美国饮用水水源地保护经验及其对我国的启示

张敏，刘磊，蓝艳，王冉

(1.生态环境部对外合作与交流中心，北京 100035；2.生态环境部环境工程评估中心，北京 100012)

1 美国饮用水水源地保护制度体系与保护计划

美国饮用水水源地保护开展时间较早，一些州从20 世纪50 年代就开始采用“多重屏障”措施保护饮用水水源免受微生物污染。联邦层面的水源保护也有几十年的经验，目前在美国联邦体系框架内已形成以法律为基础、以评估和保护计划为支撑、以多元参与为手段、以信息公开为保障的饮用水水源地保护体系。

1.1 法制体系

美国最早的饮用水源保护法是1948 年制定的《联邦水污染控制法》，该法在1977 年修订后改名为《清洁水法》。《清洁水法》是美国控制污水排放和水体污染防治的根本大法，它要求各州根据美国环境保护局颁布的水质基准为辖区内的地表水体制定满足指定用途的水质标准，并提出保护水体的反退化政策。1974 年制定的《安全饮用水法》根据人体健康标准制定了饮用水水质标准。这两部基础性的法律为污染源排放控制和水源地保护提供了全面系统的法律框架，是饮用水安全的根本保障。

“9.11”事件后，恐怖袭击成为美国安全的首要威胁。在饮用水管理领域，应对包括恐怖主义袭击在内的各种突发污染事件、改善和保证饮用水安全成为亟待解决的优先事项。2002 年，美国制定的《公众健康安全和反恐怖准备及应对法》包含饮用水源保护方面的内容，并提出饮用水源易损性评估、突发事件应急反应、信息交换和水源安全技术开发等要求[1]。此外，美国1976 年制定的《国家紧急状态法》作为专门应对公共突发事件的法律，也适用于饮用水源突发污染事件的应急管理[2]。这些专项法规都提出针对饮用水源公共突发事件的预警和应急响应要求，与《清洁水法》和《安全饮用水法》一起，构成了美国饮用水水源保护法制体系的有机整体。

1.2 组织结构

美国现有17 万个公共供水系统，并建立了联邦政府与州政府分工明确的管理体制[3]。美国环境保护局、州政府、供水系统和公众共同承担安全饮用水职责。美国环境保护局基于公众健康目标，制定安全饮用水国家标准，对特定污染物设定浓度限值指标。州政府是当地饮用水保护计划的监管主体，拥有该州最高的饮用水监管权。供水商职责包括水源地风险评估、水处理、水质检测。如果水质不达标，供水商有义务告知用户。此外，全美供水系统通过加强公众参与，共同制订饮用水保护优先计划，落实源头水保护和资金计划，积极推动水源保护工作。

表1 美国公共供水系统分类

1.3 饮用水水源地风险评估与保护计划

《安全饮用水法》要求各州对辖区内所有饮用水水源地制定风险评估计划，该计划经美国环境保护局批准后，各州根据当地水资源和饮用水质量要求开展相应的评估工作，评估结果对当地政府、非政府组织等利益相关方公开。饮用水水源地风险评估与保护计划主要包括划定饮用水水源保护区、制定污染源清单、易感性分析、信息公开、制定保护计划以及“监测、预警和响应”等六个步骤[4]。

(1)划定饮用水水源保护区:水源保护区是指可能会被污染源污染的供水流域或地下水区域。美国划定饮用水水源保护区的目的是确定水源保护区土地和水体区域面积，以识别水源保护区潜在环境污染源并据此提出有针对性的保护措施[5]。

(2)制定污染源清单:制定水源保护区污染源清单是指列明所有对水源保护区造成已知或潜在威胁的污染源或活动，比如，垃圾填埋场、地下或地面储油罐、住所或商业化粪池系统、暴雨地表径流、使用农药化肥的农场等。有的州把污染源清单及其详细信息向社会团体和供水系统开放，作为公众参与的一种手段。有的州建立水源保护区污染源数据库，对区域内土地利用和其他活动进行动态跟踪。当地流域组织、环保委员会等社会团体可以根据当地情况提供更加详尽的污染源信息，作为州污染源数据库的补充。

(3)易感性分析:根据水源保护区污染源清单所提供的信息，确定某一供水系统被潜在污染源污染的风险程度。在此基础上，综合考虑民间组织提供的水源保护区污染源信息、水源和地质特征以及环境管理措施，综合分析得出水源保护区对特定污染源/污染活动的易感性，并对易感性进行优先性排序。在进行易感性分析时，要综合考虑污染物强度和毒性、污染物排放量、取水口距离、污染物进入水体的可能性等因素来制定风险减缓措施。

(4)信息公开:每个州对其辖区内的所有水源保护区进行污染源评估后，通过比较水源保护区的风险程度和易感性，识别出亟待优先保护的水源保护区。每个水源保护区要制定污染源清单，对清单所列风险进行排序并说明对水源的危害程度，最后形成评估报告，通过公开会议、公共图书馆、网上发布等形式公开信息。信息公开有利于当地政府、水务部门以及规划部门及时了解所在地区水源地潜在威胁，并积极参与水源地环境保护实践。

