财税体制改革过程中的问题与策略分析

陈苗

摘要：党的十八大以来，我国大力推进财税体制改革，并取得较为明显的成效。但是财税改革在地方政府的实施过程中凸显出一些新的问题。财税体制改革作为国家全面深化大发展、大变革进程的重要组成部分，各级政府必须正确处理党中央顶层规划，通过完善财税相关立法、加强部门考核管理等积极措施，来进一步厘清中央与地方财政的责权划分、实施全面预算管理、严控政府债务危机、提升绩效考核力度，才能不断推动财税体制改革贯彻实施，实现国家治理现代化的目标。

关键词：财税体制;改革;税制;策略

一、公共财政理论的内涵

国家财政的基础职能作用主要体现在资源配置、收入分配和稳定经济。这三大基础属性在任何国家和任何时期都不应丢弃。但是从具体实施操作来看，资源配置手段、收入分配方式以及经济稳定方法，在不同国情和不同时期下应该有所变化和侧重。通过制定和实施不同的财政决策，才能保证国家财政的职能发展符合时代背景下经济和民生的需求。目前，随着国家治理现代化的战略目标提出，公共财政理论中的核心问题之一就是现代财政体制的建立健全，现代财政体制不仅要承担更多的经济管理职能，更要在社会、文化、生态、文明等多个方向发挥引导作用。因此，现代财政体制的完善，是丰富公共财政理论的发展，具有时代意义和重要价值。

二、新一轮财税体制改革的现状

目前，我国新一轮财税体制改革现状可以从税制完善、预算管理、中央与地方关系这三个方面来进行探讨。一是税制方面，税制改革更加强调公平性。“营改增”、资源税、房产税等多个税负类型的改革，有利于营造更加公平的市场竞争环境，有利于促进经济效率提升，从国家层面体现出对中小型企业的扶持，特别是小型微利企业经营环境在“营改增”以后改善显著，增加了市场竞争力，获得的经营机会相较之前也更多。二是行政事业单位全面预算管理更加强调资金使用的规范性和效益性。国家通过配套法规和规章制度，通过监督机制的完善和执行，减少权力寻租，提升至近配置效率。三是对中央政府和地方政府的事权和财权进行明确划分，降低地方政府财政赤字的风险。

可以说，目前新一轮的财税体制改革，取得了重大突破和显著成效，不仅提升了国家的宏观调控水平，形成对分税制改革的有力补充，从长期来看，还有利于促进经济结构转型升级，建立起与国家治理结构相匹配的财政基础。随着改革深入推进，现在已经进入关键期，中央政府和地方政府都需要解决一系列的问题。

三、财税体制改革过程中的问题分析

（一）地方财政融资存在的风险

地方财政收入的很大一部分来自于房地产市场，土地财政运行的现实状况下，地方政府的负债率节节攀升，埋下地方债务的“隐患”。随着房地产市场发展温度下降，土地市场的价格下滑，商品房去库存压力增大，地方政府的土地价款收入锐减，财政状况堪忧。为了缓解财政收支矛盾，地方政府倾向于依靠本地政府背景的城投公司、融资公司来进行融资，并支付高昂的费用，导致政府的债务持续增大。在执行政府会计制度前，从财政报告中无法真实反映“融资财政”状况和政府债务数据，但是地方政府的债务在近几年高速增长，其中的高风险必须引起重视。

（二）税收征管方式不合理

“营改增”后，国税部门征收主体税种，地税部门负责征收地方小税种。纳税人需要向国税部门申报纳税后，再以此金额为依据向地税部门申报，这导致地税征收成本和企业纳税成本增大，同时税收漏征的风险也会加大。一方面，地方政府为了提高税收工作效率，增大税收收入，会出台许多条例，同时对税务征管机构和征收人员设置了收入与奖励挂钩的激励制度，鼓励税务人员加大征收力度。这一做法有可能增大税务权力寻租空间。另一方面，为了招商引资和政绩需要，地方政府之间为了吸引企业引驻，会出台多种税收建立政策和优惠政策，这些政策不仅大幅降低税收收入，有时征收税负基本全部归还，甚至部分扶持政策存在混乱不清的现象，严重影响地方税收征管的效果。

（三）财税结构优化不足

目前我国的减税阻力和企业税负仍然较大，需要通过完善财税制度为经济主体营造公平发展的市场环境。统计显示， 2018年我国税收额的增长比率是8.3%，2019年税收额的增长比率为7.8%，减税降负的工作依旧任重而道远。我国企业的税负类别包括所得税，增值稅，消费税、土地增值税、城镇土地使用税、资源税、印花税、房产税等。根据2016年世界银行和普华永道的全球企业税负情况统计，我国企业税负高于世界平均水平，企业承担的整体税费较大。在企业竞争环境亟需改善的情况下，企业税负过大，会进一步对企业的活力形成阻力。

