多元主体参与虚拟养老院建设的研究

江月

摘 要：在互联网时代，将社区居家养老和智能化信息化相结合的虚拟养老院从2007年开始出现，经过十余年的发展试点，虚拟养老院口碑和知名度提高的同时也面临着政府大包大揽、社会参与不足、运营企业热情不高和老年人数字鸿沟等问题。本文基于福利多元主义理论，采用案例分析的方法，研究多元主体在建设苏州市居家乐虚拟养老院时面临的问题，同时提出建立监督评估机制、发挥社会主体积极性、厘清市场角色定位和弥合老年人数字鸿沟等优化路径。

关键词：多元主体；虚拟养老院；养老服务

一、概念界定

什么是虚拟养老院？从2007年苏州的虚拟养老院成立开始，我国开始对虚拟养老院这一养老模式进行研究，但起步较晚，在学术界内还没有形成统一的定义。从虚拟养老院的运作模式角度出发，张国平认为虚拟养老院是一种政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现的新型公共服务提供方式，其运作机制和服务模式是政府转变职能的重要探索，符合小政府、大社会的转型趋势[1]。也有学者集中于虚拟养老院提供的服务内容，认为虚拟养老院是一种“没有围墙的养老院”，通过政府搭建的虚拟网络平台，将分散居住的老年人纳入其中，由加盟企业主动上门，为老年人提供生活照料、紧急救助、健康护理、精神慰藉等各类居家养老服务[2]。

结合以往学者的研究，本文认为虚拟养老院其实就是一个将信息服务和居家养老上门服务相结合的平台。主要依托现代智能网络搭建智慧养老平台，通过政府的引导支持，链接企业和社会力量，整合社区医疗机构、家政服务、养老机构等资源，老人通过终端设备将需求发送至平台，平台派遣专业的服务人员上门满足老人的服务需求。

二、理论基础

理查德·蒂特马斯（Richard Titmuss）最早将福利供给多元化带进学界，他在著作《福利的社会分工》中指出：社会福利是由集中供给体系相互配合、共同运作的[3]。理查德·罗斯（Richard Rose）在《相同的目标、不同的角色——国家对福利多元化的多元组合的贡献》一文中界定了福利多元化的概念：社会福利是一个社会化产物，由市场、家庭、个人和国家共同参与其中，单独的福利提供部门可能造成福利失灵，将各个福利部门连接起来，取长补短，不放弃任何一方提供的福利。因此，家庭福利、市场福利和国家福利构成了社会福利[4]。约翰逊（Johnson）在罗斯福利多元部门的组合中加入了志愿机构，认为提供社会福利的部门不仅仅有市场、家庭和国家，还应包括志愿部门，其中，国家部门，提供直接和间接的福利；商业部门，提供职工福利以及向社会提供营利性质的福利；志愿部门，如互助组织、非营利机构、压力团体、社区组织等提供非营利性福利，坚持福利供给的非垄断性；非正规部门，如亲属、邻里、朋友们提供私人领域的非正式福利[5]。

福利多元主义为研究多元主体参与虚拟养老服务的供给模式提供了有利的理论支撑。虚拟养老院由政府主导，充分发挥非正式组织、市场和亲属邻里等多方力量，为老人提供更好的上门服务。

三、多元主体参与居家乐虚拟养老院建设的现状

江苏省苏州市姑苏区居家乐养老服务中心成立于2007年，是全国第一家虚拟养老院。居家乐虚拟养老院在吴中西路建立了居家乐养老服务中心，并以姑苏区的街道为基础，建立了34个居家乐驿站，每个驿站都配备了站长和护理员，密集的驿站确保了每位老人都能快速地获取服务。依托互联网技术，居家乐虚拟养老院自主研发了能够全链条追踪和闭环化管理的线上信息化系统。虚拟养老院的护理员通过中心开发的手机App，在自己的信息账户中进行操作，实现了中心管理团队和护理员之间从服务前的工单生成、确认需求、预约分配，到服务中跟踪协调，再到服务后质量评价、跟踪反馈这一闭环流程。

居家乐发展初期是一家民办非企业单位，即民非组织，与政府关系密切。其场地由区政府免费提供，信息系统由苏州电信公司研发资助，主要通过政府购买服务的方式运作，面对政府兜底的老年群体提供服务。经过三年多的发展，在各主体的努力下平稳度过艰难的初创期，且在2012年鼎盛物业公司与居家乐虚拟养老院分离，此后，居家乐虚拟养老院民非组织的性质更加突出。通過规模化和连锁化建设，居家乐虚拟养老院将这一模式复制到长三角其他行政区域。

