寓科层于社区之中：基层疫情防控的实践运作——基于J市“党员下沉”实践的调查分析

曾建丰 狄金华

一、问题的提出

2020年初，新冠肺炎疫情在全国范围蔓延，成为21世纪以来的又一次重大公共卫生事件，国家治理体系和社会治理能力也因此面临重大挑战。为有效应对和化解疫情危机，举国上下进入“战时”状态，全力开展疫情防控的阻击战和歼灭战。从内容上看，疫情防控工作主要分为两个方面：一是确诊和疑似病例的救治工作；二是遏制疫情蔓延的防控工作。前者以医院为主战场，后者以社区为主战场。社区作为疫情联防联控的第一线，承担了包括防疫宣传、人员排查、送医就诊、小区封控和居民生活保障在内的各类治理任务。

在公共卫生危机的管理应对中，疫情防控主体需要在有限的信息和时间内设计出应对方案，同时迅速调动一切相关资源和力量进行危机救治，促成各个参与主体的紧密协作和信息传递的及时有效[1-2]。换言之，社区需要在短时间内集中一切资源进行危机应对，组织和动员民众积极配合疫情防控工作。在国家治理体系中，行为主体的资源调配能力与其在组织层级中的位置密切相关，越往基层，人力、物力、财力和权力等资源越有限，在社区层级这一问题尤为突出。一方面是社区疫情防控的非常规治理任务，另一方面却是防控力量和治理资源的严重短缺。按照一般逻辑，社区疫情防控将陷入混乱状态，但实际情况却是，社区疫情防控工作取得了良好成效，疫情蔓延趋势在社区层面被有效遏制，同时居民的日常生活也得到了基本保障。那么，这是如何实现的？社区在疫情防控工作中的具体运作是怎样的，它是通过什么样的方式实现了治理目标的有效达成？

二、文献回顾

常规时期，社区治理表现为党政组织、社区组织、社区居民等社区利益相关者，在特定的规则体系下合作治理社区公共事务的互动过程[3-4]，其目的和工作实践在于促进多方主体参与、激发社会活力、保障和改善民生[5]。公共卫生危机应对情形下，社区治理的核心实践则演变为动员社区内的一切资源与力量，对危机事件进行有效治理，其功能作用主要在于稳定民众情绪、控制疫情蔓延以及凝聚社区力量[6]。作为维护社会公共卫生安全的基本单元，社区危机治理能力的强弱，直接影响到社会危机化解的整体成效，围绕这一主题，已有研究分别从应然和实然两个方面展开了讨论。

关于公共卫生危机应对下的社区治理，一类研究是参照“描述现状—寻找问题—提出对策”的逻辑思路，落脚于社区危机治理的“应然路径”。首先，社区危机应对能力不足被认为是社区危机治理的一个整体性特征。在危机预防阶段，社区当前普遍存在的一个问题是重应急、轻防范，在危机预防教育、风险意识培训、应急物资储备等方面应对不足；而在危机应对阶段，社区则面临着应急防控组织缺位、危机防控人员不足以及决策与协调权限缺乏等问题[7-8]。康伟和陈茜选择从社会资本视角出发，关注社区居民参与危机治理的问题困境，指出正是由于社区危机治理规范不健全和社区信任不充分，才导致社区危机治理中居民参与形式单一、参与意识薄弱和参与主体不平衡的问题[9]。此外，还有研究者关注信息在社区危机治理中的重要作用，指出社区在信息采集、处理和传递方面的无力导致社区无法有效满足社区居民对于危机信息的需求，继而引发了民众的心理恐慌和信任危机[10]。

在分析论述社区危机治理的特征现状和存在问题之后，一些研究针对如何提升社区危机治理能力也提出了相应看法。就社区在危机治理中力量不足的问题，有研究提出的一个总体发展思路是以社区基层组织为核心，构建社区应对公共危机的治理共同体[11]。在具体的路径选择上，有研究者强调政府力量的引导与介入，提出关键在于加强政府力量与社区参与的耦合联动，促进政府的行动能力优势和社区的群众性、基层性优势的有效结合，进而实现“横向到边，纵向到底”的治理效果[6]；与之不同，有的研究者则侧重于社会组织力量的培育与发展，指出在社区危机治理中，社会组织和志愿组织在构建信任关系、培养公共精神以及提升社区社会资本方面具有重要价值[12]。围绕社区危机应对工作中信息处置能力不足的问题，研究者们从重构社区信息治理体系和建设智慧社区平台两个方面提出了路径建议，其中社区信息治理体系的重构旨在强调发挥社区在信息治理中的主体性，着力提升社区信息治理中的群众参与度[10]，而智慧社区的建设在于通过引入现代化信息技术，转变和革新原有的思维理念，实现信息数据的高度整合、共享和高效能传输，进而提升社区危机治理能力[13]。

