流动人口的“组织性嵌入”与基层危机管理——对广州Y街道的疫情应对机制研究

陈家建 钱 晨

基层组织是与民众互动的公共治理单元，具有科层系统与社会共同体双重的角色代表性[1]。在传统社会的治理中，基层组织的核心职能之一是危机管理。比如，农业社会中，由于大量的不确定风险造成生存危机，基层组织发展建立一套集体化的经济管理体系，通过集体资源来提供生存保障[2]。道义经济[3]、家族经济[4]等研究就是对这一治理机制的呈现。现代社会中，危机管理的主体层级逐渐上移，国家化的治理系统扮演着越来越重要的角色，这种变化趋势与危机应对的系统化转向有关[5]。但同时，基层的危机管理职责并没有消解，而在风险社会的应对中同步增长。特别是在重大事件中，危机的影响面极为广泛，需要强大的动员能力作为危机应对的基础，基层组织的作用得以彰显[6]。以2008年的汶川地震为例，在初期的灾害应对中，基层组织发挥了更为直接快速的作用[7]。这样的危机应对方式在2020年的新冠疫情中再次凸显，而且因为危机影响面广，基层的作用非常显著。疫情防控中，上级的统筹很重要，但基层的组织执行也具有关键性作用。本文关注到了这一现象，并试图通过对新冠疫情期间基层组织——包括基层政府与各种社会团体——的运行逻辑进行分析，来解释基层的危机管理方式及其意义。

一、基层流动人口治理：问题与原因

本文所要讨论的是基层治理中，流动人口治理与基层的危机应对。所谓流动人口，在政策意义上通常是指脱离户籍地，产生空间迁移，到外地短期工作生活的群体；而在学术分析中，流动人口不仅是空间的不确定性，更重要的是游离于原有社会共同体之外，形成社会关系网络的变动性[8]。流动人口一直是基层治理的挑战。在中国传统社会，长期以来的基层治理方略都是以降低流动性为导向，比如，古代社会的编户制、身份制都是去流动性的，这是农业社会治理的基本逻辑[9]。一直到新中国成立后，去流动性的治理方式仍在延续和强化，比如农村的集体制、城市的单位制都是高度固定个体的生活工作空间和社会关系网络[10-11]。时至今日，去流动性的基层治理还残存了一些重要表现，比如户籍制[12]。流动性真正进入基层治理，源于改革开放后市场化的趋势。市场机制需要承认资源的优化配置，也必然要承认人的流动性。随着市场经济的发展，流动人口的大规模增长对基层治理带来了诸多挑战[13]。

流动人口与基层治理的问题引发了学界的多方面讨论，流动性增加给城市政府带来治理难题。首先是治理资源不足问题，大量涌入的流动人口大幅增加了城市基础设施和公共服务的需求量，道路、住房、教育、医疗、文化娱乐设施都出现缺口[14]。中央政府虽然将公共产品供给的责任主体调整为居住地政府，但没有调整政府用于提供公共产品的资源配置方式，因此基层政府长期面临治理资源不足的压力[15]。

其次，更重要的问题是治理能力的限制。流动人口大量涌入带来治安管理风险、环境整治压力、社会群体矛盾等问题，使城市政府在治安防控、市场监管、环卫管理、社会维稳等领域增加新的管理责任。流动人口虽然给城市带来了发展资源，但基层政府的治理能力有限，可能在一定时期产生治理困境[14]。流动性增加了治理的难度，流动人口作为农村“外出者”和城市“外来者”，同时游离于农村和城市原有治理体系之外，呈现出无组织性，政府管理起来没有“抓手”，严重的信息不对称限制了地方政府的治理能力[16]。同时，流动人口与城市政府之间缺乏依赖关系、社会网络和共享的规范，嵌入程度低，治理难度大[13]。在此过程中，政府自身也会产生治理能力的瓶颈。传统的行政管理体系一般以户籍人口为对象，无论资源配备、信息收集，还是治理方式，都与流动人口的治理存在较大差异。例如，行政编制主要按户籍人口规模配备，面对大量的流动人口及其带来的问题，人员紧张会限制基层政府的治理能力[17]。而且，流动人口管理是系统工程，但科层治理体系存在内部整合问题，层级、条条、条块矛盾限制了地方政府对流动人口的治理能力[18]。治理能力不足，使得流动人口难以享受到全面的公共服务，也进一步限制了流动人口在流入地的融合，这是当前城市治理的突出问题之一[19]。

在前述治理困境中，治理资源不足和政府自身问题都源于制度性原因，是流入地各级政府都面临的普遍问题，并非基层政府可以简单解决。对于流动人口治理问题，当前的基层应对以行政层面的调整较为常见，包括治理体系的协调与非正式行政资源的拓展。在治理体系的协调方面，应对科层制内部整合不足的办法是发挥“党政科层制”的指挥协调作用[20]；应对信息不足的办法是强化流动人口管理部门采集基础信息的职责，或者在非正式的层面增加大量临时聘用人员参与到流动人口的治理中。比如，在经济发达的基层镇街，聘用人员大大超过正式的行政力量，其中很大一部分都是用于流动人口的管理[21]。

需要注意的是，当前的基层流动人口治理大多重在行政层面的机制调整，而社会层面的资源发挥较为有限。行政层面的机制，能够在常规情境下提升应对能力，但面临边际效率低的问题。有效的治理，不仅要重视行政层面的机制，而且需要发挥流动人口群体自身的社会资源[16]。尤其在危机管理中，行政层面的治理能力不足的矛盾更为突出，是流动人口治理的突出挑战。