参与居家乐虚拟养老院发展建设的主要有四个主体：（1）政府部门。苏州市政府将养老服务纳入经济社会的总体规划。政府为虚拟养老院的建设提供场地，补贴经费，支持信息化平台的建设，为部分服务对象提供政府团购服务。（2）运营单位。运作居家乐虚拟养老院的鼎盛物业公司是苏州市十佳物业公司，主要依靠居家乐养老服务中心操作和管理虚拟养老服务。（3）社会力量。社会力量主要包括志愿者和加盟的小微企业。中心紧密联系各个社区的公益基金会，成立了居家乐养老慈善公益基金，帮扶困难老人，并积极主动地吸收当地志愿者团队来中心参与孝亲敬老的各项活动。中心还吸收了一批社区小微企业加盟，通过中心和政府的服务监督和评估，从最初的不断流动到现在逐渐稳定，留下来一批既具有服务实力又有良好口碑的加盟商，其中，提供家政便民类服务的21家、医疗保健类服务的2家、物业维修类服务的4家，组建了一个紧密的社会化虚拟养老服务体系。（4）老年人及家属。老年人及家属是服务的需求方，虚拟养老院供给的服务都是建立在其需求的基础上。

四、多元主体参与居家乐虚拟养老院建设的困境

（一）政府角色的错位与缺位

第一，政府角色错位，从引导扶持变成了大包大揽。居家乐虚拟养老院主要采用“公建民营”的形式，政府通过社会购买的方式为居家乐的运营提供资金。随着虚拟养老院运营逐渐步入正轨，需要更多资金或者更大场地时，政府的财政资金却捉襟见肘，同时，会造成平台运营者过度依赖。

第二，政府在规范招标程序中缺位。姑苏区政府在购买虚拟养老服务时，没有公开招标采购，采用定向购买的方式，属于非竞争性购买。因居家乐成立之前，鼎盛物业已被区民政局委托提供居家养老服务，并经营良好，在虚拟养老模式提出后，因辖区内只有一家提供养老服务的非营利组织，所以并未公开招标。

（二）社会力量参与不足

志愿者方面，因志愿者的自愿行为难以被约束，时间上不固定，队伍不稳定，使得管理培训耗费较大，很难进行统一管理，服务质量难以保证。且由于志愿者团队经常变动，老年群体容易对志愿者产生不信任等抵触心理，使得志愿者难以开展工作，造成了志愿资源的浪费。

加盟商方面，数量和品类都十分有限。从数量上看，有些加盟商因上门服务利润较低，对服务提供者要求却较高，所以为老人提供上门服务或者主动改进服务质量的积极性不高。另外，老年人不能完全信任加盟商的服务人员，也降低了加盟商的热情。从品类上看，提供虚拟养老服务的加盟商大多集中在家政和餐饮方面，但老人所需要的更为方便快捷的医疗服务和更深层次的精神慰藉服务却供给不足。

（三）运营企业的积极性较低

苏州居家乐运营团体从严格意义上来讲属于民非组织，定位是利用非国有资产提供非营利性的虚拟养老服务，但是，完全的非营利性降低了居家乐运营团体的积极性，所以居家乐一直在公益性和市场化相结合的道路上摸索前进，遇到了不少问题。第一，政府补贴缩水。随着服务对象人数增加，政府提供补贴的财政压力倍增，使得原本稳定支付的政府补贴款项经常滞后，且部分补贴因征税原因缩水，加大了机构的现金流压力。第二，未知风险较大。由于虚拟养老服务面向的大多数都是政府兜底的高龄空巢老人，入驻企业随时都会面临无法预知和防备的风险，在没有风险防范机制的情况下，入驻企业会考虑风险和收益的不对称而退出。第三，由于养老服务的准公共性和公益性，虚拟养老院的福利服务责任与盈利目的有时会存在冲突。市场化经营和行政化管理同时在养老行业中并存，企业的社会责任被过度强调，运营机构的营利空间被压缩。苏州居家乐虚拟养老院由政府主导，物业负责实际运营，但由于实际运作过程中受到当地街道办和民政局影响，无法完全运用市场机制。

（四）老年人数字鸿沟的影响

克服銀色数字鸿沟是老年人顺利接受虚拟养老服务的前提。银色数字鸿沟是指由于年龄、学历等因素的影响，老年人对现代的智能技术的不了解导致的认知障碍。老年人了解虚拟养老服务的渠道有限，且部分老年人思想较为保守，学习新知识、接受新技术的能力较弱，因互联网上经常出现诈骗事件，不愿意完全相信智能化设备。另外，供给侧未能给老人提供更易操作的智能设备。现在的老年人大多是未接触过互联网和智能手机的“40后”“50后”，错过了科技带来的新产品和使用习惯，较难融入互联网时代。

