日间照料中心发展困境及对策研究综述

2021-04-19苏刘丹王思怡田一然

社会与公益 2021年1期

苏刘丹王思怡田一然

摘要：目前，在老龄化和城市化的共同影响下，基于传统养老观和老年人自身特质，加快优化日间照料中心，满足老年人基础性且高质量需求的供给体系迫在眉睫。基于此，本文围绕日间照料中心的“服务对象”“服务内容”“服务递送”“资金投入”“政策扶持”5个方面梳理其面临的困境以及对策，并指出现有研究存在的定性研究不足、介入策略缺乏可操作性、研究侧重点与实际情况相关程度低、较少涉及社会工作的研究等问题。

关键词：日间照料中心；服务对象；服务内容；服务递送；资金投入

根据联合国提出的65岁及以上的人口占比大于7%的地域被视为老龄化社会的标准，中国在第六次人口普查后已进入老龄化社会[1]。同时，有研究表明，各类慢性病和特有疾病如老年痴呆的患病率会随着老年人年龄的增长而增加，老年人的生理性能会呈现出显著的衰退现象，从而导致日常活动能力丧失甚至生活不能自理[2]。综合以上两点可以得出结论，在我国老年人数量增多的情况下，失能、半失能老年人的数量也在持续增长，对专业照料的需求日益迫切，这将使我国养老服务产业面临严峻的挑战。但目前，养老服务产业普遍存在两种极端情况，一是由于养老服务业发展速度跟不上老年人数量的增加导致覆盖人群的结构性失衡；二是由于老人满意度低、认同度低导致无人问津。针对第一种情况有研究发现，老年人包括失能老年人，如果可以获得一定程度上的照料资源，他們便更倾向于日间照料服务，而不是倾向于需要面面俱到的、更高要求的机构养老服务[3]。针对第二种情况有研究发现，日间照料服务具有吸引老年人的天然优势，如有收费低、投资少、就近方便、来去自由、面积适中、服务相对集中等优点，能够较为灵活地满足本社区老年人的需求，并符合中国人的传统养老观，同时也能减少第一种情况中机构养老市场的供给不足问题[4]。这说明日间照料中心具有回应老年人大量需求的能力，具备大力减缓养老服务产业压力的潜力。

但目前我国日间照料中心由于服务内容单一、基础设施简单复制粘贴、工作人员缺乏主动性等通病，无法切实解决我国老年人的养老问题。因此，本文将有关日间照料中心的研究文献进行梳理，希望能够为相关从业者研究如何进一步推动日间照料中心发展提出更多可行意见。

一、概念界定

由于日间照料中心资金缺口大，很大程度上依赖于政府补贴，故日间照料中心的管理者多严格以政策为依据进行建设，以便能顺利通过要求严格的申请。因此，在研究日间照料中心的过程中，政府发布的文件对日间照料中心的界定具有较大的指导意义。故本文以政府发布的《社区老年人日间照料中心建设标准》和《社区老年人日间照料中心服务基本要求》两份文件为依据，得出日间照料中心的定义是以自理、半自理老年人为服务对象，通过提供基本服务和适宜服务来开展日间照料服务的养老服务设施。同时，通过对比两份文件发现，日间照料中心服务对象不再强调以半失能老年人为主，其他部分基本保持不变[5-6]。

学者们现有研究中对日间照料中心基本概念的要素达成一致：针对服务对象，要求当存在功能障碍的老年人准备申请入住社区日间照料中心时需经过严格的评估，并可以得到政府的政策补贴；针对服务内容，要求多元化，除提供整合型服务外，还要提供拓展性服务，其中，主要对进入日间照料中心的老年人提供整合型服务，对居家老年人提供拓展性服务；针对日间照料的地点，要求在社区内或附近，满足社区老年人在地老化需求[7]。