二、组织性与嵌入问题：基层危机管理中的流动群体

在危机管理的过程中，基层的流动人口演生出复杂的问题。通常而言，面对危机时，基层组织为了有效应对，会采取流动性管制的方式。一些研究揭示了如下特征。在城市的社会稳定风险较大的时期，城市会排斥流动人口[22]；在应对自然灾害危机时，也会严格限制流动人口的进入，通过多种方式阻隔流动性[23]。如果是短时期的危机应对，这种方式可以呈现出较高的效率。但是，如果危机持续时间较长，那管制流动性的成本极高，必然面临政策调整；同时，如果流动人口所在地的经济与流动人口依存程度高，也难以简单地排斥流动性。在这种情境下，既需要接纳流动人口，同时也需要采取有效的危机应对机制，这对基层治理提出了较高的要求[24]。

对流动人口的治理机制可以从治理对象、治理节奏、资源需求三个维度进行分析。第一，治理对象方面，在常规情形下，流动人口的治理对象是序列型的。所谓序列产生，是指某些流动人口在具体时段与基层治理产生直接关联，然后再转换为另一些群体。比如，流动人口的居住问题在基层治理中十分重要，但居住问题不是所有流动人口同时面临的问题，只是涉及部分群体。但在应急情形下，所有的流动人口作为一个整体成为治理对象，共同进入公共治理的议程之中。比如，在疫情期间，所有的流动人口都需要同时管理，这与常规时期的序列性有根本的差异。第二，在治理节奏方面，常规时期的治理节奏相对较慢，可以根据基层的工作方式稳步开展。但应急时期治理节奏快，大量的工作需要快速完成。第三，在资源需求方面，常规时期的治理对资源需求相对不高，但应急时期需要极多的资源，形成了高强度的治理需求。

基层治理治理对象治理节奏资源需求常规序列慢中/低应急整体快高

危机管理中，治理对象、治理节奏、资源需求的极大改变，对基层治理的能力形成了巨大挑战。面对危机，基层的流动人口治理，需要在信息管理、政令传递、行为规范、公共参与四个方面形成有效的机制。(1)信息管理方面，需要有效收集流动人口的信息，用于治理中的决策管理，这是危机应对的基础。但应急管理中，对庞大的流动人口多维度信息，需要快速、有效地收集，这对治理能力提出极大的挑战。相比于常住人口、户籍人口，流动人口的信息变动大，其信息收集渠道的有效性也低，容易产生“信息阻塞”和“信息不对称”[25]。(2)政令传递的过程中，流动人口带来的挑战性也更大。有效的政令传递对维持危机管理的公共秩序非常重要。常住人口的组织网络稳定，政令传递的难度较小，但流动人口则很难快速地形成全面的传递体系。(3)行为规范方面，除了法治秩序，危机管理需要社会共同体的约束。比如，新冠防疫中，邻里监督、村规民约成为基层防控的基础。但规范流动人口行为的有效渠道较少，不具有社会共同体的强约束。(4)公共参与方面，流动人口带来的治理挑战也非常明显。融合于社会共同体的民众，公共参与度相对较高，而流动性较高的群体，公共参与度相对偏低[8]。因此，当危机管理遭遇人口流动性时，基层政府在上述四方面的治理机制上都面临严峻考验。

危机管理中，流动人口的有效治理，需要将行政层面的管理与流动人口的社会治理结合。与常规治理不同，危机应对中，行政资源不足的张力更加凸显，单靠行政系统本身，难以对数量庞大、异质性强的流动人口进行有效治理。吸收、发挥流动人口群体的社会资源参与到公共治理中，成为基层危机应对的关键环节。因此，危机管理中，有效的治理方式必须是流动人口的社会网络嵌入于公共治理体系中，发挥基层政府和流动社会群体两方面的优势。这样的治理方式，可以概括为“组织性嵌入”的治理机制，其核心是要把握流动群体的社会组织性与嵌入性两个要素。所谓社会组织性，是指流动人口并非是原子化的个体，而是具有社会网络和组织结构。组织化的过程，也就是社会秩序生成的过程。直接面对流动人口个体进行治理，无论是信息收集，还是行为规范，都具有较高的成本，基层政府只有将流动人口组织起来，才能降低治理张力。嵌入性，是指流动人口进入到了地方的公共治理过程中。尽管流动人口内部广泛存在组织网络，但其并非必然嵌入城市基层政府的治理结构，甚至可能因为群体隔阂引发集体冲突[16]。因此，基层政府必须解决流动人口的嵌入性问题。流动人口与地方公共事务分隔，带来流动人口的信息模糊与社会网络区隔，嵌入型的治理才能产生有效的公共互动。