不同于上述分析，另一种研究思路从实然层面出发，以某个具体公共卫生事件为例，关注社区在危机应对下的治理策略和运作模式，试图回答“社区危机治理何以可能”的问题。

以新冠肺炎疫情的社区防控工作为例，在整体分析层面，有研究者从社区治理中的主体参与、制度规范和资源配置三个基本要素切入，概括提炼了疫情防控中社区治理的有效性来源，指出政府主导、基层党组织的引领和居民的主人翁参与是社区有效控制疫情的关键因素，同时法律规范和地方性政策规定构成了社区有序防控疫情的基础，而社区“软”“硬”资源的协调使用则为社区疫情防控提供了保障[14]。与之不同，吴宗友和丁京从空间视角切入，探讨了作为城市空间基本单元的社区在物理空间、社会空间、心理空间与网络空间等领域的疫情防控策略，指出社区通过建章立制、营造社区共同体、开展情绪疏导以及正确引导网络舆情等方式有效应对了因空间重组带来的疫情防控挑战[15]。在具体层面，一些研究分析了不同治理主体的角色作用。吕德文重点关注街道和社区作为治理共同体在社区疫情防控中的实践运作，指出社区疫情防控体系的建立主要源于“街居治理共同体”对于社区常规治理力量(如社区党组织、物业公司)的动员和转化，以及对下沉干部、招募志愿者等非常规治理力量的有效统筹[16]。何雪松和孙翔以社会工作干预为例，考察了社会组织利用自身专业优势参与社区疫情防控的具体实践，指出社会组织在激发行动者活力和资源、结成社区行动网络方面发挥了重要作用[17]。

综合上述两类研究路径，从“问题现状”出发的应然研究为提升社区危机治理能力提供了路径参照，但却忽视了社区危机治理中的既有经验和工作模式，这类研究难以解释“社区危机治理为什么能”的问题。第二类研究路径虽分析概括了公共卫生危机应对下社区实现有效治理的缘由，但已有研究仍存在两方面不足：一是多为整体层面的经验总结与模式概括，缺少对具体作用机制的分析；二是关于社区危机治理的参与主体的分析，忽略了政府作为重要介入力量的角色作用。结合具体实际来看，在新冠肺炎疫情的社区防控工作中，大量政府部门和党员干部下沉到基层社区，成为社区治理力量中的重要“增量”，虽然也有研究者注意到社会治理重心下移和资源下移对社区疫情防控的重要影响[5]，但仍是停留在基本工作模式的经验概括层面，对于这样一股力量在社区疫情防控中的具体运作以及其背后的作用机制，已有研究尚未形成系统性论述。

基于此，本文通过对J市“党员下沉”实践的考察，试图对上述问题展开回答。本文的研究资料来源于笔者2020年8月至9月在湖北省J市S区L街道(1)遵照学术研究惯例，本文对所涉及的地名和人名均进行了技术处理。的田野调查。资料的收集主要通过半结构式访谈获得，围绕“党员下沉”实践和社区疫情防控具体工作，在不同层面对包括市委组织部干部、街道干部、社区书记、社区网格员等在内的人员进行了深度访谈；同时，J市和S区政府关于“党员下沉”和疫情防控工作的系列政府文件也构成了本文研究材料的一项重要来源。在研究方法上，采用案例分析方法，遵循“个案中的概括”研究路径[18]，尝试通过案例的剖析对事物的因果机制和过程进行系统呈现，并与一般知识体系建立关联[19]。

三、J市疫情发展及其防控应对

J市为湖北省地级市，地处江汉平原腹部，全市下辖J区、S区两个中心城区以及6个县(县级市)。2020年1月22日，湖北省启动突发公共卫生事件II级应急响应，同日J市首次新增6例新冠肺炎确诊病例。J市随即进入“战时”状态并展开疫情爆发初期(2)因新冠肺炎病毒发病潜伏期大约为14天，所以本文将J市首次发现确诊病例后的14天称为疫情防控初期阶段。的工作部署，1月22日成立由市委书记、市长双挂帅的新冠肺炎疫情防控指挥部(以下简称为“市指挥部”)，同时下设综合组、医疗防控组、交通组、宣传组、环境整治组、物质保障组、社会治安组和督查组等多个工作组；1月24日市指挥部发布第1号、第2号通告，宣布即日起关闭离市通道，同时取消和暂停一切公共集会和娱乐活动。S区紧跟省、市两级工作部署，同样于1月22日当天成立了由区委书记、区长双挂帅的区新冠肺炎疫情防控指挥部(以下简称为“区指挥部”)；1月24日，S区纪委与组织部联合发布《关于在新冠肺炎疫情防控工作中充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和共产党员先锋模范作用的通知》，要求各基层党组织提高政治站位、强化组织动员、严肃作风纪律，切实形成疫情防控的合力。

(一)疫情防控初期的街居应对

在市、区两级政府先后明确发文后，L街道立即展开工作部署。1月25日(正月初一)，L街道紧急通知各社区书记和网格员，要求所有社区干部到岗上班，进入战时状态。此时街道和社区的疫情防控工作主要包括两项内容：一是上门排查从武汉返乡人员的信息，进行体温测量；二是定期进行公共区域的消毒消杀工作。在人员信息排查方面，社区主要通过网格员以及发动社区志愿者和楼栋长来展开工作，因工作任务相对简单，社区相对能够有效应对；在消毒消杀工作方面，主要是由街道提供消毒物资，社区动员小区物业公司一道组成消杀队伍，对公共区域进行消毒。

