失能老人长期照护服务体系探析

王婷

摘 要：中国进入了老龄化快速发展的阶段，我国老年人群体中高龄化、失能化的人数也在迅速增加。而家庭非正式照护“心有余而力不足”，正式照护又力量薄弱，急需建立一套完善的长期照护体系。基于此，本文介绍三种主要的长期照护模式及其发展现状，分析我国长期照护服务市场急需大力发展的驱动因素，并提出应出台相关政策，鼓励社会广泛参与，积极试点并加快推广“医养结合”和长期护理险，以满足失能老人的长期照护需求。

关键词：失能老人；长期照护；医养结合；长期护理险

我国是人口老龄化发展速度最快的国家之一，老年人口基数大、失能比例高。截至2017年底，我国60岁以上的老年人口达2.4亿，占总人口的17.3%。积极应对人口老龄化已经成为我国的一项长期战略任务[1]。与此同时，全国失能、半失能老年人大致4063萬人，占老年人口的18.3%[2]。作为社会上相对处于弱势的一个群体，失能老人普遍面临着生活质量低、缺少关怀的困境。当下，我国对失能老人的照护服务模式主要分为家庭照护、社区照护和机构照护三种不同类型。现如今，受计划生育影响的“80后”“90后”正在成为养老供给的主力军，“四二一”家庭结构模式越来越普遍，家庭照护的保障功能逐渐衰弱；社区照护受主客观方面诸多因素影响，能够提供的照护服务非常有限；而机构照护方面，大多数民营养老机构养老费用较高，专业的照护服务人员又很紧缺。综上，我国失能老人长期照护存在供需失衡，缺乏相应的制度支持、资源支持、服务支持和社会支持等。对此，应建立社会化照护保障体系，把居家、社区、机构养老照护结合起来，这样既能减轻数千万家庭的负担，又能增加就业岗位。

一、失能老人及长期照护概述

失能者，可以理解为生理或心智上部分或全部功能丧失，进而导致生活起居需要由照护者协助才能维持者。日常生活自理能力（ADLs）是衡量失能老人照护需求的重要参考标准，通常根据进食、穿衣服、洗澡、上下床、上厕所及室内活动这六项日常生活活动情况来将失能老人划分为轻度失能、中度失能和重度失能。2000年，世界卫生组织发布了《建立老年人长期照护政策的国际共识》的报告。该报告提出了“长期照顾”①（Long term Care）的定义：长期照顾是由非正式提供照顾者（家庭、朋友和/或邻居）和专业人员（卫生、社会和其他）开展的活动系统，以确保缺乏自理能力的人能根据个人的优先选择保持最高可能的生活质量，并享有最大可能的独立、自主、参与，获得个人充实和人类尊严[3]。长期照护具有正规性、专业性、长期性和连续性的特点，是医疗护理和社会照顾的有机结合，其在保障失能老人享有日常生活照料的基础上，能够接受更专业的医疗护理[4]。长期照护是人类社会进入老龄、高龄甚至超高龄社会的伴生制度，是走入长寿时代的人类社会不可或缺的基本公共服务制度[5]。

二、失能老人照护主体发展现状

（一）家庭照护模式

家庭照护模式是指失能老人在失去生活自理能力之后，与自己的家人一起居住生活，由其子女或是其他家庭成员负责日常照护。失能老人在家养老可以使得其精神有所寄托，能够获得极大的幸福感。但当前家庭结构日益小型化，提供家庭照护的人力资源相当匮乏，且照护失能老人所需的护理费用巨大，多数家庭承担不起，家庭成员较多承担着巨大的经济和精神压力，失能老人的生活质量也得不到保障。目前我国失能老人照护模式依然是以家庭照护为主，其他两种照护模式所占比重极小，资源利用效率和发展极不平衡。