基于组织性与嵌入性两个治理要素，本文将以广州Y街道为个案研究对象，考察基层治理的运行方式。之所以选择广州的基层街道，是因为流动人口治理在广州具有独特的意义。流动人口对所在城市的经济社会发展具有重要作用，但也具有类型差异：有的城市流动人口的经济参与是辅助型，而有的城市流动人口的经济参与是主体型。在辅助型的经济参与中，流动人口局限于为城市经济提供后勤与周边配套服务，比如餐饮业、物流业。这在以金融业、互联网行业为主的城市经济体中是常见的类型，因为流动人口难以实质参与“高端产业”。而在主体型的经济参与中，流动人口所从事的行业具有核心意义，是城市发展不可或缺的部分。比如，以加工制造业为主的产业经济，流动人口作为产业工人就极为重要。在危机管理中，辅助型的流动人口经济可以暂时进行管控，降低流动性带来的危机风险，其成本是生活便利性降低。而主体型的流动人口经济则不同，必须承认和维持人口流动性，以保障城市经济核心，否则会带来城市整体经济的消解。相比而言，珠三角地区以加工制造业为主，流动人口的经济参与主体型更为明显。所以，在流动人口的管理中，时常看到其他经济发达地区可能通过非正规经济调控等方式限制甚至排斥流动人口，但以广州为代表的珠三角经济体极少有严格的流动人口限制政策。这种差异并非简单的是政策制定者的偏好形塑的，更主要是受到流动人口的经济参与类型的影响。因此，对于广州而言，流动人口的治理显得尤为复杂。一方面作为一线大城市，为了保障企业生产，必须承认、保障流动人口的经济参与，不能排斥人口的流动性；另一方面，面对大量的流动人口带来的治理危机，又必须形成有效的应对机制。这样的张力在新冠疫情危机管理中表现突出。比如，广州部分地区2020年3月份就已经开始允许甚至主动招募流动人口返回，以便工业企业能够及时恢复，其节奏明显快于其他一线大城市。危机管理和流动人口治理的双重压力使广州的基层组织必须形成有效的治理机制。Y街道是广州流动人口规模极大的基层单位，因此，对Y街道的考察，对理解流动人口治理、理解危机管理有典型研究意义。

三、Y街道流动人口治理机制

改革开放以来，对于广州的基层政府而言，流动人口治理一直是一个“棘手”的问题。一方面，其需要依赖大量的流动人口发展经济、增进城市活力；但另一方面，由于行政资源的相对短缺，流动人口数量和人口占比不断增加，治理的难度也不断凸显[26]。在长期的实践过程中，基层政府不断尝试各种流动人口的治理机制。作为外来人口最多的区域之一，Y街道也经历了相当曲折的治理探索过程。

(一)常规流动人口治理方式及其困境

Y街道流动人口数量众多，超过户籍人口(1)根据Y街道来穗中心2019年年初统计数据，Y街道共有流动人口52 564人。而Y街道有户籍人口4.6万人，少于流动人口(访谈记录，20200616HYH)。。在Y街道13个社区中，四分之三的流动人口集中于3个城中村社区，流动人口高度聚集。且这3个社区的流动人口户籍地来源相对集中，尤其是G社区有大量流动人口来自于湖北省内同一个县级市(H市)(2)根据Y街道来穗中心2019年年初统计数据，G社区有2 658名来自湖北省的流动人口，其中80%以上来自同一个县级市(H市)，且同一县级市中80%又来自同一个镇(L镇)。根据多人描述，H市人流入Y街道始于1998年，于2006年达到高峰。2006—2016年，在G社区居住的流动人口中90%以上都是H市人，总数达到了1万2千多人。这些人中，80%是从事印刷业务的个体户，其中少部分人有店面，更少一部分人开印刷加工厂。，呈现出同地缘聚集特征。流动人口数量众多和同地缘聚集对Y街道的流动人口治理能力提出考验。

我国城市流动人口管理体制的变革过程，是由计划经济时期的严控式管理转变为改革开放初期的防范式管理，再转变为属地化管理[27]。属地化管理体系，在2000年后被很多东部城市广泛采用。在属地化管理体制下，流动人口的管理与服务理论上都纳入流入地的基层治理体系。比如，在Y街道，2002年后就形成了一套严密的行政体系负责管理流动人口。街道党政系统统筹，各个专门领域分类负责，是行政体系的总体架构，理论上涵盖了流动人口各方面的公共服务。Y街道不仅有党工委主要领导牵头的流动人口管理领导小组(各职能部门是领导小组成员单位)，而且还设立了实体的专门机构——来穗人员服务管理中心(以下简称“来穗中心”)(3)据Y街道来穗中心主任介绍，来穗中心的前身是暂住人员管理服务中心，成立于2001年，属公益一类事业单位，后来改为流动人员管理服务中心，还改过出租屋管理服务中心，2014年以后改为来穗人员服务管理中心。Y街道2001年成立暂住人员管理服务中心的背景是人口大量流入。Y街道1985年开始有外来人口流入，流动人口规模在90年代后期达到顶峰，约为现阶段的两倍，2016年开始逐渐减少(访谈记录，20191209LWX)。，负责采集出租屋和流动人口动态信息，办理广州市居住证、房屋租赁登记备案、代征相关税费等与流动人口相关的各类工作。另外，还在社区层面建立了更基层的管理和服务网络，涉及特定流动人员的事务由其所在的社区居委会具体落实，相关业务由来穗中心设在部分流动人口集中社区的管理服务站办理。