1月29日开始，J市中心城区疫情逐渐加剧，单日新增确诊病例首次超过20例(见图1)，之后几日新增病例数量也是不断上涨。为遏制疫情蔓延趋势，市、区两级政府逐渐升级管控措施，1月29日，区指挥部发布第1号通告，要求全面加强居民小区疫情防控工作，各小区仅保留1～2个必要出入口，安排专人值守，同时各社区要进一步抓好人员排查、卫生保洁和消毒消杀工作；2月2日，市指挥部进一步加强市区人口出行管控，规定除采购生活必需物资、生病就医及疫情防控工作需要外，居民一律居家活动，不得外出。

图1 J市及中心城区疫情初期每日新增病例数(1.22—2.5) 注：1月26日之前，官方通报数据仅公布全市新增病例总数，并未标明各县(市、区)各自新增病例数量。图为作者自制。

在疫情扩散蔓延和管控措施升级之后，社区在疫情防控工作上面不仅需要进一步加强原有的人员排查跟踪和环境整治消毒工作，同时还新增了人员送医就诊、小区岗亭值守、居民劝导管控、困难群众帮扶等工作。治理负荷的增加，使得社区人员不足和资源短缺问题不断凸显，L街道党工委书记DXJ谈到当时社区疫情防控面临的力量薄弱、人手不足的问题：

“小区的管控，这是当时最大的难题，因为防疫工作第一个就是要人多，社区很多事情做不了就是因为很多东西它调动不了，比如说对业委会、物业公司的调动……一开始老百姓的自觉防控意识还没有那么高，社区可能还需要挨家挨户地去跟每个人说，而且对方还不一定听。我社区就只有七八个人，老百姓要什么东西、缺什么东西，很多事情、信息可能都想不到、顾及不到。”(访谈记录20200902DXJ)

通过工作组的督导巡查和基层党组织的信息反馈，市、区两级政府也注意到了社区疫情防控力量不足的问题，接连发布了多项通告和倡议。1月29日，市指挥部发布第10号通告，通告称“请在J市家中休假的国家公职人员特别是其中的中共党员在没有正式返岗上班之前在家中充分发挥好党员干部的先锋模范作用”，要求各党员干部居家设岗，就近履责；同日，S区委组织部发布《致全区共产党员的公开信》，要求共产党员当好疫情防控工作的宣传员、信息员和战斗员；1月31日，J市委组织部再一次发文，提出了在疫情防控中充分发挥各级党组织和广大党员作用的八项号召，对基层党员干部提出了要求。上述通告和倡议发布之后，一部分党员干部积极响应参与到社区疫情防控当中，但即便如此，社区防控的人员、资源仍存在不足。另外，文件并没有提出明确的工作要求，缺乏统一的组织安排，社区在疫情防控方面仍无法有效应对。

(二)“党员下沉”与社区疫情防控

为进一步充实基层防控力量，解决社区疫情防控人手和资源不足的问题，J市委组织部于2月5日印发《关于组织在职党员干部到居住地村(社区)报到参与疫情防控工作的通知》，要求市、县两级机关事业单位在职党员干部中，在J市辖区范围内、尚未返岗且身体健康的所有人员，必须在2月6日12点前，通过电话、短信、微信等形式，就近就便向居住地村(社区)党组织报到；通知明确提出，党员干部报到后服从当地村(社区)党组织的统一安排调度，帮助后者做好疫情防控工作，引导群众正确理解、积极配合疫情防控工作。关于“党员下沉”工作方案的提出背景，J市委组织部研究室主任WYF谈及了当时的具体情况：

“这个党员下沉，严格来说并不是我们市委组织部自己的创新，当时是省委组织部给各市州组织部发了一份《疫情防控工作提示》，要求我们组织在职党员下沉到社区，参与疫情防控工作。我们市里自己也明显感觉到各方面的工作压力都比较大了，(社区防控)有点应付不过来了，所以在省里的工作提示下来之后，我们当天就开始着手做这个事情，提出了在职党员就地下沉这样一个方案，可以说我们市在各市州里面属于反应速度比较快的。”(访谈记录20200910WYF)

可以看到，组织在职党员干部下沉社区不仅是回应上级政府的明确要求，同时也是出于J市疫情防控工作的现实需要，二者的结合催生了方案的迅速落地。在市委组织部发文之后，各机关事业单位便纷纷通知动员党员干部到个人所在居住地社区报到，但此时的方案内容只是提出党员干部必需下沉社区参加疫情防控工作，并未涉及下沉党员如何组织、社区党组织如何管理的问题。

在“党员下沉”方案的实践运作初期，J市委组织部结合实际情况中出现的各类问题以及基层反馈的经验做法，不断对方案进行补充和完善。2月8日，市委组织部发文强调严肃政治纪律，指出“在疫情防控的关键时刻，市委做出机关在职党员干部到所在地村(社区)党组织报到就地参与疫情防控工作的决定，是对各机关党组织和全体在职党员干部的政治动员令”，分别对各单位党委(党组)、村(社区)党组织以及党员干部个人提出了政治要求；2月12日，市委组织部再次发文要求压实下沉党员工作责任，指出各乡镇、街道党组织需依托现有管理体制，在村、社区内划分若干责任片区，基于就近原则对辖区内已报到党员干部统一进行调配，同时，每个责任片区应确定1名包保责任人，责任人人选从已在村、社区报到的在职党员干部中产生，优先选择担任一定领导职务的党员干部；2月20日，市委组织部就党员下沉工作中出现的问题集中进行答复，提出应在现有责任片区的基础之上加强党建引领，要求各责任片区要依据已报到党员数量成立临时党委、临时党总支或临时党支部，并明确了对于临时党组织负责人和下沉党员的责任约束，指出对于工作开展不力、不服从安排的党员干部一律移交纪检监察机关从严从快处理。