得益于国家经济的快速发展，有相当一部分老年人有自己的积蓄和退休保障金，这在一定程度上有助于减轻家庭的经济负担。不过，于失能老人而言，治疗费用已然是一笔庞大的数目，再加上年复一年的康复护理费用，不得不依赖亲人的供给。与其他长期照护模式的财政投入相比，政府在家庭照护方面所采取的措施尚待完善。比如，失能老人的部分护理费并没有在医保范畴内，承担着大额护理费用的家庭面临着极大的经济压力。

（二）社区照护模式

社区照护不同于机构照护，社区照护的老年人失能程度较低，老年人主要居住在家中且主要照护者为家庭成员[6]。这种模式下，失能老人不用离开熟悉的环境，既能获得一定的精神慰藉，又能获得较为专业的照护。但目前我国的多数社区养老对象仍然是以生活能自理的老人为主，对于失能老人来说，社区所提供的照护服务项目十分欠缺。当前社区照护的一个优势是可以就近为老年人提供活动场所，白天子女将老人送过去，这样子女可以正常工作，老人也可以在群体中获得同龄人的相互关怀，在很大程度上减轻了家庭成员的负担。不足的是，现阶段社区建设的老人活动中心的设施都以娱乐为主，目的主要是为老年群体提供一个可以打发时间的场所，而这远远不能满足失能老人的照护需求。

（三）养老机构长期照护模式

养老机构通常拥有优质的养老资源、专业的照护人员，能够根据老年人的失能程度为其提供相应的照护，遇到突发情况也能够及时采取相应的处理措施。机构照护有两重特征：第一，服务由专设的老年服务机构提供，而不是医疗机构；第二，在专业设置上，长期照护服务与医疗服务分离，自成一个独立的专业，且有专业的工作人员，主要包括注册护士、社会工作者、营养师、康复师和心理咨询师等。

随着养老政策的不断完善及整个社会观念的改变，机构照护模式的发展前景良好。但目前我国养老机构仍存在设施不足、功能单一、效率低下、人才缺乏等问题，且较多商业性的照护机构处于起步阶段，发展较为缓慢。在我国现阶段的养老机构建设过程中，由于缺乏专业人才和相关设施，许多养老机构没有能力接收和安置失能老人，只是接收生活能自理的老人。

三、长期照护服务发展的驱动因素

（一）失能老人照护市场需求大

全国老龄办、民政部、财政部三部门发布的第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果显示：“全国失能、半失能老年人大致4063万人，占老年人口的18.3%。”[7]随着我国居民生活水平和医疗卫生水平的提升，人均寿命增加，这意味着老年人尤其是高龄老年人数也同步增加，他们对专业的医疗护理和照护服务有强烈的需求。老年人的免疫力较低，很容易受疾病困扰，一旦不能自理，就需要有专门的人来照护。如果不能得到社会和家庭的长期照护，失能老人会面临巨大的心理压力，加剧孤独感和对死亡的恐惧。现如今我国已经全面建成小康社会，养老服务相应地应由补缺型向普惠型转变，即由针对特定老人群体转向全体老人。我国早期的长期护理机构主要是敬老院和福利院，属于非营利性的福利机构，但数量较少，且随着老龄人口大幅增加，单一的公立养老机构已不能满足日益增加的市场需求。

（二）家庭照护功能逐渐弱化

家庭照护模式主要依靠家庭成员，在以往子女较多的情况下，家庭成员轮流照护老人，压力相对较小。而伴随着工业化、城镇化的快速发展，原本被束缚在田野的劳动力被释放出来，特别是数量庞大的女性投入到第三产业的工作中，这就使得传统养老模式难以为继；再者，我国家庭结构呈现出小型化发展态势，将来“4-2-1”的家庭会成为普遍现象，这就意味着能对失能老人进行照护的家庭成员减少。另外，照护失能老人需要专业的技能，家人照护虽然能够让老人感受到亲情的温暖，使失能老人精神有所寄托，但家庭成员难以做到专业和全天候照护。长此以往，老人既得不到全方位的优质照护，又会让家庭成员身心劳累，甚至会影响老人和子女之间的感情。