（四）税收绩效考核不科学

税收绩效考核的不科学首先体现在税占比指标的应用被忽视。该指标反映税收额在地方财政总收入中的比率，数值越大，则表明地方政府的财政收入质量越有保障。降低企业的税务负担，有利于改善市场环境，减轻企业压力和成本，有利于企业壮大规模，实现更好的发展，从而进一步增大税收，有助于全面改善发展环境。“营改增”后，中央政府和地方政府共享流转税中的营业税和企业所得税。这就意味着地方政府在增值税和企业所得税方面的水分会更小。中央政府征收的消费税，对其考核更能真实全面的考量。其他象征着地方政府政绩的税收收入，暗箱操作的可能性更大，不应作为税收绩效考核的核心指标。

四、促进财税体制改革稳步推进的建议

（一）推动地方融资平台转型升级

融资平台在地方政府基础建设中具有重要作用，因此应鼓励其稳定发展。监管的重点是机关事业单位在基础建设项目中的规范性运作，进一步提升资金使用效率。政府投资的基础设施建设项目，或一些公益类项目，都应考虑引入社会资本，建立PPP合作模式，以此缓解地方政府收入下降与刚性支出增大的问题，实现公众利益最大化。财税部门要做好项目收支测算和支出责任评估，规范编制政府资产负债表，确保PPP项目符合需求，并在财政的可承受范围内，降低地方政务的债务风险。贯彻落实《中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》（中发〔2019〕49号）精神，利用民营企业在商业模式创新和技术创新方面的动力优势，拓展民营企业参与铁路场站、城市综合体、新基建等领域，进而缓解地方财政压力。

（二）严格规范税收征收管理制度

增强税收征管的规范性，以简化征税流程、降低征税成本，减轻企业税负。同时，加大税务征收法律的顶层建设，根据税收法定原則，将各税种征收的准则提升到法律层面，对各级政府的征税权力和征税行为进行有效约束。对各税负进行科学划分，应收尽收减少征收随意性。在简化税制、增大公平、减轻税负的同时，坚决杜绝“过头税”和“空转”导致地方财政收入增大的假象。对行政事业单位的基金和经费进行清理与规范，加大财政信息的全面、及时的公开，营造有利于企业成长的公平的财税体制，为企业和市场发展提供助力。

（三）促进税制结构改革深化

我国的税制改革取得了初步进展，但是还依然没有达到公平、科学、简化、的最终目标。需要提高直接税的比重，完善地方税制，通过各个税种之间的配合来建立起现代税收体制。“营改增”改革之后，地方政府可以把财产税作为地方税的主体，完善地方税制，保证地方财政资源的稳定。如实施税收清算，将一些具有税收性质的收费项目列入“费改税”的范围，不断降低制造业的增值税税率，建设规范、公平的纳税环境。中央政府要加大对地方政府税收优惠政策的清理，要求市、县及以下各级政府除中央、省政府发布的税收优惠政策外，不得以各类目的发布额外的税收优惠政策和各种激励扶持政策，同时建立中央税收优惠的详细清单，明确标准、条件和程序。地方政府制定规范的产业支持基金和其他基金，建立提款机制，对地方企业进行奖励。同时使中央的相关优惠政策在地方进行扎实落地。适度降低增值税税率和社会保障税率，提高小企业最低税收月度标准，取消、停止事业单位和行政机关的行政收费，防止地方政府推行逆向“供给侧结构性改革”，以稳定税收。

（四）积极完善税收绩效考核体系

正视税收征管中存在的问题，用法治来规范地方税收征管行为，实施税收征管考核。建立健全绩效考核指标评价体系，设置科学合理的绩效考核指标。 第一，绩效考核指标应注重全面性，要对指标不断充实完善，使绩效评价全面反映税收征管的工作质量。比如可以考虑除了常规的地方党委、政府工作绩效评价指标，还纳入地方党委、政府的经营行为评价指标、纳税人满意度评价指标，这样确保评价的全面性和客观性。 第二，绩效考核结果的应用要进一步深化。地方党委和政府的绩效考核体系中，将税收收入占比纳入其中，对地方党委和政府的税制体制改革进展和运行情况提供依据，这样能够保证地方政府重视税收征管工作的规范性，使绩效评价结果形成良好的推力，更加及时、有效和具备针对性。 第三，坚持可行性原则来选择考核指标。侧重关键指标的指导作用， “硬性指标”的设置要确保合理，尽可能降低考核的水分。比如可以增加“增值税和所得税占比、税收增长率、税收流失率和税负率”等考核指标。这样能够有效弥补简单比较绩效考核的缺点，更全面地反映税收绩效管理水平。

五、结语

近年来，我国加快对财税体制改革的推进，在一些关键领域取得了明显成效，但是遇到的阻力和问题仍然较大，必须采取积极措施予以解决，通过理顺政府和市场关系，完善顶层设计和分步实施，提升资源配置效率，规范政府部门行为，营造公平的市场环境，保护企业壮大信心，为经济可持续性发展提供基础保障。

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（作者单位：桂林电子科技大学信息科技学院）