此外，针对市中心城区各社区组织协调下沉党员能力不均衡的问题，2月27日，市委组织部又专门从市直机关当中组建了77个工作组，其中每个工作组对应一个市直单位，由副县级领导担任组长，同时配备两个组员，分别对接一个城市社区，具体负责统筹协调下沉党员在该社区的工作开展。就此，围绕社区疫情防控工作，J市基本确立了“党员就地下沉+市直单位工作组”的工作模式。

四、“党员下沉”的社区实践

2月5日后，J市及中心城区每日新增确诊病例呈现逐步减少的趋势(见图2)，这表明社区疫情防控工作初步取得成效。为进一步有效控制疫情，2月15日，J市宣布中心城区所有村组、社区一律实行全封闭管理，这意味着所有民众都必须居家活动，不得外出，而社区则不仅需要对人员进行管控劝导，还需要保障民众的基本生活。根据事后结果来看，社区疫情防控工作并未因此陷入混乱，反而实现了有序有效管控，其中一个重要原因便是“党员下沉”发挥了关键作用。出于研究便利的考虑，本文主要选取了L街道及其下辖的D社区作为分析论述对象。L街道原为L乡，2018年12月撤销乡建制改为街道，全街道常住人口总数34 378人，辖5个行政村(3)因城市新区建设，5个行政村大部分也已改造为回迁小区，只是仍保留了行政村的建制。，5个社区。其中，D社区属于规模较大的社区，下辖5个居民小区，其中嘉园、兰园、玉园以及尚园4个小区为商品房物业小区，东悦小区为散居型老旧小区；D社区住满可达10 965户，常住户数约6 200户，15 500人。

图2 J市及中心城每日新增病例趋势(2.5—2.24)注：自2020年2月12日起，根据省新冠肺炎疫情统计的最新口径，全省将临床诊断病例(原统计在疑似病例之中)纳入确诊病例数公布，故2月12日新增确诊病例激增；同时，自2月14日起，J市疫情通报数据中，“每日新增确诊病例”数据是根据“每日实际新增病例”与“核减确诊病例”相减得出，故存在新增病例为负数的情况。图为作者自制。

(一)责任确立：片区划分与片区领导设置

2月5日市委组织部发文要求党员干部下沉社区后，大量党员干部陆续进入社区报到。根据文件要求，社区在对下沉党员进行信息登记的同时，还需要为每一位党员安排工作任务，在社区本身还需要负责其他疫情防控工作任务的情况下，社区愈发难以有效兼顾。基于此，为更好地进行党员管理和开展工作，D社区书记XPM与街道挂联领导商议后，决定以小区为单位，将社区划分为5个片区，党员报到之后以责任片区为单位参与疫情防控工作，同时在责任片区内推选出片区长负责党员的自组织管理。

“当时党员报到是以网格为单位，属于哪个网格就到哪个网格报到，网格员就负责把所有党员信息进行登记。等到党员报到登记完后，我们一看不对劲了，一下多出了700多个党员，我们自己也管不过来了，就和街道领导商量，决定划分出几个责任片区。大概是在2月6号左右，我们社区开始了这个片区划分的工作。”(访谈记录20200821XPM)

社区划分责任片区的目的在于促成党员的自我管理和工作的组织安排，以此来减轻社区的压力，因此由谁来牵头便是十分重要的事情。关于片区长人选的推选标准，街道和社区主要考虑以下几点：一是党员干部的工作单位和职务，二是党员是否有服务时间，三是党员个人的能力与责任心。L街道党工委书记DXJ解释了这样一个标准的具体缘由：

“在挑选片区长这一块，我们有几个精炼的判断，一个是看他是哪个单位的，单位的发言权很重要，大单位和小单位肯定是很不一样，比如用一个纪委和组织部的干部来牵头和用一个普通办公室的干部来牵头的效果肯定是不一样的，所以我们会在职务和工作单位上来考虑。在这个方面筛选之后，我们会根据他在社区服务的时间，比如说他能不能长期在社区来进行服务来进行考虑。第三个考虑就是他本人是否具有这样一个组织协调能力，有没有责任心，通过在整个报到过程中，我们听到的、看到的、在工作过程中了解到的关于这个党员的一些判断。总体来说，我们会选择大的单位、大的领导来干这个活，所以我们一般是优先考虑四大班子的领导和核心口的一些部门，比如纪委、组织、审计的领导来牵这个头。”(访谈记录20200902DXJ)

确定了片区长人选的推选标准之后，进一步的工作便是动员说服相应候选人。在具体的工作动员上，街道和社区一是“示弱哭惨”，表明自身处境的艰难，二是借用领导的权威，请领导做说客。作为D社区的挂联领导，L街道党工委副书记CAT谈到她在动员片区长候选人时的具体策略：