虽然在行政层面机构整齐、职能健全，但这一治理方式在Y街道的流动人口治理中一直面临难题。流动人口对Y街道的各项管理长期存在隔阂。特别是计划生育(以下简称“计生”)管理和治安管理面临突出困难。以计生管理为例，为掌握育龄妇女的生育信息，相关政策规定流动人口迁移前后要到户籍所在地和现居住地办理计生证明(4)《流动人口计划生育工作管理办法》(国家计划生委员会令第1号，1998年9月22日)规定：已婚育龄流动人口“在离开户籍所在地前，应当到当地县级人民政府计划生育行政管理部门或者乡(镇)人民政府、街道办事处办理婚育证明”(第七条)，“到现居住地后，应当向现居住地的乡(镇)人民政府或街道办事处交验婚育证明”(第八条)，“不按照规定办理婚育证明，经其现居住地的计划生育行政管理部门通知后，逾期仍拒不补办或者拒不交验婚育证明的，由其现居住地的县级以上地方人民政府计划生育行政管理部门给予警告，可以并处500元以下的罚款”(第二十一条)。《广东省人口与计划生育条例》(广东省第九届人民代表大会常务委员会公告第136号，2002年8月8日)中对流动人口迁移前后的计生管理有同样要求。，Y街道除委托来穗中心常规性地采集育龄妇女的生育信息，每年年中还发动各居委会力量开展专门的计生信息大筛查，每个季度开展流动育龄妇女查环查孕。但流动人口并不接受Y街道的计生管理，对办理计生证的要求不予理会，逃避计生筛查，隐瞒生育信息。而计生部门对流动人口不接受管理的行为缺乏有效处罚(5)虽然政策规定，针对已婚育龄流动人口不办理婚育证明的行为可处以500元以下罚款，但Y街道考虑到处罚流程长，且处罚可能会引起双方矛盾、不利于今后的管理，通常不予处罚。处罚的对象只限于政策外怀孕人员，不过Y街道考虑到考核要求，通常通过房东动员政策外怀孕流动人员离开辖区(访谈记录，20191219PJZ)。，流动人口计生管理失效(访谈记录，20200608TX)。这些困难显然是原有的流动人口治理结构无法解决的。而流动人口大量聚居加剧了Y街道的管理压力，出现一例政策外生育都可能导致Y街道的考核被“一票否决”。在巨大的压力下，Y街道不得不调整流动人口治理方式，其核心是超出行政体系，建构更广泛的治理网络。

(二)“以外管外”：Y街道的流动人口治理策略转型

面对同地缘流动人口大量聚集带来的管理压力，Y街道逐步发展出“以外管外”的方式。“以外管外”的核心是维持和借用流动人口自身的“组织网络”，并且嵌入地方公共治理体系。在这种机制中，Y街道不直接管理流动人口，维持、吸纳并发展流动人口内部的组织网络，利用流动人口代理人进行管理；同时对代理人加以引导和限制，保证与Y街道的治理方向一致。

“以外管外”的实践开始于2009年。2009年，Y街道与L镇共同组建流动党支部，任命4名党支部委员，委托他们管理流动党员。Y街道并不承担管理流动党员的责任，通过党支部将流动党员纳入自身管辖范围，用意在于利用党支部管理流动人口。之所以选择党支部作为“以外管外”的载体，是因为党组织能够融合多种主体和各种资源，是充当组织化力量的最佳选择。党建“政治上的引导力”强，能将各项工作整合进“以外管外”的框架。在党建的引领下，Y街道在流动党支部挂牌Y街道外来务工人员人民调解会、Y街道流动人口计划生育协会、Y街道印刷集市流动人口计生协会、印刷行业工会联合会等各类组织。由此，流动党支部成为Y街道开展湖北籍流动人口调解、计生、工会等工作的重要中介。Y街道还在2011年为党支部解决办公场地和办公资源，“以外管外”机制日趋完善。

Y街道依托流动党支部开展的工作涵盖了流动人口公共服务的各方面。比如，协助计生筛查、调解内部矛盾、协助环境整治等，党支部在这些工作中发挥的功能包括信息收集上报、政策传达、人员组织、矛盾化解。“以外管外”的运作包括两重结构，一是Y街道对党支部的管理，二是党支部对湖北籍流动人口的管理。Y街道通常以会议、文件、口头或文字传达的形式下达对党支部的工作要求，并辅以现场检查。因为Y街道湖北籍流动人口大多分布在G社区，且社区居委会负有管理辖内流动人口的责任，所以G社区居委会也参与管理。流动党支部完成街道和居委会布置的工作都依托党支部委员所在的组织网络，尤其是以党员和亲友为主体的核心网络，并通过核心网络向更广的乡缘网络辐射。在这种情况下，“以外管外”的治理主体从党支部扩展为一个流动人口群体，实现这一扩展的基础是党支部对湖北籍流动人员的“带动”(6)党支部的口号是“影响一些人，带动一批人，服务更多人”，党支部书记在多个场合宣传这一口号。实际工作中，党支部确实发挥了一定的“带动”作用。比如Z书记为一名见义勇为的老乡争取到B区的表彰，并成功动员他入党、参加党支部开展的各项工作。疫情期间，这位老乡在老家做了数十天防疫志愿者。效应。

通过联结街道与党支部、党支部与流动人口的双重结构，Y街道将湖北籍流动人口嵌入自身的治理结构。但这一嵌入并非个体化的，而是组织性的，即利用流动人口内部的组织网络引导其接受流入地政府的管理。通过成立党支部，Y街道将正式组织渗透进流动人口内部，使流动人口治理具备组织“抓手”；并以党支部为“阵地”编织出新的支委—党员—积极分子—志愿者网络(访谈记录，20200424 HH)，通过这一网络与更广阔的亲缘、乡缘网络相连，从而将流动人口内部的组织网络嵌入流入地的治理中。

(三)组织性嵌入：流动人口治理的机制分析

从Y街道的实践过程来看，维持、吸纳和发展流动人口内部的组织网络，并将其导入街道的治理方向，这是Y街道流动人口治理最突出的特点，也是流动人口治理取得成效的关键。从治理研究的角度，可以将这一机制概括为“组织性嵌入”。这一机制包括了四个层面的治理技术。