(5)制定保护计划:根据水源地污染源评估结果，当地社区和政府联合制定水源保护计划，包括制定法律法规、限制土地利用、购买土地加以保护以及公众教育。其中，限制土地利用的管理措施包括:控制水源地人口密度并实行土地利用区划；限制涉危险物质土地利用，地下水敏感区禁建加油站或限制农药、粪肥使用和污泥排放；制定生产经营活动标准，规范废物处理流程；实施排污许可制度。此外，美国环境保护局还制定了《考虑水源:饮用水保护指南》和《居民地下水保护指南》，引导当地民众积极参与地表水和地下水水源保护工作。

(6)做好监测、预警和应急响应:实时监测水质是防范饮用水风险的重要手段。美国根据《安全饮用水法》要求，对水源地、水处理厂、供水管网以及水龙头出水整个供水系统的各个环节进行监测，确保每个环节达到相应的标准。监测对象除了微生物、消毒剂、消毒副产品、有机物和无机物等常规污染物，还包括非常规污染物。美国环境保护局每五年监测不少于30 种非常规污染物，然后根据污染物出现频率、暴露人数和暴露程度为未来出台相关管制措施提供科学依据[6]。

除了先进的监测手段，美国还建立了完善的饮用水突发事件应急响应机制，作为应对微生物污染、洪水或恐怖袭击等突发事件的重要保障。在美国环境保护局的领导下，各州对全国上万个供水系统进行了易损性评价并制定了应急计划，在一些重要河流(如密西西比河)沿河主要城市水源地和取水口都加强了突发污染事故风险管理，针对有毒化学品污染、石油泄漏、投毒和恐怖袭击等风险，提高监测技术，实行动态监测和信息共享，一旦发生污染事故，则启动应急响应。在联邦层面，美国环境保护局下设专门的应急反应中心，为其提供突发性污染事故信息支持。在地方层面，各州设立了应急规划委员会，有的州还设立专门的应急服务办公室，这些机构自行决定所管辖水源地或取水口突发性污染事故应急预案，一旦发生污染事故，负责组织和协调地方政府及相关部门处理污染，美国环境保护局仅提供应急指导和技术援助。可见，专门的突发性水污染事故协调机构是美国水源地污染应急管理机制发挥预期效果的关键所在[7]。

2 美国饮用水水源地保护主要特点

2.1 以饮用水安全为目标，建立了从废水排放控制到水源地风险防范的全方位、一体化的饮用水综合管理体系

安全的饮用水管理必须把“前端”的污染排放控制和“后端”的水源地风险防控结合起来，两者缺一不可，只有从源头依法达标排污，杜绝偷排乱排才能从根本上减少污染物进入水源地的风险。从“前端”来看，美国《清洁水法》从污染排放、水质标准、监测执法、废水处理等方面对排污行为进行约束和管制，并赋予美国环境保护局监管与执法权，促使企业合法达标排放并规范废水处理，从而为预防废水、废渣和其他有毒有害物质进入饮用水水源地提供了前提保障。从“后端”来看，专门针对水源地保护的《安全饮用水法》的一大特色是强制性要求各州对辖区内所有水源地划定保护区，开展水源保护区污染源评估，对潜在污染设施和污染活动开展摸底调查并实行清单式、数字化管理，为下一步出台有针对性的保护措施奠定了坚实基础。

2.2 以先进的技术手段为抓手，完善了“从水源地到水龙头”的监测与应急体系

美国建立了一套“从水源地到水龙头”的全方位监测体系，具有监测标准统一、技术水平先进、监测指标全面的特点。监测指标既包括常规污染物也包括非常规污染物。对常规污染物的监测既包括微生物、病菌等污染物排放指标(99.99%的灭活率)，也包括消毒剂及消毒副产品限值指标，在消毒灭菌的同时兼顾适度原则，体现了较高的技术水平。对于非常规污染物，美国环境保护局授权有资质的实验室对供水系统进行抽样检测，通过实验室的科学分析数据为未来制定管制措施提供支持，体现了决策支持的专业性和科学性。

2.3 以政府为主导、供水商为主体，构建分工明确、权责清晰的制度体系，实现了从注重水处理向水源地保护的延伸

联邦政府、州政府、供水系统和公众在饮用水保护中分工明确，紧密协作，形成了一个高效运作、良性互动的整体。作为联邦政府代表的美国环境保护局从宏观层面制订水质健康标准和污染物排放标准，开展监督管理和执法工作。州政府作为该辖区内饮用水安全第一责任人，制订不低于国家标准的水质标准，并将责任进一步落实到区域内所有供水系统。在这一过程中，供水商发挥着极其重要的主体作用，其职能从过去仅仅关注水处理向水源地保护延伸，实现了水源地保护与水质净化处理的有机统一，为用户提供“一站式”服务并接受监督。如未达到安全饮用水标准，联邦政府或州政府将对其采取行政、民事处罚或罚款，这有效规避了供水系统分工不明、职责不清、相互推诿等问题，实现了层层压实责任、分工明确、职责分明的制度体系。