“我们当时做工作的时候，是把嘉园、玉园和兰园的工作一起做的，这三个领导刚好是一起来报到，我们跟这些片区长们就说得很直接，当时我们就是先‘哭惨’，就说‘你看，我们社区10个干部都是女同志，又没有男同志，社区里面防疫工作压力又很大，现在党员下沉，每个党员又要认领安排工作，我们社区安排了工作他们又可能不听，我们还不是要找大腿来抱，您看您能不能做我们最坚实有力的大腿，让我们抱一下，把这个牵头的工作给承担起来’。刚好那天也非常凑巧，我们区政法委书记在我们社区巡查，我们就请了他给我们做‘说客’，我们在哭惨的时候，领导就在旁边帮忙，就说‘你看你这段时间反正也都是在小区里面，反正上面对大家(下沉)工作也都是有要求的，在哪里工作都是一样的，你看社区这边都是女同志，你们来帮个忙’。就这样，一鼓二拉地就把他们(片区长)拉到我们体系里面来了。”(访谈记录20200827CAT)

在2月8日左右，D社区5个责任片区的片区长人选都基本确立。在推选了片区长后，街道、社区与片区长一道挑选出一批组员，在每个片区内组成了一个工作队，片区长任负责人，社区网格员任队长；工作队下设综合组、督办组、宣传组、后勤组、应急组5个工作组，并明确了相应负责人。同时，针对小区的每一楼栋，各责任片区还专门确立了党员楼栋长，由其负责该楼栋的疫情防控工作。通过这样一种职责明确的人员分工，一支社区疫情防控的工作队伍便组建了起来。

(二)科层塑造：临时党组织的成立

在责任片区工作队成立和运作后不久，嘉园片区负责人LX向社区和街道提出，为了更加名正言顺地开展工作，每个片区需要成立一个更为正式的组织，考虑到下沉干部都是中共党员，各责任片区应该成立临时党组织(4)党组织本是有别于行政的组织形态，因为中国政治体制中党政之间的高度关联与重叠，本文在这里的分析并未详细区分党与政的区别，而是将二者视为一体。来统一领导工作。社区和街道获悉这一提议之后，一方面开始着手安排相关筹备工作，另一方面也向区委组织部进行沟通反馈。2020年2月15日，在经过社区申报、街道审批、区委组织部备案之后，嘉园片区临时党委正式成立，这也成为J市在疫情防控期间的第一个临时党组织。随后，D社区的4个责任片区也陆续仿照搭建起了临时党组织的组织架构(详见表1)。嘉园片区成立临时党组织的做法在被不同社区和街道模仿扩散后，也得到了市委市政府的注意和认可，并最终形成了市委组织部在2月20日的正式发文。

如表1所示，在D社区的5个责任片区中，临时党组织书记和副书记大都是有一定领导职务的干部。需要指出的是，临时党组织的组织架构基本是在责任片区工作队的基础上搭建的，临时党组织书记基本由片区长继续担任(5)兰园片区责任人原为HW(市公安局刑侦大队第五支队队长)，之后其被工作单位紧急调回，便不再担任片区负责人。，临时党支部或党小组则由工作组转换而来。通过这样一种党组织体系的科层关系塑造，责任片区以一种更为正式和更具权威的形式确立了社区疫情防控的工作队伍体系，也即党员干部们所说的“名正言顺”。

表1 D社区各责任片区临时党组织情况

(三)各司其职：下沉党员的防疫工作开展

在责任片区划分以及工作队伍确立后，下沉党员便接管了社区大部分面向居民的服务性工作。以嘉园片区临时党委为例，临时党委设书记、副书记各1名，同时下设管控、巡逻、应急、配送和心理辅导5个支部，分别设1名支部书记。临时党委根据党员本职工作将其划入不同支部，由各支部统筹负责疫情防控的各类专项事务。如管控支部具体负责小区人员出入管控和岗亭值守工作；巡逻支部负责在小区内进行巡逻劝导和封闭楼栋值守工作；应急支部负责处理协调小区内各类突发事件和矛盾纠纷；配送支部则负责防疫物资领取发放和生活物资采购、配送工作等等。

在社区疫情防控的工作实践中，依托于自身的工作单位、职务身份和组织领导能力，下沉党员有效应对了社区疫情防控中的各项难题。

案例1 借用单位资源，解决采购难题

2月15日，市中心城区所有村组、社区一律实行全封闭管理，嘉园小区按照要求也进行了全园封闭。在小区封闭后，居民的生活物资采购成为了一大难题，嘉园片区临时党委副书记、市烟草专卖局局长HYW想到，近几年市烟草局依托“互联网+”信息平台很好地实现了线上订购和专卖监管，那这样一种模式同样可以移植到小区中来。HYW便动员同样居住在小区的其他8名市烟草局干部，着手开发设计小区生活物资需求采集APP平台。

APP的开发任务主要由市烟草局信息中心骨干CX负责，他同时也兼任着临时党委配送支部的纪检委员。在经过编写代码、系统测试、试运行之后，APP平台搭建完成，具体涵盖了肉类、鱼类、鸡蛋、面条、水果、蔬菜等基本生活物资类别，能够提供8种套餐组合和个体需求。

在搭建好采购平台后，下一步的工作便是确定供应商，党员GLH作为配送支部书记，利用自己市烟草局综合计划科科长的工作优势，逐个沟通各大超市、菜市场、药店等，详细询问他们的配送方式、生活用品清单和付款方式，最终选定好物美价廉的供应商。