1.亲缘乡缘网络的维持与吸纳

流动人口中普遍存在“连锁移民网络”，这种连锁迁移效应的存在使其居住形态呈现“村落化”[28]，并在生活中高度依赖以亲缘、地缘为纽带的社会关系网络[29]。Y街道的湖北籍流动人口也是如此。长期以来，他们主要通过“亲带亲、邻带邻”方式流入，亲属关系、乡里关系错综交织，以至于有“整个Y街道的湖北人说起来都是亲戚”的说法(访谈记录，20200701 YZZ)。居住在同一片区域、从事同一个行业强化了湖北籍流动人口之间的交往，进而强化了他们之间的亲缘和乡缘网络。

亲缘、乡缘网络是流动人口重要的组织资源，但也可能导致群体性事件。针对这种风险，流入地政府有两种治理思路：一是去“组织化”，即分化流动人口，弱化亲缘、乡缘联系；二是正向维持、利用这一网络，用于基层治理。Y街道选择了第二种，通过“以外管外”，在湖北籍流动人口中选择代理人，解决圈子融合的问题。Y街道从2000年以后，就开始关注到湖北籍的老乡网络，而且还支持他们开展活动。比如，街道政府提供了一个专门的活动场地，供老乡交流联系。并且，从湖北籍流动人口中，选拔一批“人脉广”“声望高”的人担任联络人，作为街道和流动人口的“中间人”。比如，Z先生在广州十余年，从事印刷行业。同时，他还带领了一大批亲属、朋友、老乡到Y街道发展，关系广、人望高。Y街道邀请Z先生参与街道的公共事务，尤其是与湖北籍流动人口相关的事务，都经常向他通报信息、咨询意见。通过Y先生这样的关键人物，湖北籍流动人口的亲属地缘网络关系被带动起来，街道的各项工作能更好地被流动人口理解和支持。

2.流动党支部与社会网络的正式化

在维持原有亲缘乡缘网络的过程中，Y街道还将这种非正式的网络正式化——建立流动人口党支部。通过建立党支部，流动人口的亲缘乡缘网络获得了开展活动的“合法性”，也建立了与街道政府沟通协调的制度空间。

党章规定，每个党员都必须编入党的一个支部、小组或其他特定组织，参加党的组织生活，接受党内外群众的监督(7)《中国共产党章程》(2017年修改版)第一章第八条。。流动党员虽然在组织关系上隶属于户籍地党组织，但实际上因为空间流动而脱离组织生活。Y街道通过与人口流出地党委共建党支部，重新对流动党员进行管理、教育、监督和服务，并借助党的组织性和纪律性将流动党员发展成重要的治理力量。因为流动党员作为党组织一员有义务执行党的决定、接受党的安排，因而成为Y街道开展各项工作的重要力量。此外，Y街道与人口流出地党委还授予党支部发展党员的权力。居住在Y街道的流动人员，可通过流动党支部而非户籍地党支部入党。而且，党员培养在Y街道进行，对入党对象的考察也以在Y街道的表现为依据。由此，Y街道将流动人口治理与流动党支部的党员发展联系起来，并将后者作为前者重要的组织资源。

党支部的建立为Y街道吸纳流动人口的社会资源提供了极大的便利。比如，在湖北籍流动人口中人望最高的Z先生就在流动党支部建立后担任书记，而且还利用他的社会关系，协助建立了党支部，发展了一批积极分子。党支部的成员既是亲戚关系、老乡关系，也是同志关系。普通的湖北籍外来人员也因为对Z先生等人的信任，发展出了对流动党支部的依托关系，各种意见建议，都通过党支部传达。Y街道借用党组织的属地化管理、“双报到”等方式，与流动人口群体建立了一个较为稳定的互动渠道。

3.公共服务平台建构

在Y街道的治理体系中，“以外管外”不仅仅是“管”，还是一种公共服务机制。流动人口由于与流入地的隔阂，在公共服务方面难以完全畅通。这一问题，仅靠基层政府难以有效解决，还需要流动人口自身的网络体系。Y街道将流动人口的社会网络维持、发展和正式化，并利用这一网络为流动人口提供公共服务，获得流动人口更多的支持和信任。

在湖北籍老乡微信群中，党支部书记每天发布Y街道政策、家乡信息、新闻时事等，并号召老乡分享各自的资源。在书记号召下，老乡积极分享招工、回老家便车、旧物买卖等信息，老乡群成为湖北籍流动人口内部的资源共享平台。日常生活中党支部所连接的信息和资源为湖北籍流动人口提供了便利，正是这些便利使更多流动人口认同党支部的权威，这种认同成为党支部新的组织性资源。除流动人口内部，党支部还将更大范围的地缘资源连接起来，扩展已有的组织网络。党支部可争取的资源主要与户籍地政府和同乡商会有关，这些组织都会开展一些与地缘相关的活动，如湖北省民政厅组织的包车回家活动、广东省H市商会组织的文艺活动。湖北籍流动人口参加这些活动，实质是同地缘流动人口内部更大范围的资源共享。对居住在Y街道的湖北籍流动人口而言，上述活动带来的机会和便利是重要资源，这些资源有助于增强流动人口对党支部的认同。在上述组织性资源的基础上，党支部能将更多湖北籍流动人口连接起来。

