欧盟循环经济发展经验及对我国固体废物管理的启示

滕婧杰，赵娜娜，于丽娜，陈瑛，兰孝峰∗，李强峰

(1.生态环境部固体废物与化学品管理技术中心，北京 100029；2.深圳大学土木与交通工程学院，深圳 518060)

近年来，随着经济社会的快速发展，自然资源的消耗及固体废物的产生不断增加，经济发展和环境资源之间的矛盾日趋复杂。循环经济是一种新的经济发展模式，为解决资源环境与经济增长之间的矛盾提供了新的思路[1]。循环经济的具体实践起步于20 世纪80 年代末90 年代初，2016 年联合国实施2030 年全球可持续发展目标，标志着全球循环经济发展进入全面实践和提升阶段[2]。

我国于2006 年将循环经济作为国家行动纳入“十一五”规划进行系统推进。2016 年3 月24 日，《自然》杂志刊登的一篇名为《循环经济:来自中国的经验》的评论文章表示，过去10 年里，中国通过设定目标、采取政策和经济措施，以及立法手段，在世界范围内领先推动废弃材料的循环利用[3]。

目前，我国固体废物管理逐渐从末端治理转向推进源头减量和资源化利用。最新修订的《固体废物污染环境防治法》明确提出推行绿色发展方式，促进清洁生产和循环经济发展。2018 年，国务院办公厅印发的《“无废城市”建设试点工作方案》(国办发〔2018〕128 号)提出将固体废物管理与城市管理机制深度融合，是对循环经济等相关试点的有机继承与集成创新[4]。欧盟在循环经济的实践中，做了很多全新意义的系统性实践，其各项政策措施及实施情况可为我国通过发展循环经济提升固体废物管理水平和能力提供借鉴[5-8]。

1 欧盟循环经济发展阶段

1.1 循环经济起步阶段

欧盟长期以来一直关注可持续发展和绿色增长。1992 年欧洲共同体12 国(欧盟的前身)签署的《马斯特里赫特条约》第130 条确立了环境政策的基础。2007 年《欧洲联盟运作条约》规定了欧盟法律实施领域的立法权限和法律原则，第191 条规定应保护和改善环境质量，确保审慎和合理利用自然资源。20 世纪90 年代以来，欧盟以指令的形式制定了一整套环境立法，规定了成员国必须遵守的规则。例如1994 年通过的关于包装和包装废物的指令(1994/62/EC)确立了包装废物回收的目标。2008 年的欧盟《固体废物框架指令》(2008/98/EC)要求成员国在适当的情况下对固体废物进行分类收集，提出废物管理层次原则:预防、重复使用、循环利用、用于发电等其他目的的回收处置，并明确了污染者付费原则，引入生产者责任延伸制理念。

1.2 循环经济1.0 时代

随着时间推移，欧盟固体废物政策在管理层级上稳步上升，重点也转向可持续消费和生产以及资源效率。2011 年，欧洲委员会制定了《欧洲资源效率路线图》(Roadmap to a Resource Efficient Europe)[9]，作为欧洲2020 战略资源效率重点计划的一部分，旨在通过资源高效和低碳经济支持向可持续增长的转变。2014 年，欧洲委员会发布了《迈向循环经济:欧洲零废物计划》(Towards A Circular Economy:A Zero Waste Programme for Europe)[10]，该计划首次系统地提出循环经济的要求，指出尽可能长时间地保持产品附加值，并消除浪费。

2015 年12 月，欧洲委员会通过了循环经济行动计划(Closing the Loop:An EU Action Plan for the Circular Economy)[11]，其中包括有助于促进欧洲向循环经济转型、提高全球竞争力、促进经济可持续增长和创造新就业机会的措施。该计划提出了生产、消费、废物管理、变废物为资源四大行动，以及针对塑料、厨余垃圾、重要原材料(包括稀土元素和镁、钨等贵金属)、建筑垃圾和生物质废物五大优先关注领域提出了相关具体措施。

1.3 循环经济2.0 时代

2019 年12 月，欧洲委员会第2019/640 号决议通过了《欧洲绿色新政》(The European Green Deal)[12]，该新政提出了欧洲委员会应对气候和环境挑战的新承诺，旨在将欧盟转变为一个公平、繁荣的社会，以及富有竞争力的资源节约型现代化经济体，到2050 年实现经济增长与资源消耗脱钩。