（三）社会养老观念变化

经济的快速发展改变了传统以大家族为核心的社会关系网络，促进了个人的自由发展、女性地位的提升和家庭功能变化，养老观念自然也随之改变。目前，养老、医疗保障政策不断完善，还有一些专门提供给失能老人的养老机构也在市场上纷纷建立，如老年公寓、老年关怀中心、夕阳照护所等。对于失能老人而言，养老机构有相对专业的照护，能更好地满足其需求，人们对机构养老模式的认可度亦不断提高。

四、长期照护服务体系的完善

（一）进一步完善相关政策

党中央、国务院高度重视老龄工作，把积极应对人口老龄化纳入了国家战略，采取了一系列发展老龄事业的举措。但目前我国针对失能老人的长期照护服务还难以完全适应人口老龄化快速发展的客观需要，为此要健全失能老人长期照护服务体系。首先，政策上要加大对失能老人群体的财政投入，完善失能老人的最低生活保障制度、医疗保障制度和福利制度[8]。其次，为保护失能老人的权益，应出台相关法律明确各类长期照护服务主体的责任，避免出现子女、社区或养老机构出现虐待、遗弃失能老人的行为。再次，还需建立专门针对失能老人的家庭津贴制度，对条件不好且有失能老人的家庭实行财政兜底或是定期补贴政策，将高额的护理费纳入医保范畴。最后，加强对各类养老机构的监管，对养老服务机构的乱象进行严格治理，同时加强对养老机构的财政支持，鼓励其开展远程照料、远程医疗、远程健康等“互联网+养老”服务，实现照护服务的智能化、数据化和人性化。

（二）社会参与

面对庞大的失能老人群体，只靠政府提供服务是完全不可能的，而社会是发展养老服务的重要力量。随着社会发展和人们养老观念的变化，养老服务需求不断扩大，社会力量可以重点投入到这一领域，建设各种类型的养老机构、康养中心，等等。政府对此也应该给予大力支持，在一定程度上降低开展养老服务的市场准入门槛，优化对民营养老机构的审批流程，鼓励社会养老走向正规化、连锁化发展道路。与此同时，还应强化对养老机构市场的监管力度，保证养老市场的正常运行，营造公办和民营养老机构规范公平的发展环境，实现社会养老效能的最大化。融合机构和家庭社区照护服务，发展小型专业的连锁养老机构，有效整合社会、政府、市场、机构和个人等多层次的资源，在失能老人生活的家庭和社区开展充满亲情化和人性化的照护服务，鼓励各种照护主体之间形成“伙伴互助”的关系。树立对失能老人的社会支持观念，鼓励妇联、共青团、各地区非政府组织的志愿队伍参与到失能老人长期照护服务的队伍中来，通过开展志愿服务给予老年人更多关爱照顾。

（三）“医养结合”

“医养结合”，要求整合养老和医疗两方面资源，打造集养老护理、医疗康复于一体的托老中心，为老人提供持续性、针对性的医疗、养老服务，满足社会多层次养老需求。

首先，建立科学统一的全国失能标准认定体制。相关部门要对失能老人的身体状况和经济能力进行评估，建立个人的电子健康档案，再依据评估结果对失能老人采取全方位、精细化的照护措施。根据计划签约专职家庭医生，定期对失能老人提供上门服务。其次，充分发挥“医养结合”的功能，鼓励医院和养老机构建立合作关系，明确双方的内容和责任，为老年人提供连续、全流程的照护服务。利用现有的卫生院、敬老院、社区老年活动中心等福利机构，为失能老人提供短期护养服务。将居家社区养老服务纳入城乡社区治理重要内容，鼓励老年人家庭进行适老化改造，推动设立“家庭照护床位”，开展失能老年人家庭成员照护培训，探索建立家庭喘息服务机制[9]。这样既可以解决老人的照护难题，减轻家庭负担，还能促进养老行业的多层次化发展。再次，失能老人长期照护服务体系需要有大量的专业工作者来支撑，所以加强长期照护服务专业人员队伍建设是重要保证。可鼓励高校积极发展老年护理专业，并对现有的护理员进行定期培训。建立护理员职业资格制度，鼓励养老从业人员学习护理知识并获得护理从业资质，提高护理员的福利待遇，在社会上形成尊重养老从业人员的氛围。