同时，为更好地做好疫情防控期间的生活物资保障工作，嘉园片区临时党委制定了专门的生活物资采购和配送方案。临时党委将小区54栋楼房划分为A区、B区和C区三个区域，每个区域进行轮流采购，每户业主三天可通过APP平台订购一次。居民在线上采购完成后，配送支部负责与供应商联系，生活物资到货之后配送支部再将居民采购物资统一送到各楼栋楼下，通知居民前来取货。

案例2 发挥组织优势，实现精准管控

a.党员XSH为市纪委派驻市发改委纪检组长，兼任兰园片区临时党总支副书记，2月19日，他在小区内巡查时发现，小区已封闭的东门、北门处，不时有供应物资的商家隔门送货，违反了封闭管理和非接触式要求，是极大的隐患。他立即在群内通知综合支部，安排相关人员强化巡查。临时党总支书记PF、副书记XSH及应急支部书记YYM随即召集社区、物业负责人，进一步统一严格封闭管理的意见：要求物业公司在所有门张贴公告，配送生活用品一律在南门进行交接。同时，要求应急组强化巡查督办，发现问题及时妥善处理。此外，派出人员上门对周边供货商进行宣传，要求其配合封闭管理规定。

b.党员WY为市公安局出入境支队副支队长，兼任嘉园片区临时党委应急支部书记，她主动请缨要求下沉社区，负责处理小区突发事件。WY带领成员对外地返回和外出就医人员宣传政策，对65户实行封户隔离管理，每天对封户家庭进行物资配送和垃圾清理工作。

各责任片区在安排应急和值巡人员时，往往会优先考虑公安干警和纪委监委干部。这是因为，前者通常具有相对丰富的应急事件处置经验，能够“镇得住场”；后者的本职工作就是监督党员干部，具有相应的威慑力，能够“管得住人”。

在下沉党员接管了值守巡查、管控劝导、防疫宣传和物资采购配送等服务性工作后，街道和社区的疫情防控压力减轻了许多。此外，在市直单位工作组对接社区后，社区管理和统筹下沉党员的工作压力进一步减轻，并且工作组在防控力量调配、资源补充支持、问题协调反馈等方面也发挥了重要作用。事实上，在党员下沉之后，街道和社区的工作重点集中在联防联控上面，当下沉党员通过排查发现可疑病例或发热人员时，街道和社区需要及时将这些人员送往定点医院或集中隔离点，同时当相关人员治愈或解除隔离之后，也由社区负责将他们接回。概言之，在日常的服务性工作上，临时党组织和下沉党员已经成为了社区疫情防控的主体，由他们直接面向居民进行服务和管理。街道和社区一方面是负责联防联控，另一方面则主要做好后勤保障工作，包括防疫物资的提供、文件精神的上传下达以及问题意见的反馈等等。

五、科层为体，社区为用：基层治理秩序的重塑

在此次新冠肺炎疫情的防控应对中，我国之所以能够迅速有效地控制住疫情，一方面源于医护人员的辛苦付出，另一方面则源于基层社区的作用发挥。如上所述，社区疫情防控工作的有序有效开展，街居治理共同体的防控应对是一部分，同时作为政府非常规运作下的“党员下沉”更是发挥了关键作用。那么，“党员下沉”在社区疫情防控中的作用机制是什么？在它背后隐含的是怎样一套运作逻辑？这是本部分试图回答的问题。

(一)以社区为中心的组织资源调配

社区疫情防控作为一项特殊的基层治理实践，其治理任务在于动员民众配合防疫管控举措，遏制疫情扩散蔓延，同时为居民的基本生活和公共服务提供保障。社区能否有效完成治理任务，直接影响到疫情防控攻坚战和阻击战的实际成效。任何一项治理任务的完成，都势必要依托于相应的治理资源。根据吉登斯的定义，资源是行动主体为完成其所做的一切事务而在其活动过程中运用的工具或手段，具体可区分为配置性资源与权威性资源，前者指代对物质工具的支配，以物质产品为主要形式；后者是指对人类自身的活动形式支配的手段，包括监控督管、训诫力、制裁和意识形态等要素[20]7-17。

疫情防控工作的任务属性，决定了其对于资源的特别要求，既需要包括防疫物资在内的配置性资源，同时也需要包括组织动员、管控训导、权威意识在内的政治性资源。在公共卫生危机管理的参与主体中，政府作为公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，是资源调配的绝对主体[21]。基于此，在基层社区成为疫情防控主战场的情况下，政府开展疫情防控工作的一项重要内容便是重新调配资源，促使各项资源下移，也即促成政府治理重心下移。