《社区老年人日间照料中心服务基本要求》将日间照料中心的服务将划分为基本服务和适宜服务：基本服务包括就餐服务、精神文化、休闲娱乐服务、午间休息服务；适宜服务包括个人照护服务、助餐服务、教育咨询服务、心理慰藉服务、保健康复服务、其他服务[6]。《社区老年人日间照料中心设施设备配置》将配置要求分为基本配置和适宜配置：基本配置（基础性要求）包括接待区、娱乐区、文化活动区、休息区、就餐区、卫生间、办公区；适宜配置（提倡性配置）包括保健康复区、心理疏导区、备餐区、浴室、理发区、洗衣区、交通设施、室外活动场地[8]。

在明确政策和学者的共识后，我们可以对日间照料中心的界定、服务要求、配置要求有一定的了解。接下来，本文将在宏观视角下，分别分析日间照料中心的现状、困境及有效解决措施。

二、日间照料中心的发展现状研究

为更全面地研究日间照料中心的发展现状，首先需要分析其所处的社会大环境，然后将进入日间照料中心的老年人以自理程度区分，分别了解不同类型老年人对日间照料中心的需求，这有利于了解老年人参加日间照料中心的心理和目的，能够为后续通过针对性措施来激发日间照料中心的活力提供依据。故以下将从日间照料中心所处的社会大环境、老年人需求两个维度对日间照料中心的发展现状进行梳理。

（一）日间照料中心所处的社会大环境

在人口老龄化背景下，“如何养老”成为政府和全社会面临的重大问题。这要求改变传统的养老观点和养老方式，整合全社会各种资源，汇聚为合力，共同应对人口老龄化[9]。传统的家庭养老、机构养老均较难应对我国老年人口占比保持上升趋势，需要照料的失能、半失能老年人数量不断增长的局面。日间照料中心则有望通过结合机构养老和家庭养老相结合的特色来突破此困境，其能使老年人在不与家庭分离的前提下，较好地满足得到专业照料的需求，同时减少家庭的压力，能有效缓解老龄化给老年人自身、家庭、机构、社会带来的压力[10]。为此，日间照料中心的重要性得以凸显。与此同时，城镇化进程不断加快进一步增加了老年人对日间照料中心的需求。城市住宅商品化发展形成的代际居住空间的分离，使得家庭养老的能力随着少子化和家庭规模小型化不断弱化[3]。在此过程中，老年人的需求层次也随着中国社会的深刻转型逐渐提高[11]。在这一情况下，日间照料中心提供的日间照料服务，能够为家庭解决日间暂时无人或无法照护老年人的日托服务难题，并能够明显满足老年人的需求，缓解此类老年人的养老服务难题，避免或延缓他们入住养老机构，从而有效弥补机构养老服务的缺口[12]。

此外，日间照料中心契合我国传统养老观。社区养老是一种很有中国特色的居家养老的外延，既能满足老年人在家中生活的渴望，又能减轻子女照顾老年人的负担[13]。“在地老化”的理念符合我国传统养老观，认为老年人在自己熟悉的社区中获得养老服务更符合老年人的需求，能够维系老年人与社会之间的关系，被认为是符合人性化、尊重个体尊严、有利于身心健康以及社会融合的方式。

（二）老年人的需求现状

进入日间照料中心的自理老年人每天自行往返照料中心，他们来照料中心主要是排遣日间在家时的寂寞，每天的放松休闲主要是聊天、娱乐、读报等[14]。半自理老年人是日间照料中心的主要群体。这是由于他们对一定的照料及专业照顾有需求，并且他们大都居住在家庭和社区中，所以当家庭成员无法满足他们的照料需求时，社区就成为他们最可依托的照料提供者[15]。失能老年人是最需要日间照料的群体。这是由于失能老年人难以进行自我照料，家人多会提供非正式照料，这便极大地减少了他们对正式照料的需求[3]。这些都表明自理老年人、半自理老年人、失能老年人对日间照料中心皆存在需求，其中，自理老年人侧重精神层面的需求，半失能老年人和失能老年人侧重一定的照料需求。但是从前面的概念界定中可以发现，日间照料中心的服务对象主要面向自理老年人和半自理老年人。因此，失能老年人的需求常被忽视。