Y街道对这样的服务平台提供了很大的支持。街道的资源支持既包括给予积极分子物质或名誉奖励，也包括为普通流动人口解决困难，还包括为全体流动人口提供基本公共服务。这些资源大多以流动党支部为中介提供，不仅有助于增强流动人口对Y街道的归属感，而且能增强流动人口对党支部的认同，从而强化党支部在流动人口中的地位。正如Y街道一位领导所说：“在老乡心中，Z先生是领导，是因为他说话管用。比如为困难户搞定报刊亭，Z反复找门路，街道相关部门提供支持”(访谈记录，20200415HH)。如果Y街道不为党支部提供资源支持，党支部就会变得“没人缠”；而如果没有流动党支部，Y街道也难以服务如此大量的流动人口。

4.嵌入：流动人口组织体系的引导与管理

维持和发展流动人口的组织网络固然重要，而如何将其嵌入于基层的公共治理是更为重要的问题。在这方面，Y街道也经历了长期的探索过程。第一是选择组织机构的性质。在确立“以外管外”的流动人口治理思路时，Y街道也考虑了行业协会，但领导人认为行业协会可能会演化为黑社会组织，因为一个行业的经济利益太集中，可能导致行业利益违背了公共利益。所以，街道最终选择组建党支部作为流动人口组织体系发展的基础。中国共产党是按民主集中制原则组织起来的政治组织。Y街道选择党支部作为代理机构无疑可以更好地规范流动群体组织的行为。第二是选拔和培养人，当选的委员全部有在老家担任村干部或集体工厂经理的经历。确定人员后，Y街道对党支部委员进行了系统的培训，党支部成员参加过很多街道行政编制人员未参加过的高规格培训。此外，Y街道十分重视对党支部委员的教育引导，从工作作风到衣着形象面面俱到。第三是指导和监督工作。Y街道通过党支部开展工作时，先向党支部部署工作要求和纪律，并在党支部出现偏差时重申工作要求和纪律。Y街道的上述措施实现了对党支部委员的有效管理，党支部作为流动人口的群体代表，同时有效地执行Y街道和居委会的政策，起到“嵌入性”的连接桥梁作用。

通过“组织性嵌入”的机制，Y街道与流动人口形成了一套多层联系的互动结构。Y街道流动人口内部的组织网络呈现出不同层次：通过党员发展和教育形成的核心圈，通过老乡互助形成的外围圈，以亲缘和乡缘为纽带的泛外围圈。流动人口内部网络的不同圈层相互连接，并通过圈层中心的党支部嵌入Y街道的治理结构，形成街道—居委会—党支部—核心圈—外围圈—泛外围圈的治理模式。在这一模式中，Y街道将流动党支部作为一个中枢，“带动”核心圈、外围圈和泛外围圈参与基层治理，圈层之间沟通协商、互惠共存。比如，正是党支部作为公共服务平台，给老乡提供便利，使得老乡配合党支部的工作。互动联系也是发展核心成员的基础，一些人在这些偶然的联系中被带动起来，变得更加积极。在Y街道的指导监督下，流动人口内部网络的运行与政府治理方向一致，形成了“组织性嵌入”的治理机制。

四、流动人口治理体系与疫情应对机制

2020年春节期间的新冠疫情，对基层的危机应对能力提出了严峻考验。而流动人口的疫情防控尤为困难，因为人员流动扩大了疫情传播的风险。Y街道辖内有大量湖北籍流动人口，且多数正在湖北老家过年，而湖北省是当时疫情的重灾区，这些人从湖北返回广州势必增加Y街道的疫情传播风险。湖北籍流动人口大量聚集及其带来的传播风险，使得防疫管理成为Y街道疫情防控的重点与难点。

(一)Y街道的疫情防控过程

作为一次难度极大的危机应对，疫情防控是对基层治理体系的巨大挑战与检验。而对于Y街道而言，近年来逐步形成的流动人口治理机制，则是承载整个危机应对的关键点。Y街道对湖北籍流动人口的疫情防控以3月中旬为节点分为两个阶段：第一阶段以疫情防控为主，限制人口流入；第二阶段以复工复产为主，在人口回流基础上常态化防控。其中第一阶段的防控最为困难，难点在于及时掌握湖北籍人员流动信息，并对进入辖区的湖北籍人员进行防控管理。面对大量的流动人口，Y街道本身的行政力量远远不足，必须要利用流动人口的组织网络，并将其嵌入于街道自身的防控机制中。

在疫情发生后，Y街道延续了以往流动人口的治理方式，迅速启动“以外管外”机制：一是利用流动人口党支部管理湖北籍流动人口；二是发动湖北籍流动人口参与疫情防控。疫情防控一开始，Y街道就将流动党支部委员作为工作人员纳入防控架构，通过居委会传达工作要求。当时党支部委员正在老家过年，Y街道利用这一情况将防疫“端口前移”。Y街道对党支部书记提出两点要求：一是加强一线调研，掌握一手情况，并实时向Y街道领导报告；二是发挥党支部战斗堡垒作用，把在Y街道务工的L镇人全部纳入党支部管理范畴，加强政策宣传(访谈记录，20200226JZL)。在Y街道指导下，党支部“远程”参与Y街道的疫情防控。

