社会资本视角下片区开发ABO模式的思考

张君

摘要：文章从公公合作、公私合作及项目合作三个层面，从社会资本视角，对片区开发ABO模式可行性和操作程序进行梳理和分析，并从业主履约、土地与市场、融资、产业运营四个方面对项目风险进行识别，提出防范措施及建议。

关键词：ABO模式;授权方式;项目业主;社会资本;风险

自2014年国家大力推广PPP模式以来，片区开发PPP项目迎来的一轮发展期，随着《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）、《财政部关于推进政府和社会资本合作规范發展的实施意见》（财金〔2019〕10号）、《政府投资条例》等规范性法律法规的出台，片区开发PPP模式步入发展冷静期，在规范地方政府违规举债、防范融资风险的要求下，对片区开发项目提出了创新发展的新要求，授权（Authorize）—建设（Build）—运营（Operate）的ABO模式逐渐进入视野。

一、公公层面的合作

（一）确定被授权对象即项目业主

所谓ABO模式，是指地方政府通过竞争性程序或直接授权相关企业作为项目业主，由其向政府方提供项目投融资、建设及运营服务，合作期满将项目设施移交给政府方，政府方按约定给与一定财政资金支持的合作方式。可见ABO模式的第一层合作为“政府—企业”的授权合作，由于片区开发项目是以区域统筹引领为主，授权范围广、力度大，且子项目涉及业态种类繁多，许多子项甚至需要被授权企业完成报批立项等手续，因此要求被授权企业其必须掌握丰富的本地资源及经营经验，这就决定了被授权企业是区域行业经验及资源优势突出的、具有综合服务能力的大型属地国有企业或平台公司。被授权企业通过授权经营协议，获得片区开发项目的业主职责，负责项目投资、建设、运营一体化服务，政府根据协议支付授权经营服务费，因此ABO模式在第一步的合作仍然属于公建公营的“公公”合作。

（二）合法合规性论证

这一层面，虽然社会资本不直接参与其中，但是为保障后续合作的合法合规性，社会资本方应关注此处的授权方式。根据项目实际操作看，此类项目地方政府与地方平台公司的合作程序还未有相关法律法规做出明确规定，根据现有ABO项目来看，多采用直接授权和招标授权两种方式。

直接授权模式，如开创ABO模式的北京地铁四号线就是采用该种授权，江苏省住建厅、发改委及财政厅也于2018年联合发布《推进政府投资工程集中组织建设的指导意见》（苏建建管〔2018〕23号），该指导意见中明确表述本地政府投资工程组织建设工作由政府直接授权实施单位，并由实施单位承担工程组织建设及工程立项报审招标职能。

招标授权模式，此类授权方式是基于将片区开发项目定性为政府采购项目，通过采购程序确定被授权主体。本文建议片区开发ABO项目在第一层授权主体上采用竞争性程序确定，以加强社会资本后续合作的合法合规性保障。从项目资金来源角度分析，片区开发ABO项目其最终实现资金平衡，一方面依靠项目自身造血功能;另一方面政府财政资金根据授权协议支付经营服务费，而此处财政资金部分来源于这一片区土地封闭化运作后的土地收益。从项目具体内容看，是由被授权企业向政府就基础设施和公共服务项目提供投资、建设、养护等整体服务，区别与企业与企业之间合作、区别于商业经营性项目合作等。鉴于上述，片区开发ABO项目属于政府采购行为，根据《政府采购法》第二十六条约定，政府采购应当通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式进行。

因此，未采取竞争性方式确定项目被授权企业，存在程序上的法律瑕疵，可能会导致授权行为的无效，给后续社会资本参与其中增加政府及项目业主履约风险和项目融资无法落实风险。

二、公私层面的合作

（一）合作内容

在ABO模式下的片区开发项目，被授权企业以授权协议为依托，按照物有所值原则和专业化经营思路与社会资本，通过市场竞争机制和契约化的方式，高效整合全产业链资本、专业、技术和管理等各类相关资源。由于片区开发项目构成复杂，除了以传统基建为主的土地一级整理、二级开发、基础设设施及市政公共配套设施建设等，还包括区域整体规划设计、投融资管理、产业招商服务、城市运营等。