在日间照料中心实际服务过程中，老年人的服务内容需求从大到小依次为医疗、健康精神、餐食以及家务。其中，服务项目需求较大的为老年餐厅、社区配药、维修排险、邻里呼救。但目前日间照料中心却多只提供基础服务与基本配置。大多只通过提供生活服务及娱乐活动来满足自理老年人的简单需求，不涉及医疗、康复等服务，导致出现日间照料中心越来越鲜有老年人进入的尴尬局面[4]。

通过对日间照料中心发展现状的梳理能够得出，发展日间照料中心符合我国老龄化、城市化趋势以及特有的养老观念的特殊国情，具备充当养老服务产业的重要组成部分的潜力。其可以有效满足老年人得到一定的专业照顾、不与家分离的需求，减轻家庭的养老负担，减少被老龄化所累的养老服务机构的压力。同时，老年人由于生理情况的差异，存在对日间照料中心有较多需求的特点，因此，日间照料中心天然具有较大吸引力。而我国大部分日间照料中心发展现状堪忧，还有部分日间照料中心甚至难以顺利开展工作。因此，可以说，虽然日间照料中心有较大的发展潜力，但目前其发展仍面临较为严峻的困境，故下文将对其发展困境进行探讨。

三、日间照料中心的发展困境研究

目前，学者们从多个角度对日间照料中心所面临的发展困境进行了研究，本文通过对已有文献的梳理，决定以服务对象、服务内容、服务递送、资金来源（尼尔·吉尔伯特提出的）、政策扶持（为更好地结合中国本土情况而添加的）5个维度为分析框架，对日间照料中心的发展困境进行研究。

（一）服务对象的定位偏差及被忽视、异化

王依明等发现研究者和管理者对日间照料中心的类型定位存在差异，其中，研究者侧重于提供必需性社区养老服务和重视喘息功能，即研究者侧重于适宜服务；管理者则倾向于提供非必需性和改善性社区养老服务，即侧重于基本服务[10]。

此外，研究还发现服务对象被忽视、异化的现象也普遍存在。一方面，服务对象被忽视主要体现在研究调查、询问意见与宣传时，某些老年群体被忽视。基层组织虽然通过各种形式积极发展为老服务，但一些最需要服务的群体却往往被忽视，其中部分原因在于这些有照料需求的老人经常待在家里，与外界很少交往，他们的需求不能有效反映给居委会或村委会，而居委会或村委会也并没有采取相应措施对居家老人的需求进行调查、搜集，导致他们的需求被忽视[16]。同时，还存在管理者为规避提供养老服务时的风险，常常拒绝为身体状况不佳的老年人提供相关服务的情况，这就在一定程度上忽视了国家规定包含的服务对象——半自理老年人。另一方面，服务对象异化的现象主要体现在服务对象的多样化，社区内其他居民过多占用了日间照料中心的资源，导致日间照料中心为老年人提供服务的初衷逐步演变为以营利为主要目的，使得服务的针对性减弱，很多老年人无法真正从中受益，如在日间照料中心的休闲娱乐场所常有除老年人以外的其他居民出入，而健康养生项目在实施过程中更是变成为整个社区居民服务的项目[17]。

（二）服务内容保守且同质性强

对于我国日间照料中心的服务内容，各位学者达成了基本一致的观点，即日间照料中心存在项目保守、同质性强（专业课程除外）、未实现功能分类的特点，难以满足老年人的多元化需求。这里将以透视性视角来进行相关梳理分析。

王震认为这些问题的症结在于当前社会服务的治理模式与居家社区养老服务的供给特征不符。如果底层治理模式不适应服务的供给特征，那么政策协调也就无法达到预期效果，甚至会导致更加扭曲的现象发生。这也是近年来政府虽然制定了若干项政策措施来辅助居家社区养老服务发展，但结果并不尽如人意的主要原因。一定程度上表明政策的实施与底层治理结构存在冲突[18]。笔者认为，服务内容保守且同质性强这一困境的症结在于管理者缺乏充分激发社区内部需求以及充分利用本社区内部人才的意识。也就是说，当社区内部的需求没有被激发，会导致出现难以切实开展适合本社区老年人的服务内容，也就难以有针对性地制定多样化服务内容。同时，未充分利用社区内部人才则会使服务机构所提供的服务内容缺乏针对性和本土化特色，只是對其他机构的简单复制，难以满足社区内老年人的需求。