在J市社区疫情防控工作中，尤其是在中心城区，基层防控人员不足成为了最为突出的问题，如何调配新的防控力量补充社区成为政府需要考虑的首要问题。事实上，政府能够动员调配的人员便是各类机关事业单位中的党员干部，而为配合防疫需要，市指挥部早在1月28日便发布通告要求公职人员主要在网上办公或居家办公，即原本以工作单位为活动场域的党员干部分散在不同的基层社区。基于此，面对社区防控力量不足的问题，动员这批本身就在社区的党员干部就地下沉参与疫情防控工作便成为顺应防疫实际的自然选择。以L街道为例，疫情期间共有2 200多名党员干部下沉到社区就近开展疫情防控工作。一方面这部分党员干部作为官方权威的代表，下沉之后首先需要带头遵守各项防控规定，同时影响和带动身边其他民众自觉防控意识的提高，正如基层干部们所说，“党员下沉之后，在工作动员方面，至少他和他的家属社区就不用再管了”；另一方面，当党员干部下沉社区后，他们不仅充当了防疫示范员，同时还扮演了防疫宣传员和信息排查员等角色，在他们加入社区之后，原本平均不到10人的社区防疫工作队伍陡然壮大，相应的管理服务水平也得以提升。

“党员下沉”为社区疫情防控增添了有生力量，但仔细思考这一力量的来源可以发现，下沉党员的另一重身份正是社区居民，也就是说，下沉党员本身一直都在社区这一场域，但社区却没有将他们转变为疫情防控的补充力量，很大程度源于社区动员能力和调配权限的不足，而真正催生和激活这一力量所依靠的则是政府科层体系中的政治动员。

物资是社区疫情防控工作的另一项迫切需要，而“党员下沉”在为社区带来“人”的同时，也为社区带来了大量的“物”，这既包括口罩、防护服、消毒剂等防疫物资，也包括爱心蔬菜、爱心药品等生活物资，以及下沉党员带来的技术、信息、渠道等非物质资源。作为基层社会治理的主体，社区和街道在疫情防控工作中不仅物资储备不足，而且缺乏紧急调配资源的能力和权限，依靠社区自身几乎难以有效满足疫情防控需要。L街道X社区书记XQQ的一段话表明了当时社区普遍面临的物资不足难题：

“疫情期间，每天都要进行楼道和室外消毒，那有一个问题，这些物资和费用由谁来出，如果我不用单位的这些人员，那我社区肯定没法出，肯定是要由单位来出人员和资金。他(片区长)作为一个一把手，他肯定是有权力调动人员，决定投入多少钱和资源到这个小区来。所以在这一块，由他们来负责的话，就会有一定的优势。”(访谈记录20200826XQQ)

在社区疫情防控的实际运作中，“党员下沉”带来的各项物资大多不是基于党员干部个人，而是他们利用自身在政府科层体系中的权力位置和关系网络实现了单位资源的重新配置，这也正是社区和街道在推选责任片区负责人时优先选择领导干部的一个重要原因。此外，由市直单位组成的工作组同样是物力下沉的一个重要来源，而其依托的同样是工作组所在单位的资源和权限，在面对基础条件薄弱的老旧小区时，工作组通常更是人力、物力一并下沉，直接形成了“单位包社区”的工作模式。

不论是“党员下沉”带来的人员还是资源，其实质都是科层体系以社区为中心展开的资源重新配置。在常规运作时期，社区既缺人也缺物，在疫情应急防控阶段，社区的人员和物资供给得到了充分的提升。但需要强调的是，这些新资源的增加，并不是社区或街道组织调配的结果，而是科层组织体系非常规动员的产物，也正是通过这样一种资源的非常规调配，社区疫情防控才得以避免陷入无力混乱的局面。

(二)以下沉党员为核心的组织体系构建

“党员下沉”最为直接的是给社区带来了人力和物力，为社区疫情防控提供了基础条件，但更为关键的问题在于如何借此在个体与公共之间建立关联通道[22]97-98，将社区中的上千户居民组织串联起来，并为他们提供基本的生活服务保障。党员下沉社区之初，党员个人与社区都处于一种混乱无序的状态，党员不知道自己该做什么，社区则不知道该怎么安排，围绕下沉党员的组织管理，社区亟需实现从无序到有序的转变。然而，正如前文所说，社区本身一方面是人手不足，另一方面也承担了许多疫情防控工作内容，面对数量众多和级别不一的下沉党员，社区实在难以有效进行统筹协调和组织安排，也正是基于此，社区与街道提出了责任片区划分与党员自组织管理的方案。在J市的社区疫情防控工作中，下沉党员的管理与服务基本实现了一种“有组织的秩序”，而这种“秩序”的达成，很大程度源于科层组织运作体系被有效移植到了基层社区。这主要体现为以下几个方面。

一是责任片区领导的设置与选拔。在责任片区划分之后，下沉党员被细分为了不同的群体，而要实现人员的有效管理，首要的一件事情是在该群体内选定负责人。在责任片区负责人的推选工作中，下沉党员的职务及其所在单位是优先考虑的因素。按照街道领导的说法，领导有大领导小领导之分，单位也有大单位小单位之分，“大家多多少少还是有一个排序的”。社区干部们普遍提到的一点是，当纪委监委的领导干部参与到社区疫情防控工作中时，下沉党员尽职履责的情况有明显提升。不论是推选负责人时的优先考虑要素，还是纪委干部实际产生的监督作用，在这一背后体现的正是官僚体制的序列逻辑：科层层级越高，组织动员能力越强；单位序列越靠前，监督约束能力越强。