除了党支部，Y街道还动员了一部分湖北籍流动人口参与疫情防控。因为Y街道的湖北籍流动人口高度聚集在G社区，而G社区疫情防控的人员严重短缺。尽管Y街道调集全街力量为G社区提供人员支持，但在需要与湖北籍流动人口接触的工作中，街道和社区工作人员仍面临一些困难。在这种情况下，Y街道要求党支部动员留在广州的湖北籍流动人口参与疫情防控，组建一支湖北籍抗疫志愿服务队。因为长期以来，流动人口中的积极分子参与街道的公共治理较多，所以疫情防控期间，他们也很快被动员起来参与到危机管理中。在Y街道的号召下，流动党支部书记先在人员较多的老乡群号召，同时也在党支部群动员，党员和入党积极分子是志愿者最主要的来源。疫情防控中最先被动员起来6位党员和入党积极分子，很快又发展了更多的湖北籍热心人士参与。流动群体中的积极分子成为连接政府与流动群体的“神经系统”，是有效调动社会资源参与防控的关键要素。

(二)流动群体的组织网络与疫情防控

在Y街道疫情防控中，以党支部为核心的流动人群组织体系在多个层面参与了危机应对过程，在信息传递、政策执行等多个环节起到了重要作用。具体而言，上报H市防控政策、摸查湖北籍人员的流动情况、传达Y街道的防疫政策和要求、组织留在Y街道的老乡参加抗疫服务、协助管控返回人员等，都是疫情防控的重要内容。还有大量的湖北籍志愿者参与了人员摸查、居家隔离帮扶、站点值守等工作。概括而言，这些工作起到的关键作用包括三大方面。

1.信息收集

疫情防控，需要有效的信息系统作为基础。而对于流动人口，因为群体隔阂带来信息不对称，高流动性又增加了信息收集的成本，所以流动人口较多的地区，疫情防控变得难上加难。Y街道面临的问题也是如此，掌握湖北籍人员流动信息并对返回人员实施防疫措施，是Y街道疫情防控的难点。流动人口党支部和湖北籍志愿者的参与对克服这些困难意义重大。

比如，在人员摸查上，尽管Y街道实施社区网格化防控，反复开展过几次“洗楼”行动，但仍然困难重重。“那个时候就觉得大海捞针，不知道哪些人回来了，感觉就像一个定时炸弹，心里也没底。……有的初一回来，有的年三十回来，就感觉怎么总有增加的”(访谈记录，20200424HH)。在这种情况下，Y街道发动党支部通过老乡微信群和私人关系收集湖北籍人员返程消息，要求老乡主动上报返程计划并提供他人相关信息。还在党支部办公室设置返程报到点，由湖北籍志愿者登记返回人员信息。同时组织湖北籍志愿者开展电话摸查，通过志愿者打电话到各村，询问同村人员的流动情况。在这些努力下，Y街道没有出现一例返回人员被遗漏的情况，可以说在信息收集方面克服了流动人口治理的难点。

2.政策沟通

政策宣传方面，流动人口不在辖区的情况下，Y街道主要依托流动党支部宣传政策。党支部通过老乡群和私人关系宣传Y街道的防疫要求，并在宣传时解答、澄清老乡的相关疑问，同时党支部也对老乡进行必要劝导。例如，早期一位湖北籍流动人员向流动党支部委员询问Y街道的防疫措施时，支部委员不仅告知对方要实施居家隔离，还劝说对方继续留在老家，理由是到广州了也要实施居家隔离，不如在老家多玩几天。与Y街道政府告知相比，老乡网中的宣传包括更多解释，还在老乡中引发讨论，有助于湖北籍人员注意并理解相关政策。

在政策宣传中，流动党支部将政策要求发布在老乡群里，并号召群内老乡转发给更多人。这一行为的辐射范围不限于老乡群内部，而是由群内的老乡传播给各自的亲友，起到扩散作用。信息摸查的过程则与之相反，群内老乡通过各自亲友了解到相关人员信息，再报告给党支部委员。上述两项工作的关键都是信息传递，亲缘乡缘网络是信息传递的有效渠道。居住在Y街道的湖北籍流动人口形成一个个以亲友为主的小圈子，信息在这个小圈子内快速传播、高度重叠，圈子内的任何人都能轻易获得某一信息；而圈子里的某个人同时与另一个小圈子中的某个人有联系，信息因而通过这一联系传递到另一个圈子，另一个圈子的信息也能传入这个圈子。通过这种方式，信息在整个湖北籍流动人口内部流动，并通过与党支部委员关系紧密的人传递给党支部，进而打破流入地政府与流动人口群体之间的信息壁垒。

3.隔离服务

对返回人员落实防疫措施也是整个疫情应对的难点。一方面，帮扶隔离对象需要大量的人手，远远超出基层政府的行政力量；另一方面，实施隔离政策，需要做较多的沟通解释，化解一些人对“居家隔离”产生的不理解甚至抗拒(访谈记录，20200604PJZ)。为了克服第一个困难，Y街道通过党支部组建了一支湖北籍抗疫志愿服务队。他们成为帮扶隔离对象的中坚力量，G社区工作人员可以不再参与隔离帮扶，能够腾出精力完成其他工作。

第二个困难的解决则更需要依赖流动群体自身的组织网络，因为“老乡说的话会让老乡觉得比较中肯一些，老乡们会相信老乡”(访谈记录，20200424HH)。这种劝服作用在一次“危机化解”中体现出来。疫情防控初期，Y街道在实施居家隔离时采取了在隔离对象门口贴“封条”的做法，引起了个别湖北籍流动人员的不满。流动党支部成员在微信群看到这一情况，对不满人员进行劝导，并号召熟识的企业主在群内发红包并沟通交流，缓解隔离对象的情绪，缓和群内气氛。G社区的全部隔离对象都在这个微信群，由此可以避免和舒缓隔离群体的情绪性问题。