（三）服务递送中设计不合理和缺乏人才

有研究发现，社区新建日间照料中心大多数是在社区原有硬件设施的基础上利用闲置资源修建的，并没有专门选址，哪里修建简单就修建在哪里，也没有结合老年人的生理、心理特征进行设计，甚至有些修建在地下室。并且，大多数日间照料中心的条件也不好，存在设施装备匮乏、建筑设计不规范等现象。如有些日间照料中心基本上只是简单配置了一些基础设施，以餐饮、文体活动设施为主，与老年人需求存在很大差距[1]。因此，日间照料中心的发展在服务递送中出现了两种困境：一是管理者敷衍了事，忽视老年人感受；二是基础设施配置大多停留在基础层面，少有涉及适宜配置。

目前，日间照料中心工作人员的社会地位及工资都处于较低水平，确实难以吸引人才。易海元通过一系列调研发现，日间照料服务中心的工作人员中包含大量的失业、下岗及经济困难人员，此类人员大多文化水平较低，在上岗之前或者上岗期间没有接受过有关照料老年人的专业培训，缺乏与老年人相关的知识储备，不了解老年人生理、心理特征，难以为老年人提供正确且适当的服务，在服务过程中由于并未掌握必要的沟通和服务技巧、技能，往往仅能提供最为基础的照顾服务，无法针对老年人的特殊需求给予特殊照护。在日间照料中心工作人员专业技能不过关的同时，加上老年人需求多样，服务细节复杂，此类服务人员提供的服务很难达到老年人的要求，更不用说完成需要专业技能的医疗护理服务和关注老年人的精神层面[19]。另外，志愿者队伍在我国日间照料中心发挥的作用也微乎其微。这是因为在我国该领域，志愿者并没有形成规模化、规范化运作[20]。

（四）资金来源不足且渠道单一

日间照料中心难以顺利发展的最主要原因是缺乏公共资金的支持[21]。日间照料中心面向的主要人群是老年人，要考虑到老年人的经济情况，避免收费过高，故常处于财务亏损状态。与此同时，政府的财政补贴也十分有限，难以顺利支持日间照料中心日常工作的开展。资金是支持一切活动的物质基础，由于社区日间照料中心的资金来源少且不充足，在很大程度上制约了社区日间照料中心相关老年服务的开展，自然制约了其自身的发展[22]。

（五）政策不适宜和缺乏配套政策

在中国，日间照料中心与政府联系密切，日间照料中心的管理者“侧重基本服务”和“规避风险”的两个特点可以印证政策法规对日间照料中心的发展具有极大影响力。同时，由于管理者较为看重政策法规，会基本严格地按照政策要求开展工作，因此不能将日间照料中心的困境归因于管理者，或者只归因于管理者，而是应该转向分析与日间照料中心相关的政策。首先，管理者为降低风险而忽视半自理老年人需求的情况，侧面反映了缺乏配套政策来保护机构与机构人员。其次，我国日间照料中心的经费有两个来源，一方面来自政府经费补贴，另一方面是老年人进入日间照料中心的费用，且后者是社区日间照料中心资金的主要来源，前者只是微量补充。与之不同，国外日间照料中心的经费主要来自护理保险与老年人缴费，保险承担一部分费用，其余部分由老年人自己承担。由此可以看出，我国缺乏开拓日间照料中心经济来源的相关政策[21]。