2020 年3 月，欧洲委员会通过了《新循环经济行动计划》 (A New Circular Economy Action Plan)[13]，旨在加快欧洲绿色新政要求的转型变革，确保推行合理、符合可持续未来的规章制度，与经济参与者、消费者、公众和民间团体组织携手创造一个更清洁、更具竞争力的欧洲。该计划提出了三大核心任务:一是制定可持续产品政策框架，使可持续产品、服务和商业模式成为规范，转变消费模式，避免产生任何固体废物。二是优先系统构建关键产品价值链。三是强化废物源头防控和高价值利用，完善固体废物源头减量和循环利用的支持政策，减少产品中有毒有害物质的使用，构建欧盟范围内可持续运行的再生原料市场。计划聚焦资源消耗大且具有资源循环潜力的七大关键产品:电子和信息技术产品、电池和汽车、包装、塑料、纺织品、建筑材料以及食品等。欧洲委员会还通过《欧洲新工业战略》《欧洲新中小企业战略》《为欧洲企业和消费者提供服务的单一市场》等一系列文件，与《新循环经济行动计划》相结合，从循环经济转型过程中获益，助力推动欧盟经济发展。

2 欧盟循环经济建设主要做法及成效

2.1 提出循环经济具体行动措施

相比于2015 年发布的循环经济行动计划，新循环经济行动计划体现了从局部示范向主流规模化应用的转变，进一步从废物末端治理转向产品前端设计[14]，从废塑料、厨余垃圾、重要原材料、建筑垃圾、生物质废物五大优先领域到电子和信息技术产品、电池和汽车、包装、塑料、纺织品、建筑材料、食品七大关键产品(主要措施见表1)。截至2018 年底，欧盟循环经济行动计划下的54 项行动现已完成或正在实施。2016 年发布生态设计工作计划(Eco-design Working Plan 2016—2019)。修订后的固体废物立法框架于2018 年7 月生效，该框架提出2030 年包装废物回收利用率达到70%，2035 年生活垃圾回收利用率达到65%，生活垃圾填埋率降低到10%。2018 年发布的欧盟循环经济塑料战略，在欧盟范围内第一个采用特定材料生命周期方法将循环设计、使用、再使用和循环利用活动整合到塑料价值链中。

表1 循环经济行动计划(2015)与新循环经济行动计划(2020)主要措施比较

续表

2.2 建立循环经济监测指标体系

欧盟建立了循环经济监测指标体系(A Monitoring Framework for the Circular Economy)[15]，对欧盟范围及各国循环经济主要物质流和经济性指标进行调查统计，用于评估欧盟循环经济发展情况。该指标体系包括生产与消费、废物管理、再生原料、竞争与创新四大领域共10 项指标，重点体现了主要固体废物产生情况、循环利用情况和对市场、创新的贡献。2020 年《新循环经济行动计划》发布后，该指标体系进行更新，纳入反映新行动计划中重点领域的相关新指标。同时欧盟将进一步研究资源利用相关指标，包括用于反映不同生产和消费模式的材料消耗和资源影响的消费和物质足迹指标，以达到监测和评估经济增长与资源利用脱钩的进展及其在欧盟内外的影响。

欧盟循环经济监测指标体系反映了循环经济建设在环境管理、资源节约方面取得的成效。一是欧洲固体废物产生强度持续下降。单位国内生产总值废物产生量(不包括主要矿物废物)由2004 年的78 千克/千欧元下降到2016 年的65 千克/千欧元。2018 年人均生活垃圾产生量为489千克/人，相比于2008年降低了6.1%(图1)。二是生活垃圾、包装废物、电子废物、生物质废物等重点领域循环利用率呈上升态势(图2)。生活垃圾循环利用率在2010—2017 年间不断提高，2017 年达到47%。三是再生原料占全部材料需求的比例持续增长，由2007 年的9.3%上升到2017 年的11.7%。基于该指标体系的数据支撑，欧盟通过物质流方法，统筹掌握欧盟范围内资源的输入、使用、循环和输出情况(图3)。2017 年欧盟资源输入总量70.1 亿吨，总循环量9.3 亿吨，资源循环率为13.3%，相比于2010 年的13%有所上升。

图1 欧盟生活垃圾产生量变化趋势(单位：kg/人)

图2 欧盟生活垃圾、包装废物、电子废物、生物质废物循环利用总体变化趋势

图3 2017 年欧盟资源输入、循环、排放等物质流情况(单位：10 亿t)

