广东省突发环境事件应急预案体系建设现状分析与对策

(广东省环境科学研究院，广州 510045)

突发环境事件应急预案，是指为了在应对各类事故、自然灾害时，采取紧急措施，避免或最大程度减少污染物或其他有毒有害物质进入大气、水体、土壤等环境介质，而预先制定的工作方案[1]。环境应急预案体系建设在落实“一案三制”(制订修订应急预案和建立健全应急的体制、机制和法制)中具有重要作用，在有效抵御突发环境风险方面发挥了积极作用。但在实践过程中也反映出环境预案体系在系统设计、功能定位、可操作性等方面存在一定不足，与新时期环境治理体系现代化需求之间的差距逐步显现。本文从政府和企业两个层面分析研究广东省内各级各类突发环境事件应急预案的实践情况，提出对策建议，以便推动全省环境应急管理体系与能力现代化建设，并为应急管理相关研究提供借鉴。

1 广东省环境应急预案体系建设情况

在政府应急预案方面，广东省自2006 年印发了《广东省突发环境事件应急预案》《广东省环境保护厅突发环境事件应急预案》，此后结合国家出台的《突发事件应对法》(2007 年)、《水污染防治法》(2008 年)、《国务院关于全面加强环境保护重点工作的意见》(2011 年)、《突发事件应急预案管理办法》(2013 年)、《国家突发环境事件应急预案》(2014 年)等法规和文件，分别于2012 年、2017 年和2020 年对省级环境应急预案进行了多次修订。全省21 个地市先后编制修订了辖区突发环境事件应急预案及部门专项预案，截至2020 年6 月，共计发布市、区(县)总体预案58 份，生态环境部门预案26 份，各类专项预案，如饮用水水源地应急预案、土壤污染专项预案、应急监测预案等54 份。

在企业应急预案方面，广东省先后研究制定了《广东省企业事业单位突发环境事件应急预案评审技术指南》《突发环境事件应急预案备案行业名录(指导性意见)》《广东省企业事业单位突发环境事件应急预案编制技术指南(试行)》等一系列地方性环境应急管理规范性文件，并于2018 年建成了“广东省环境风险源与应急资源信息数据库平台”。平台自2019 年正式投入使用至2021 年1 月4 日，全省已有18567 家企业通过平台完成应急预案备案申报工作，其中16574 家企业通过备案、1332 家审核未通过、661 家未审核，有效推动了地方突发环境事件应急预案备案信息化管理。

图1 广东省各地市一般环境风险企业数量

2 环境应急预案体系建设中存在的问题

2.1 政府层面环境应急预案

从省、地市、区县各级突发环境事件应急预案及其部门预案的编制情况来看，政府层面的突发环境事件应急预案主要存在以下几方面问题。

2.1.1 省级层面预案体系未能有机统一

根据对互联网各类信息资料的收集整理分析发现，“十二五”以来(2010—2019 年)，全省共发生突发环境事件三百余起，其中安全生产和交通事故次生的突发环境事件占据全省突发环境事件发生的主要原因前两位，合计占比达64.6%，尤以火灾、爆炸、泄漏等安全生产事故次生的水环境突发事件最为常见。反观“8·12”天津港火灾爆炸事故、“3·21”江苏响水爆炸事故等重特大突发环境事件，往往涉及两种或两种以上类型的应急预案。而现有预案体系并未对涉及多种事故类型处置时的府际协调、多部门合作、大范围人员及资源调度等问题做出具体规定，加上不同预案主体在预案编制过程中“本位主义”色彩较明显，忽视了应急管理活动的关联性和系统性[2]，以致省级政府突发环境事件应急预案在应对非常规复合型突发事件时容易出现明显缺项。

2.1.2 Ⅰ级响应下指挥部的衔接不够清晰

在现有国家突发环境事件应急预案中，对中央政府和属地政府在决策指挥上的权责界限并未作出明确界定。中央政府的决策是成立应急指挥部统一指挥，还是以部门工作组、国务院工作组的形式予以统筹帮助支持，多数情况下是根据突发环境事件的情况临时决定，预案指导和规范作用不足。因此，在省级突发环境事件应急预案中，无法针对涉及突发环境事件Ⅰ级响应情况下不同指挥部之间的衔接做出明确的规定。

2.1.3 现场指挥官机制不够明确

除了不同级别应急指挥部之间的衔接，应急响应过程中往往涉及现场指挥部的设置。广东省人民政府办公厅先后发布了《广东省突发事件现场指挥官制度实施办法(试行)》(2014 年)、《广东省突发事件现场指挥官工作规范(试行)》(2016 年)，对现场指挥官制度的实施做出了相关规定[3]。按照文件要求，应由负责牵头处置突发事件的县级以上人民政府或者专项应急指挥机构启动现场指挥官机制，现场指挥官按照各类预案应急领导机构主要负责人、其他负责人来确定，再由现场指挥官组织成立现场指挥部。然而，现场指挥官制度尚处于探索阶段，各类环境应急预案对现场指挥官制度的落实相对薄弱，而且事故现场行政指挥与专业指挥之间的关系尚无明确界定。