（四）长期护理险

长期护理险被称为老龄化社会中除了传统的养老、医疗、工伤、生育、失业五项保险外不可或缺的“第六险”。对于目前我國失能老人长期护理保障不足的问题，要基本形成适应我国经济发展水平和老龄化发展趋势的长期护理保险制度，推动建立健全满足失能老人多元需求的多层次长期护理保障制度。

首先，要逐步建立一个独立多主体的长期照护服务融资体系，通过个人缴费、财政补贴、企业支持的方式，推动完善互助共济、责任共担的长期护理保险多渠道筹资机制[10]。其次，企业要努力拓展筹资渠道，扩大资金来源，提供丰富的长期护理险产品，满足失能老人多样化、多层次的护理需求。再次，可以将长期护理保险制度并入医保制度框架范围并推广至全国。与此同时，必须强调的是，长期护理险重在为失能老人群体提供照护服务，不仅仅只是经济支持，因此政府部门还应加强与医疗机构、养老机构的合作，促进长期护理险健康发展。

五、结语

目前我国几种长期照护模式都有各自难以突破的瓶颈，这就使得失能老人长期照护体系的建设始终处于缓慢推进的状态。近年来，我国在养老服务体系建设方面取得了显著成就，体现在各项政策、措施相继出台并逐渐细化，很多地区开展了卓有成效的探索实践，特别是在长期照护保险制度的试点方面更是得到了快速推进。但我国在应对失能老人长期照护的挑战方面仍然有许多不足之处。这就需要根据我国的现实国情，构建可持续发展的长期照护服务体系，强化社会力量的投入，推进“医养结合”和长期护理险制度的实践，并根据社会发展的要求不断对长期照护服务体系进行动态调整，以此保障失能老人无后顾之忧。

注释

①此处“长期照顧”，可以视作本文所说的“长期？照护”。

参考文献

[1]民政部门户网站.民政部关于解决完全失能人员托养相关问题的提案答复的函[EB/OL].（2018-09-20）[2021-02-12].http：//www.mca. gov.cn/article/gk/jytabljggk/zxwyta/201811/20181100013083.shtml.

[2]民政部门户网站.三部门发布第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果[EB/OL].（2016-10-09）[2021-02-12].http：//jnjd.mca.gov. cn/article/zyjd/xxck/201610/20161000886652.shtml.

[3]WHO. Towards an International Consensus on Policy for Long-term Care of the Ageing[EB/OL].（2000-02-13）[2021-03-15].https：// www.who.int/ageing/publications/long_term_care/en/.

[4]李明，李士雪.中国失能老年人口长期照护服务体系的发展策略[J].山东社会科学，2014（5）：95-99.

[5]杨团.中国长期照护的政策选择[J].中国社会科学，2016（11）：87-110，207.

[6]冯景景，张利，苏晓娟.社区居家老年人长期照护评估指标体系的构建[J].护理研究，2020（20）：3611-3616.

[7]景跃军，李元.中国失能老年人构成及长期护理需求分析[J].人口学刊，2014（2）：55-63.

[8]孙鹃娟，吴海潮.我国老年人长期照护的供需特点及政策建议[J].社会建设，2019（6）：3-14.

[9]人民网.7大工程助力养老服务发展 四川将建全国养老服务示范省[EB/OL].（2020-02-04）[2021-02-13].https：//baijiahao.baidu.com/ s？id=1657565096614675956&wfr=spider&for=pc.

[10]杨文明.中国老年医疗服务体系建设：回眸与展望[M].北京：人民卫生出版社，2017：5.