二是组织体系的建立与推进。下沉党员的组织管理与疫情防控工作开展，不可能是由片区负责人自己单打独斗处理所有事情，还需要相应的工作队伍作为支撑。根据组织理论关于组织结构的分析——组织结构在于将工作组合成更大的单位(如团队或部门)，确立组织中不同的单位与个人之间的正式沟通方式和职权关系[23]25——工作队伍的设置也即组织结构的确立。以D社区为例，下沉党员在确立组织结构时，首先是设计了责任片区“工作队—工作组”的工作模式，随后又在这一模式之上演化为“临时党委/党总支—临时党支部/党小组”结构设置。可以看到，不论是哪一种模式设置，其所参照的都是J市政府在战时动员体制下的“指挥部—工作组”模式，并且在工作组类别的具体设置上，政府体系内部与责任片区内部也是高度相似的。换言之，下沉党员的组织管理与疫情防控工作开展正是政府非常规运作模式在社区层面的体现。

三是组织内部的权威构建。党员干部下沉社区后，最初只是基于居住地划分的一个临时群体，尚未形成明确的组织形态，而在责任片区和工作队确立后，来自不同单位部门的下沉党员被杂糅进了一个模糊的组织。组织的有序管理需要依赖能够影响组织部分或整体行为的权力，即权威，阿吉翁和梯若尔(Aghion and Tirole)分析了组织中的两种权威类型——正式权威(Formal Authority)和实质权威(Real Authority)，前者是指基于组织正式地位的权威，后者是指实际掌握的决定控制权[24]。围绕下沉党员的组织管理，从理论上看，下沉党员所在单位或部门能够最为直接地对其进行动员，然而因信息不对称、资源依赖以及命令传递等问题，这一动员和决策方式在疫情防控这类紧急事务中显然难以有效运行，换言之，在党员群体内部需要更为有效的组织和决策方式。

推选领导干部尤其是纪委干部担任片区长是一个解决方案，但并非所有的责任片区都具备这样的资源条件，并且这一方式十分依赖党员干部个人的觉悟和素养，因而需要通过一种更为组织化的形式来确立实质权威。临时党组织的设立，正是下沉党员试图通过组织重构来确立实质权威的制度化尝试。一方面，临时党组织在社区层面引入了官僚体制中的层级特征，但同时它又不完全参照职务等级来进行组织安排和运作；另一方面，临时党组织把具有党建特色的政治和意识形态要素带入了社区。在设立临时党组织的方案被政府发文推广并明确问责方案后，这一模式以一种更为正式和制度化的形式被确立，下沉党员群体内部的组织权威也得以有效构建起来。

六、结论与讨论

从治理角度看，社区疫情防控工作实质上是公共卫生危机下的社区治理，其任务特性在于社区治理需要从常规状态转换为战时状态，迅速凝聚和动员既有的力量和资源展开危机治理，而社区面临的挑战在于人员力量和物资储备缺乏以及组织动员能力不足，换言之，社区仅仅依靠自身难以有效应对危机。本文通过对J市社区疫情防控工作的考察分析发现，在社区疫情防控工作中，政府推动实施的“党员下沉”发挥了十分重要的作用。一方面，政府借由“党员下沉”把分散的微弱力量结合起来形成了集中的强大力量，表现为大量人力和物力下沉到基层社区，直接充实了社区疫情防控的有生力量；另一方面，科层组织体系内部的一套规章制度和组织程序也随之下移，政府在基层社区构建起了以下沉党员为核心的组织权威体系，显著提升了社区内部的组织动员和统筹协调能力，为社区疫情防控工作的有序有效开展提供了“组织力”保障。简单概括来说，“党员下沉”在治理主体、制度规范和资源配置等方面再造了社区内部的治理秩序，而这一秩序重塑的实践背后，凸显的实则是政府寓科层于社区之中的治理逻辑。

“党员下沉”产生于疫情应急防控的特殊时期，其实践运作也因此带有一定的特殊性，如单一的任务事项、完全脱岗的人员等；同样，“党员下沉”对于社区治理能力的提升效应也属于一次“意外后果”，正如基层干部们所说，因为疫情，对社区党员的力量有了更加强烈的感受。正是基于此，在疫情防控进入常态化时期后，J市政府试图在社区内部延续这样一种组织力量，并最终确定了党员干部常态化下沉社区服务群众的工作方案，也称为“党员常态化下沉”。“党员常态化下沉”在下沉方式、组织架构、工作要求等方面与第一次党员下沉基本一致，但有所不同的是，党员下沉的任务背景不再是单一且集中的疫情防控，而是变成了繁杂琐碎的社区服务，同时下沉党员自身也由脱岗状态回到了单位在岗状态。外部任务环境与党员身份心态的变化，使得党员常态化下沉难以产生与此前党员下沉相同的效力，这也从侧面论证了疫情应急防控期间党员下沉的作用发挥机制。

本文对社区疫情防控工作中“党员下沉”实践的考察只是一个初步分析，其中仍有部分议题尚未得到回答。譬如，“党员下沉”在不同地区具有不同的开展形式，产生这些差异的原因是什么？“党员下沉”在社区疫情防控中的作用机制和重要程度可能因治理负荷的不同而产生变化，其中的关系到底如何？面对疫情防控常态化时期的“党员下沉”，组织体系内部是如何回应上级政府动员的，以及“党员下沉”从战时机制到常态机制的演变逻辑是怎样的？这些问题，还有待进一步研究与探讨。