2.1.4 基层环境应急预案呈“空心化”现象

从发达国家的应急预案体系来看，呈现出“战略级—行动级—战术级—现场级”四级预案体系架构[3]，兼顾了宏观、中观和微观不同层面应急管理工作的要求。纵观各地市、各区县突发环境事件应急预案及其生态环境部门专项应急预案，其内容与制式趋于雷同，“上下一样粗”现象较为普遍，重规范性职能要求，轻技术性操作指导，无法体现出本级别、本地区、本部门的特殊性。例如在同一起安全生产引发的突发环境事件中，应急管理部门与生态环境部门关注的重点不尽相同，在处置过程中衔接不够顺畅的现象时有发生，但这些问题往往未在预案制定过程中加以考虑，提前做好风险沟通、信息共享等机制的设定。

2.1.5 预案中舆情应对工作重视不够

随着“绿水青山就是金山银山”的发展理念逐步深入民心，人民群众的环境意识有了很大的提高，对环境污染和生态破坏有了更多的关注[4]。特别是借助网络的手段，各种舆论快速传播，突发环境事件一旦出现极容易成为社会各界关注的热点。而在现有突发环境事件应急预案体系中，对舆情应对工作的重要性认识不够，对信息发布层级、信息发布内容、信息发布渠道(特别是微博、微信等新媒体)的内容涉及较少，对高层级领导干部在舆情引导和新闻发布工作中的权责规定较为笼统。

2.2 企业层面环境应急预案

在企业突发环境事件应急预案编制与评审实践过程中，暴露出诸多企业应急预案编制质量参差不齐、缺乏可操作性等问题。以广东省环境风险源与应急资源信息数据库平台已备案企业为主体，对重大、较大环境风险等级企业分别按照10%和2%的比例进行随机抽查(共计48 家)，分析发现存在一些问题。

2.2.1 突发事件分级不规范、不合理

企业突发环境事件应急预案中事件分级、预警分级情形描述不具体(20%)，未与其环境风险分析结果相对应(60%)，导致应急预案与风险评估无法形成有效衔接。部分企业环境应急预案的事件分级判断指标或沿用安全事件的分级标准(20%)，没有体现环境事件对生态环境的影响[5]，或直接照搬国家应急预案分级标准(20%)，与企业实际情况不相吻合，以致引起后续政府、企业应急响应标准混乱的问题。

2.2.2 预案间衔接和协调性差

多数企业环境应急预案仅简单作图表明企业预案与上级政府预案之间的关系，未能具体说明联动方式(65%)，导致事故发生时无法与地方政府的应对工作形成有效配合，造成各行其是的局面，错过应急的有利时机。其次，企业环境应急预案也未与其内部的安全生产预案、危险化学品应急预案、火灾消防预案等相衔接(50%)，导致各预案的应急组织机构设置不一致，应急组织机构各小组成员“身兼多职”，职责模糊交叉，未能全面合理地进行分工。

2.2.3 应急响应缺乏可操作性

许多企业的预案在应急处置方面过于笼统，未能深入企业、结合企业实情制定有效的应急措施，缺少实施主体(45%)；应急监测未说明污染物现场应急监测方法、仪器、药剂，以及可能受影响的监测布点和频次(65%)。同时，预案通常未能与突发环境事件分级情况相衔接，不能针对不同的事件应急响应分级提出不同的应急指挥负责人、应急处置人员与应急响应措施。

2.2.4 企业关键信息要素不全面

由于企业应急预案在使用时往往具有紧迫性，理应列明企业的重要风险信息辅助应急决策。抽样情况显示，部分企业的应急预案原辅材料与风险物质种类及存储量、“三废”产生与排放情况、周边环境状况等基本情况介绍不全或描述不清(25%)；周边环境敏感点联系方式、纳污水体水文特征与水质标准、下游最近取水点距离等信息缺失(35%)；企业风险单元分布图(45%)、雨污管网图(25%)等重要图件缺失或不清晰等现象时有发生。

2.2.5 三级防控体系未有体现

根据抽查情况，许多企业在突发环境事件应急预案中未对围堰、事故应急池、雨水排放口闸门等三级防控体系的设置进行介绍(65%)；缺少废水从围堰进入收集池或事故应急池的方式分析(70%)，最大的事故废水(包括消防废水)产生量的预测[6]、应急能力的差距、应急响应中如何使用三级防控设施等内容未能在多数应急预案中得到体现。虽然按照《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法(试行)》的规定，在突发环境事件应急预案备案时提交突发环境事件风险评估报告作为备案材料，涉及风险防控措施的内容主要归集于风险评估报告中，但在应急情况下，应急预案的使用人员亟需在第一时间了解企业应急能力基本情况，相关内容的缺失不仅降低了预案使用的便捷性，而且影响预案的使用效率。