2.3 充分调动各利益相关方参与

欧盟在推进循环经济转型过程中，充分重视引导资金流向更可持续的生产和消费模式。一是发挥金融导向作用。欧盟通过地平线2020 计划、凝聚政策基金、欧洲区域发展基金等多种资金来源支持循环经济模式创新和示范，2016—2020 年欧盟为循环经济转型提供的公共资金总额超过100 亿欧元。欧盟还充分应用金融工具，如中小企业担保等，充分调动市场资本支持循环经济。通过建立循环经济金融支持平台，为相关参与方提供循环经济措施、能力建设和金融风险管理方面的指导。二是重视赋予消费者权力。欧盟利用能效标识、生态标识等绿色标签制度使消费者能够获取准确有效的信息，激励企业提供维修和再利用服务，强化产品维修和升级，实现物尽其用。三是应用数字化推动转型。近年来欧盟愈加重视人工智能和数字化技术，例如用于追溯产品、零件和材料的行程，优化能源和资源使用，支撑循环经济商业模式和消费选择。

通过循环经济转型，欧盟内外部产生了新的商业模式并开辟了新的市场。2016 年，维修、再使用或回收利用等循环经济活动产生了近1470 亿欧元增加值。同时，循环经济转型帮助欧盟重新创造就业机会，2016 年循环经济相关行业雇用了400 多万员工，比2012 年增加了6%。未来几年会继续创造新的就业机会，以满足再生原料市场全面运作所带来的新的需求。

3 对我国固体废物管理的启示

欧盟近年来通过循环经济行动计划等一系列政策文件系统推进循环经济转型，其中健全和高效的废物管理系统是循环经济的重要组成部分。通过分析欧盟在循环经济转型过程中的相关经验做法，为我国进一步落实新修订的《固体废物污染环境防治法》和提升固体废物管理水平提供以下启示。

3.1 加强顶层设计，持续推进减量化、资源化、无害化

欧盟从《欧洲资源效率路线图》到《循环经济行动计划》，再到包含新《循环经济行动计划》的《欧洲绿色新政》，欧盟逐渐扩大了行动范围，进一步从固体废物末端治理转向源头减量，并及时出台或修订相关指令法规等政策文件。例如2011 年出台的《在电子电气设备中限制使用某些有害物质的指令》(RoHS 2011/65/EU)中提出了限用的有害物质及其在均质材料中能够容忍的最高含量。我国在固体废物管理中，应根据固体废物污染环境防治法、清洁生产促进法、循环经济促进法的贯彻实施情况，系统评估国家和地方已有制度的适用性、机制的有效性、模式的可操作性、标准规范与管理政策的配套性，针对制约固体废物污染防治工作面临的突出问题和关键矛盾，以“无废城市”建设为抓手，进一步深化行动措施要求，逐步推动从末端治理向前端生态设计和绿色制造转变，系统持续推进固体废物源头减量、资源化利用和无害化处置。同时，我国与发达国家在发展循环经济的优先领域选择方面有所侧重。通过“无废城市”建设试点，探索我国不同地域、不同类型、不同发展阶段城市的优先关注领域和有效措施，在下一阶段区域范围内梯次推开“无废城市”建设工作中，进一步针对我国固体废物产生量大、环境风险高且资源消耗大的重点行业，出台完善针对性管理措施。

3.2 完善指标体系，建立指标监测制度

欧盟建立了比较完善的循环经济统计核算体系，利用物质流工具对欧盟范围内资源输入、使用、利用、排放情况进行分析，对统筹掌握欧盟范围资源利用水平具有重要意义。同时，针对生活垃圾、塑料包装、电子废物、生物质废物、建筑垃圾等重点类别固体废物，动态监测数据。我国印发了《“无废城市”建设指标体系(试行)》(环办固体函〔2019〕467 号)，应根据实施情况动态调整，纳入更能科学合理体现固体废物减量化、资源化、无害化的相关指标，实现对固体废物产生、利用、处置的追踪监测。探索建立基于物质流分析的国家或区域层面典型资源利用关键数据测算方法，掌握资源输入、使用、循环利用、排放情况。该指标体系一方面可反映固体废物管理在减量化、资源化、无害化方面取得的进展，另一方面也可用于未来固体废物产生情况的预测，为中长期目标制定提供数据支撑。

3.3 创新商业模式，促进资源利用市场发展

欧盟在循环经济建设中非常重视政府、企业及消费者各利益相关方的参与，促进资源利用市场可持续发展。我国应重视人工智能和数字化技术的应用，通过搭建利益相关者平台加强信息交流，促进上下游产业共生，支撑循环经济商业模式。另外，中小企业在我国经济发展中起到十分重要的作用，通过规范化管理、技术指导和经济激励措施鼓励其参与开发再生原料交易市场，将会大大增加再生产品的市场和商业机会。探索建立有利于向消费者提供完善的维修、共享和循环利用的服务体系，同时向消费者提供产品能效、原材料及产品生命周期末端回收的可能性、环境成本相关的充分信息，促使消费者选择循环性产品和服务。