通过对社区日间照料中心发展困境的整体分析可总结得出：日间照料中心老年人面对的困境主要是被忽视、资源被他人占用，以及服务与设施难以切实满足需求；工作者面临的困境主要是工资与社会地位处于较低水平，自身能力不足；机构面临的困境主要是保障政策不适宜或缺失，以及资金来源与收入不可观；研究者面临的困境主要是日间照料中心侧重的为基本服务与基本配置，而非所期望的服务内容与配置；国家面临的主要困境是管理者敷衍了事以及制定的政策实施效果甚微。其中，老年人面对的困境相对而言是最容易解决的，也是日间照料中心激发自身吸引力的关键。机构面临的困境与国家面临的困境需要国家与机构共同努力，相互配合，才有希望加以解决。相比之下，工作者面临的困境是最为困难的，主要是由于提高其社会地位并非易事，也就难以吸引人才。关于研究者的困境，笔者认为不应仍然侧重适宜服务与适宜配置，而应结合现有的日间照料中心侧重的基础服务与基础配置，研究解决老年人、机构、国家面临的困境。

四、日间照料中心的发展对策研究

鉴于日间照料中心的实用性和可行性，现在已出现大量有关其应用发展的研究，但日间照料中心利用率低的情况仍普遍存在。为此，以下将综合整理已查阅的文献，仍基于发展困境研究的五个维度即服务对象、服务内容、服务递送、资金来源、政策扶持来分析相关对策。

（一）服务对象

研究者提出解决服务对象困境的根本在于改变老年群体对日间照料中心的常规看法。这就需要通过加大宣传力度和知识普及力度，使老年人清楚地了解日间照料中心的服务内容和功能并乐于接受社区日间照料，切实感受到这种养老模式的优越性，提高社区日间照料中心的吸引力[23]。具体措施包括利用大众传媒、进社区宣讲等线上线下并行的方法加强对老年群体的观念引导，以此来转变老年人的观念。如针对社区中的老年人可以将其集合起来开展有关日间照料中心的机构介绍和服务示范活动，营造良好的活动氛围，适当减少形式化与政治化内容，并对老年人的反馈及时给予回应，以此提高老年人的参与积极性。此外，还要针对不同老年人个体的基本情况和需求进行准确评估，通过个性化服务在一定程度上激发老年群体的参与意愿。

（二）服务内容

研究者针对服务内容保守和同质性强的困境提出了以下两个层面的解决对策。

一是从老年群体个人实际需求出发制定服务内容，这是解决服务内容同质性强这一问题的关键。当前，日间照料中心的服务内容大多以餐饮医药配送、家政管理、日常生活照料等为主，未来可以将服务内容扩展到为有特殊需求的老年人如残疾、痴呆、重危病老人等提供康复保健和医疗护理等服务。而且，使老年人可以在基于自我的身体情况和需求意愿选择适合自己的服务项目上有充分的自主选择权[24]。比较新颖的建议是有学者提出将高科技手段融入日间照料中心的服務模式，以满足老年群体的多样化需求，即通过技术创新为养老服务业探索出一条符合时代发展的新路径[25]。

二是以日间照料中心作为据点联动政府、非政府机构等，加强合作与交流，构建多元化社区养老体系，提高服务质量，拓宽服务领域。桂世勋提出要充分发挥民政部门主管的县（市、区）级养老机构与卫生部门主管的综合性医院对老年人日间照料中心的指导和辐射作用，促进二者之间密切合作，全方位搞好居家老人的正规与非正规照料服务[26]。总的来说，这种模式是根据本地区老年人的自身特点构建多元化社区养老体系，以日间照料中心作为中心点，与医院、养老院等资源链接，发挥最大的经济效益与社会效益，进而使老年人可以按需选取形式多样的社区服务。

（三）服务递送

对日间照料中心的服务递送方面的建议主要体现在空间设置与服务人员方面。日间照料中心的空间设置应该持有一种“人性化”信念，请专业人员进行评估，充分询问老年人的意见，而不是敷衍了事，让日间照料中心成为摆设。有学者提出一种活动室与餐厅兼用、休息室独立的新型空间类型，这种空间创新更利于建立以介助、介护老人为主的日间照料中心，在此空间中可以增加老年人之间的交流与互动，在保障老年人满意度基础上，降低社区成本投入[27]。