居家隔离要求是疫情防控重要的行为规范，党支部和湖北籍志愿者的参与有助于规范的执行。开展居家帮扶时，湖北籍志愿者的人员安排是由认识隔离对象的志愿者开展帮扶。而且，尽管居委会规定的上门时间集中在2个小时，但实际上志愿者几乎随叫随到，一位志愿者还帮一户已经解除隔离的老乡送货上门。对隔离对象而言，获得老乡的志愿服务时，他们对遵守隔离规定更具自觉性。而且，当隔离对象对贴隔离标识的做法不满时，党支部成员先是去问题化，把标识比作水表上的封条，并通过群内发红包等方式，对隔离对象表示关心，用老乡之间的关心稀释隔离对象的不满情绪。

(三)流动群体的“组织性嵌入”与危机应对成效

在整个疫情防控的过程中，Y街道的成效都非常明显。尤其是考虑到Y街道辖区因为存在大量湖北籍流动人口而面临更多的难点问题，Y街道的疫情防控成就是巨大的。整个街道，湖北籍流动人口未出现一例新冠感染者，整个防控过程信息传递通畅、政策执行到位。Y街道疫情防控成功的关键在于，通过群体内部以流动党支部为枢纽的网络将流动人口组织起来，使其配合甚至参与疫情防控。街道政府也承认，要是没有流动人口参与，仅靠政府的力量，几乎不可能顺利完成疫情防控的各项艰难任务。

不仅是疫情防控到位，Y街道的经济生产恢复工作也因为流动人口治理体系取得较快进展。在湖北当地的管控级别下调后，一批湖北人员为了就业，开始逐步返回广州。为了降低湖北籍人员“无序”流入带来的风险和管理压力，Y街道通过流动党支部，筹备组织湖北籍人员“点对点”一站式返岗，制定了“点对点”护送返岗的工作预案(访谈记录，20200423 MWS)。而且，在恢复生产经营的过程中，大量的防疫政策也必须通过流动群体网络来传递和执行。比如，生产车间中需要体检、商铺经营中需要客流限制、材料流通中应该消毒检疫，这些政策的传播与执行都高度依赖流动党支部、乡缘协会等流动人口组织网络。在这样的组织管理下，流动人口在Y街道的生产生活能够有序恢复。从三四月开始，街道辖区内的企业和商铺就已经陆续开工，特别是以湖北籍流动人口为主的印刷行业，恢复生产相对较快，治理成效极为显著。

五、总结与讨论

长期以来，中国的基层治理都是以降低流动性为基本导向。所谓降低流动性，是指限制人口流动，以减少治理的难度。比如，秦汉时期的编户制度就是典型。通过编户体系，人口的流动难度加大，政府的治理成本降低。与此相似，限制经商、户籍身份制、流民管理制等，都让人口的流动性大大降低。一直到新中国成立后，农村的集体制和城市的单位制，其本意也是限制人口流动，个人归属于单位全方位管理。人口流动性政策的转变真正始于改革开放之后。因为改革开放引入市场经济，就必然要承认生产要素的自由流动，劳动力的自由迁徙就变得非常重要。因此，在流动人口的治理方面，改革开放是第一次真正的大转型。

流动人口给流入地(大多数是发达城市)基层政府带来了治理挑战。既需要承认和借助流动人口带来的各种资源，另一方面也要降低流动性产生的风险，还要为流动人口提供有效的公共服务，这都是传统的基层治理所不具有的因素。而各地在流动人口的治理探索中，也采取了不同的机制策略，其成效差异较大。其中，广州的流动人口治理具有典型性，因为其经济结构开放性较高，对流动人口的依赖度也较高。同时，流动人口的规模大、人口结构的异质性高，都给基层政府带来了较大的治理压力。本文通过对Y街道的个案研究，揭示了广州基层社会的流动人口治理机制。Y街道因为长期以来形成的经济社会结构，需要大量的流动人口，其治理方式逐渐形成了维持、发展和吸纳流动人口社会组织的机制，具有“组织性嵌入”的总体特点。

流动人口治理不仅对日常的经济社会影响甚大，更是决定着危机管理的成败。在危机应对中，各个环节都面临超常的管理压力，这是常规的行政力量难以应对的。流动人口越多，管理的难度就越大。在这样的情形下，不同的流动人口治理机制所带来的治理成效差异就会被放大。通过对新冠疫情应对过程的考察，可以看到，“组织性嵌入”的治理体系能够超越行政资源的局限，通过流动群体的参与，解决信息传递、政策执行的诸多难题，形成高效的危机管理机制。

当然，值得讨论的是，虽然Y街道这样的基层单位通过“组织性嵌入”的方式形成了较为有效的流动人口治理体系，也在危机管理中彰显了成效。但基层治理机制是一整套体系，城市格局、基层政府、社会群体、经济条件等因素都会影响流动人口治理机制的有效性。所以，本文所概括的“组织性嵌入”是基于个案所得出的分析结论，具有启发性，但其实践的普遍性还需要更多研究予以验证。比如，在Y街道，流动人口有明显的行业聚集性，湖北籍从事印刷行业、潮汕籍从事皮革业。这使得流动人口的亲缘地缘网络与经济网络高度重合，组织动员的能力较强。如果流动人口的职业分散性太高，那其组织难度也相应提高，“组织性嵌入”的治理机制或许就较难形成。这些问题都需要进一步的研究予以细致讨论。