3 完善全省环境应急预案体系的思路建议

当前，广东省生态环境保护工作进入了关键期、攻坚期和窗口期的新阶段，全省生态环境质量出现了稳中向好趋势，但成效并不稳固。在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，如何有效解决应急预案体系中存在的问题、助力污染防治攻坚战，本文基于以上分析提出了相关的思路建议。

3.1 协调预案与法律之间的关系

在目前应急管理法律法规体系已经形成的情况下，应急预案，尤其是位阶较高的预案应重点协调应急预案与《突发事件应对法》之间的关系，以及突发事件应对活动的各种法律形式之间的关系，避免出现以案代法的情况。通过《突发事件应对法》的修改，在法律之下，完善应急预案的框架和内容，使各级政府应急预案回归其作为突发环境事件应急行动指南的本位。

3.2 明确各级政府应急预案定位

各级政府突发环境事件应急预案按照“战略级—行动级—战术级—现场级”重新定位，在充分做好行政区域突发环境事件风险分析和应急资源调查的基础上，规范省、地市、区县各级环境应急响应流程，重在明确突发环境事件具体处置层面的应急响应工作及参与人员的职责。例如省级层面应明确重要时间节点、相关领导与责任人，充分体现信息报告、指挥调度、组织协调、监督指导、参谋建议职能；地市级、区县级层面应明确疏散隔离、污染源排查、污染物处置、应急监测、医疗救护等阶段的措施，以及对现场设备、人员和资源的管理等具体活动。

3.3 完善部门应急联动衔接机制

加强各级政府职能部门之间涉及突发环境事件的应急联动能力建设，建立健全联防联控工作机制和信息共享、应急救援物资共享机制。重点提升危险化学品运输车辆泄漏爆炸、企业安全生产事故等次生的突发环境事件的预防预警和协同应对处置能力，加强应急管理、生态环境、住房和城乡建设、水利、消防救援等部门的信息互通、协作配合和应急处置，提高突发环境事件应急处置行动的一致性、协调性。通过应急联动机制的完善，促进突发环境事件应急处置程序的优化。

3.4 推广以情景构建为基础的预案编制方法

在风险分析的基础上，发挥对各种具体事件情景的想象力，有针对性地采取应对措施，重点分析事件可能产生的影响、所需任务清单以及所需具备的应急资源，强化预案的科学性和实用性。

就省级层面突发环境事件应急预案而言，应重点关注事件高度复杂、事态发展错综交织的极端情景，将事件引发的次生衍生事件作为重要的考虑因素，聚焦于容易造成长期污染、引起社会舆论、引发大规模群体事件、甚至可能同时触发两类国家级专项预案的极端小概率情景。

对基层生态环境部门而言，作为应对突发环境事件的“第一响应人”，基层生态环境部门应针对自身业务工作与各类突发事件的相关性这一核心问题，全面梳理关键任务清单，并将不同应急预案中涉及本部门的关键任务进行列表合并，对各类情景的信息接报、信息处理、污染源排查、截污封堵、综合治污、应急监测等各项工作的安排做到心中有数。

对企业突发环境事件应急预案而言，应急预案的编制修订应以对企业环境风险的全面梳理和情景构建分析作为基础性工作和切入点，按照“风险分析—情景构建—任务分解—能力建设”路径，根据行业特征及企业实际情况落实预案编制。特别是针对不同事件分级提出相应的应急指挥负责人、应急处置人员、应急响应措施与所涉及的应急物资，并在做好应急资源调查的基础上，对照现有应急资源情况提出人员、物资、设施等应急能力建设的具体目标和保障措施。

3.5 强化预案舆情应对工作

信息公开、舆论引导是突发环境事件成功处置的重要手段。各级政府突发环境事件应急预案应提前设计好舆情应对方案，就如何公开事件调查及处理进展情况、如何回应群众关注等关键环节进行梳理，及时诚恳回应，避免舆情暴发之初回应迟滞与处置不当。通过有效引导舆情的发展，压缩负面消息的传播时空，为突发环境事件的处置创造有利的舆论环境。

3.6 建立预案持续改进机制

突发环境事件应急预案可通过演练主动改进，或通过事后评估进行优化。通过实战演练、桌面演练等方式，发现预案在组织体系设置、事故应对程序、情势鉴别条件、计划及执行等方面的不足，进而对预案进行优化完善。健全突发环境事件评估机制和事故调查机制，对事件处置及相关防范工作开展科学合理的评估，从教训中深度学习反思，把事后学习的经验教训反馈到事前应急预案的设计中。

4 结语

广东省已在突发环境事件应急预案管理工作中建立起基本框架体系，但仍存在着部分环境预案无法有效衔接，预案针对性和可操作性不强，应急相关人员对自身岗位的环境应急职责与操作规程不明晰等情况，无法满足新形势下环境应急管理的工作需要。针对上述问题，提出以下对策与建议:(1)通过上位法的修订进一步厘清预案与法律的关系；(2)明确各级政府环境应急预案的定位；(3)完善部门应急联动衔接机制；(4)推广以情景构建为基础的预案编制方法；(5)强化突发环境事件应急预案的舆情应对内容；(6)建立应急预案持续改进机制。