服务人员方面，有学者聚焦于发展居民之间的互助支持网络。随着现代居民生活品质和健康水平的不断提高，现今的老年群体中实际存在许多低龄健康老人，由于这类人群的健康状况相对较好，他们其实可以被赋予“双重角色”，即养老服务的需求者和相关服务的提供者。那么，这类群体就可以在社区内为其他高龄老人和失能老人提供服务，同时可以通过“劳务储蓄”或“以服务换服务”的模式来获得其他服务或利益[28]。在此需要注意的是，首先应寻找有责任心、乐于奉献、有耐心等的人来充当这种角色。其次，应对准备提供养老服务的人以及工作者进行培训，明确工作者与准老人或低龄健康老人之间无明确的领导与被领导关系，而是引导者和受助者关系。同样地，工作者在入职前也应经过相关培训并接受群众包括服务对象在内的群体的监督。

（四）资金来源

随着我国经济的快速发展以及居民收入的不断增长，民间闲置资本不断积累，引入民营资本对于推动老龄产业创新发展具有巨大的推动作用[29]。在此基础上，由于现行养老行业中存在长期以来固有的整体供需失衡、资金不足、从业人员素质较低等问题，有学者创新提出将PPP模式引入养老服务领域，可以通过引进PPP模式促成公私合作运营解决上述问题，在一定程度上减轻政府的财政负担，并且交予专门的养老服务公司提供服务必然会提高服务供给效率，使日间照料中心走向更加专业化的发展道路[20]。

（五）政策完善

政策不完善很大程度上制约了日间照料中心养老事业的发展。为此，政府应制定更多相关政策，并加大监管和评估力度，促使政策真正落实。有学者提出，相关政策应该重点关注以下三个方面。一是加强风险管理。由于老年群体自身的身体机能退化、多有老年慢性病等，这一群体更容易突发心脑血管疾病、跌倒骨折等各种意外事件，所以更应该改进相关行业规范和完善服务协议[30]。此外，有条件的地方政府还可以为“签约老人”购置如意外伤害保险。二是进一步推动日间照料中心的标准化发展，完善相关建设工作的指导政策。可以从中心内部面积、房间格局、数量到内部设施等方面进行标准化规范，同时鼓励不同区域的机构因地制宜，设置带有地方特色的空间结构。此外，定期的评估验收也是必要的。三是通过规范化的监管和考察推动日间照料中心的可持续发展。政府应定期组织对日间照料中心进行评估与考评，并对评估结果良好、经营良好、老人满意度高的日间照料中心进行鼓励与奖励[14]。

五、小结

随着日间照料中心越来越受学术界重视，现已取得了一定的成果。但同時，目前的研究仍然存在一些问题：一是定性研究不足。在对日间照料中心的研究中以文献研究和定量研究为主，受一些因素的影响，如被调查的压力、服务对象的不典型等，可能会出现调查结果不真实，或者不够贴近老年人现状的问题。二是介入策略缺乏可操作性。就服务内容方面的问题来说，由于缺乏具体的理论、方法、原则指引，导致内容同质性过强，大多未根据老年人需求开展有针对性的活动。就服务对象方面的问题而言，研究很少有涉及，且提出的对策大多都泛泛而谈，缺乏针对性和有效性。三是研究者与管理者对日间照料中心的侧重点不同。研究者侧重适宜服务与适宜配置，而管理者侧重基本服务与基本配置。这便导致研究者成果实际应用于本土的概率偏低。四是较少涉及社会工作的研究。社会工作理应成为日间照料中心的关键环节，在其中发挥专业优势解决问题，但现有文献局限于分析人才缺乏、从事者能力达不到标准等问题，几乎没有提及社会工作的可利用性。

针对以上问题可以得出，未来这一领域的研究方向就是增加日间照料中心的定性研究，深入了解老年人的日常生活，减少他们在调查中的顾虑，以获得更真实的信息，进而更好地把握老年人的需求现状；提出具体可操作的介入策略，对日间照料中心提供的服务进行更深层次的探究；将社会工作引入日间照料中心，挖掘新的研究视角。

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