2.4 以公众参与和信息公开为保障，从法律层面保护公众从水质到水源地的全面知情权，形成多方共治的良好局面

公众既是饮用水系统的最终消费者，也是饮用水保护的重要参与者和推动者。美国的公众参与具有如下突出特点:一是公众的饮用水信息知情权被写入《安全饮用水法》加以保护，具有神圣不可侵犯性。二是信息公开具有来源互补、形式多样的特点。除了供水商提供的水源和水质年度报告外，还有美国环境保护局和州政府提供的有关供水商守法报告，并通过图书馆、公开会议、网上发布等多种形式告知公众，使公众掌握了从水质到水源，从供水商到排污者等全面信息，有助于提高公众环保意识并对违法行为进行监督。三是公众参与到水源评估、资金使用、供水商资质认证等环保专业活动中，有利于形成多方共治的良好局面。

3 对我国的启示

当前，新冠肺炎疫情对公众健康造成了极大威胁。基于风险预防的原则，各地生态环境部门都加强了疫情期间对医疗废物与医疗污水处理处置的监管，以确保饮用水体安全。疫情期间及未来长期管理过程中，应借鉴美国饮用水水源地保护的经验，在加强废水排放监管的同时关注饮用水水源保护，确保区域公共卫生安全。

3.1 加强全国饮用水水源地尤其是疫情高发区水源地风险评估，严防医疗污水和城镇生活污水向水源地排放

加强全国饮用水水源地风险评估和安全隐患排查，对疫情重灾区水源地进行调查和风险评估，对水源周边污染设施尤其是医疗机构实行清单式、数字化管理，依法取缔水源地周边非法排污口。强化对疫区医疗机构、接纳医疗污水的城镇污水处理机构的监管，严格落实医疗污水和城镇生活污水消毒和达标排放，从源头严防新型冠状病毒以任何形式进入饮用水水源地。加大农村医疗污水和生活污水处置的监管力度，防止病毒通过医疗污水扩散。

3.2 加强饮用水水源地水质监测和预警，提升监测预警水平并建立备用水源等应急响应计划

美国密歇根大学的研究表明，新冠病毒等有包膜病毒对游离氯的灭活敏感性比无包膜病毒高30 倍。有包膜病毒在污水中的存活时间为几个小时到几天之间，当暴露于次氯酸钠消毒剂时，有包膜病毒比无包膜病毒呈现出更高的灭活水平。目前污水处理厂的消毒处理工艺和出水标准都是基于无包膜病毒的灭活，而无包膜病毒比冠状病毒更难灭活。因此，保持现有的污水处理工艺，并严格执行运行管理要求和出水标准，能够控制病毒在城镇污水系统中的传播和暴露风险。建议做好医疗污水和城镇生活污水处理厂排水达标监测工作，加密监测频次，严格执行我国《城镇污水处理厂污染物排放标准》(粪大肠菌群排放限值一级标准为1000 个/L)，在疫情期间适度提高标准，严防未经消毒处理和处理未达标的废水进入地表水体。

3.3 强化地方政府对水源地的统一监管职能，明确饮用水水源地管理部门和水源地水厂的职责分工，加强组织协调和联防联控

与美国供水商独家承担水源保护和水处理职能的不同之处在于，我国的水源地保护工作分属不同的管理部门，需明确水源地管理部门和水处理厂的任务分工和职责权限，落实其水源保护主体责任。建立区域联防联控和信息共享机制，及时准确掌握医疗污水和城镇污水监管情况，加强与相关部门信息共享。加强水源尤其是跨界水源联合执法，加大现场监督检查力度，依法查处违法排污行为，严防发生污染事故。

3.4 完善公众参与和信息公开，动态发布饮用水水源地监测信息，增强公众环保意识和“主人翁”意识

从长远来看，应提升公众饮用水水源保护知情权的法律地位，把水源地址、水质达标情况、污染源信息和风险程度、水源管理部门履责情况等信息进行披露，让民众充分了解所在水源地情况，增强环保意识和“主人翁”意识，自觉规范自身的行为，减少对环境的负面影响，并对水源地违法排污进行监督。通过信息公开和良性互动凝聚共识，避免猜测、谣言等不实言论引发恐慌情绪。

4 研究结论

为实现安全饮用水目标，美国在法制体系、组织结构、饮用水水源地风险评估和保护计划等方面积累了丰富的经验，为我国应对疫情、实现饮用水安全保障提供了诸多启示。美国实践经验表明，饮用水水源地保护应建立从废水排放控制到水源地风险防范的全方位一体化管理体系；完善“从水源地到水龙头”的监测与应急体系；构建分工明确、权责清晰的制度体系；完善公众参与和信息公开，形成多方共治的良好局面。本文基于分析美国水源地保护经验基础上研究提出如下建议:(1)加强全国饮用水水源地风险评估，严防医疗污水和城镇生活污水向水源地排放；(2)加强水源地水质监测和预警，提升监测预警水平并制定备用水源等应急响应计划；(3)强化地方政府对水源地的统一监管职能，明确水源地管理部门和水源地水厂的职责分工，加强组织协调和联防联控；(4)完善公众参与和信息公开，增强公众环保意识和“主人翁”意识。