（二）合作方式

且由于项目业主为地方国企，因此落在公私合作层面，与社会资本的合作方式相较于地方政府而已更具有灵活性和变通性。可以项目整体打包合作，也可以子项目分别合作，“ABO+PPP”、“ABO+股权合作”、“ABO+EPC”、“ABO+代建”、“ABO+产业运营”等多种类型和方式。

在这一层面，大型建筑类企业无疑在此类项目上具有先天优势，其不仅具备传统的施工优势，且具备一定的片区发展规划能力和产业链以及价值链上下游资源整合能力，建议以投资—建设—招商—运营一体化的方式参与项目整体开发。

三、项目层面的合作

基于上述整体开发思路，被授权企业既可以只行使以管理、考核为主的项目业主职责，也可以与社会资本合资组建项目公司负责项目投建营。本文更倾向于第二种方式，对于被授权企业来说，适当参股项目公司，有利于对项目全过程的整体管控，又可通过合同约定风险分担、绩效考核、付费方式，发挥属地国企与社会资本的给优势，以实现片区综合、整体开发的实施效果。对于社会资本来说，有代表政府履行公共服务职能的地方企业参与到项目的具体合作中，有利于对项目的把控力度以及自身投资收益的保障和实现。

四、从社会资本角度分析片区开发ABO模式风险识别及防范措施

（一）项目业主方履约风险

风险识别：与政府方未实施主体不同，ABO模式项目片区开发项目实施主体为被授权企业;且在项目开发前期，为迅速提升区域价值，社会资本一般投入较大，但是投资回报须带区域土地出让后方有资金来源，因此，被授权企业的履约信用、支付能力等都会影响社会资本的投资效益。

防范措施：增加合规程序，由于ABO模式目前未出台规范性政策文件。为保障项目合法合规性，建议增加程序性设置，如项目立项审批、竞争性招选被授权主体等相关规范性要求，且政府支出责任纳入预算管理，以防范政府隐性债务风险。

违约风险防范，被授权企业是社会资本方的直接合作对象，无论以何种方式进行合作，建议对被授權企业开展全面背景调查和履约能力，以防范后续合作风险。合作协议中应对业主违约情况，制定有效可行的延迟支付的违约责任和退出机制。

（二）土地和市场风险

风险识别：由于片区土地封闭化运作，因此土地出让延迟或由于宏观经济、房地产调控等政策对项目资金来源产生影响。

防范措施：聘请第三方评估机构，提前预测市场风险，在风险可控的前提下，结合区域和市场需求，合理调整投资策略与计划，采取“分期建设、滚动开发”的原则，在实施过程中及时调整投资节奏，以降低因土地出让延迟和市场风险带来的不利影响。

（三）融资风险

风险识别：根据目前实际片区开发项目融资实际情况，金融机构对于采用非PPP模式的片区开发项目的融资审批要求严格，因此项目贷款能否满足项目开发的实际需要存在不确定性。

防范措施：项目综合考虑土地整理投资、工程投融资条件，合理安排土地出让计划和投资计划，实行滚动开发，降低贷款总额和贷款占用时间。

（四）产业运营风险

风险识别：片区开发项目最终要通过产业服务实现区域经济的内循环，带动区域土地价值和产业价值的提升，以实现区域可持续发展。产业服务作为产业与城市发展的有机结合的重要环节，是产城融合的关键。结合地方政府产业升级和供给侧改革的新常态经济环境下，产业服务存在不稳定因素，面临一定风险。

防范措施：争取规划主动权在片区开发中规划是实施的必备条件，此类项目大多也将规划咨询作为合作内容之一，社会资本在参与此类项目中尤其要注重对规划权的争取，获得规划的主动权非常有利于社会资本的项目规划风险的把控，有利于将项目按照自身的意图设定发展权。

深挖片区开发项目运营的内在价值，建立专业化运营平台，对项目进行专业化的统筹运营管理。社会资本在培养自身运营能力的同时，也可引入专业的运营管理公司以降低运营期风险，通过专业化运作，降低运营成本，防控运营风险。

五、结语

综上所述，从社会资本视角参与ABO模式下的片区开发项目应关注公公层面的授权关系，公私层面的合作方式以及项目层面的把控程度，在此基础上分析可能出现的风险，提出完善的操作建议，便于后续片区开发ABO模式的操作根据可推广性和可复制性。

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（作者单位：中国交通建设股份有限公司华东区域总部）