部门制定。

美国引航费率受联邦政府与各州政府管制，费率的制定主要考虑如下因素：（1）引航机构的成本;（2）保证足够的回报以吸引高素质的引航员;（3）物价指数;（4）可比港口的费收水平;（5）可比服务的收入费用比;（6）其他港口的收费办法;（7）对地方航运业的经济影响;（8）船舶交通量;（9）引航员数量;（10）引航员的风险;（11）引航安全设备和引航支持系统的变化和革新;（12）其他因素。美国引航费收的40%用于机构运作和公共成本支出，60%用作引航员报酬。

通过调研发现，上海港引航站引航收入也多用于引航员薪酬，收入的38%用于公共支出（长江口深水航道维护）。

3 对我国引航体制改革的启示

3.1 不断推进我国引航业与国际接轨

自改革开放以来，随着我国国民经济和对外贸易的发展，我国引航业在引航运行机制、规章制度、引航设施、引航技术和队伍建设等方面发生了较大变化，在国际上的声誉和地位有了明显提高。

引航工作具有较强的涉外性和技术性，是较容易与国际接轨的业务;因此，应加强我国引航业与国际引航业的交流与合作，在管理体制、专业技术、人员培训等方面进行充分讨论，找出我国引航业发展中存在的不足之处，学习先进经验，不断推进我国引航业与国际接轨。

3.2 探索从法律层面确定“一港一引航”制度

建议在港口法修编的过程中加入有关“一港一引航”的法律条文，从而在国家法律层面确定“一港一引航”制度。后期可根据实践发展需求，借鉴国际引航发展经验，从国家层面制定《引航法》或《引航管理条例》，或授权地方立法机构对“一港一引航”制度加以明确。建立引航员工作量核定机制，保障引航员的合理薪酬待遇和休息权利，为引航作业基地建设、引航装备配备、引航交通艇配置及引航管理体制改革提供法律依据，防止行业内的恶性竞争。

3.3 坚持企业化管理

大多数国家对引航业的管理采取的是现代化企业管理模式。从我国目前的引航管理体制来看，事业单位的模式虽然有利于保证引航业的公平与公益的性質，但是也存在服务效率较低、人员的编制及晋升渠道受限、审批程序繁琐等问题。企业化管理模式有利于提高引航设施设备的使用效率，提升引航的服务质量[4]，吸引更多优秀的引航人才，提高引航员的工作积极性。

3.4 加强人才队伍建设

（1）充分考虑引航员岗位的专业性和风险性，建立科学的引航员薪酬制度和考核奖励机制，确保引航员的薪酬水平与本地高级船员相当;

（2）研究深化引航员培养机制，加大引航员培养力度，按照引航员培训、考试和任职的管理规定，严格引航员适任管理，确保引航员编制满足港口和航运发展需求;

（3）加强引航员的在职培训，大力推广和应用航海新技术，拓宽引航员知识结构，不断提升引航员的技术理论和实操水平;

（4）应充实和稳定引航员队伍，着力解决引航员数量不足、超负荷工作的问题，避免疲劳引航，为安全引航创造条件。

3.5 完善引航人员的福利保障制度

引航员是我国重要的高端人才，应尽量避免体制改革对人才队伍稳定性的负面影响。在经费与业务量、人员规模相挂钩的基础上，逐步建立权责清晰、机制灵活的人事管理制度，完善激励机制，确保引航员的收入不受改革的影响，维护引航员的工作积极性。着力推进社会保险制度改革，为引航员购买意外伤害保险，进一步完善引航机构工作人员年金制度，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、管理服务社会化的社会保险体系。

3.6 发挥社会监督作用

（1）设立专门的监督机构或部门，负责依据法律法规对引航机构的服务内容、服务质量等进行监督管理，并定期调查引航机构的运营情况，了解其引航服务的具体情况;（2）完善绩效评估机制，建立一套综合性的评估体系，加强对引航机构运行的监督和约束;（3）推行信息公开制度，让引航机构定期向社会公众公布其运营和服务情况，发挥社会监督作用。

参考文献：

[1] 眭凌. 中国引航发展的历史沿革和策略分析[J]. 大连海事大学学报（社会科学版），2013（2）：77-80.

[2] 眭凌. 我国引航不能采用完全自由竞争模式的探讨[J]. 中国港口，2012（12）：51-52.

[3] 薛一东. 推进引航管理体制改革提升引航整体水平[J]. 港口经济，2014（11）：59-61.

[4] 眭凌. 推进全国引航机构事业单位改革的探讨[J]. 水运管理，2013（3）：38-42.