五、多元主体参与虚拟养老院建设的优化路径

（一）建立监督评估机制

在建设虚拟养老院的过程中，政府应明确自己在其中扮演的角色，既不能做大包大揽的掌控者，也不能做任其发展的“甩手掌柜”，而要在引入市场机制后做监督者和引导者。

第一，加快虚拟养老院顶层设计。智慧养老近些年频繁出现在从中央到地方的各类政策文件中，但涉及的内容零散，缺乏系统性。苏州居家乐服务中心联合姑苏区民政局，在2020年3月发布了《虚拟养老运行管理规范征求意见函》，规范了虚拟养老院运行细节，但只局限于地方，离全面推广还有一定距离。所以，地方政府应根据本地虚拟养老院的发展实际，完善关于虚拟养老院的政策设计，科学制定相关发展政策的同时，通过发布虚拟养老院运行标准，进行统一的标准化建设。

第二，在政府购买虚拟养老服务中，应遵循公平公正的原则。在官网上公布招标的标准和情况，接收企业的报名，从中审核筛选出符合要求的企业，再进行公开招标竞选。招标完成后，及时在官网中公布中标单位，做到全流程信息公开。

第三，扩大政府购买服务的范围，加大对弱势群体的扶持。苏州市虽然经济实力强劲，但由于高速发展的经济水平和政府购买服务的投入不相适应，不少老人仍觉得虚拟养老院的服务偏贵。所以，虚拟养老院应充分利用自己的民非组织身份申请政府补贴和税收减免，通过政府提供的金融支持，有效控制服务产品成本，做到“物美价廉”；同时，通过口口相传、社区走访等宣传形式，让老年人在潜移默化中认同虚拟养老院提供的服务。

第四，针对虚拟养老院的监督评估工作，应将内部评估、外部评估相结合，将长期评估和短期评估相联系。通过将内部的评估方式（如技能证书等级、院内的绩效考核、培训时间）和外部的评估方式（如服务对象的满意度回访、政府购买部门年末的质量考查）相结合，确保评估的全面性；根据出勤情况和工作量、服务质量等指标，将短期的周成绩、季度成绩排名次，与长期的年度培训情况等相联系，进行适度奖惩。

（二）发挥社会主体积极性

1.志愿者方面

第一，充分发挥当地社区的牵头作用，促使虚拟养老院提升自身服务水平，扩大知名度，从而吸引志愿者团队前来，建立社区志愿者人才库，老人有需求时，可以联系对应的志愿者。如居家乐虚拟养老院现有的志愿者都是因为借助自身的品牌优势，从而吸引来的。第二，科学调配社区内的志愿者人才库和社区外的志愿者团队，进行合理规划，利用一些激励措施，如帮助志愿者团体开具志愿证明等方式充分调动志愿者的积极性。第三，借助低龄老年群体的力量，充分发挥他们的参与积极性，通过“时间银行”等形式，根据志愿服务时长来兑换相应的养老服务。第四，社区中的卫生服务站应充分与虚拟养老院达成合作，为老年人建立健康档案，提供入户医疗服务，将医疗资源真正落实到基层，落实到用户家庭中。

2.加盟商方面

居家乐的加盟商都是前期辛苦走访得来的，流动性也较高。首先，一方面，政府部门应该制定相应的税收政策、补贴政策等，减轻加盟商的经营压力，提高加盟商的服务热情；另一方面，虚拟养老院运营机构应完善加盟商准入、服务、退出整个流程的监督评估机制，保证养老服务的质量和公平性。其次，针对虚拟养老院所在社区加盟商资源不足的问题，可以加强社区之间资源的有效整合，通过虚拟养老院模式的复制和推广，将每个拥有不同资源条件的社区连接起来，做到资源的共享和互补。

（三）厘清市场角色定位

市场主体在虚拟养老院的发展过程中起到了弥补养老服务资源不足和促进养老经济发展的作用。而部分地方政府因为养老服务天生具有的公益性和准公共产品性质，认为养老属于公益事业，应由政府负责，因而过多参与虚拟养老服务的市场化供给。想要保留虚拟养老服务的公益性质，同时发挥市场主体的积极作用，实现市场与政府关系的协调，首先，可以由社区居委会牵头，联系区域内的民政局等主管部门，吸收市场内的运营机构，组成虚拟养老服务供给联盟，给区域内的老年群体提供比市场价更优惠的上门养老服务。其次，针对服务项目过多却又不翔实的问题，可以将部分服务项目交由专业社会组织运营，如老年人心理健康问题交给专门的心理辅导机构；部分服务项目纳入市场体系，如上门修补等事项交给小微加盟商，运营机构和政府部门负责服务过程的监督和评估。再次，虚拟养老院行业发展不成熟，国内较为知名的虚拟养老品牌较少，只有居家乐、椿熙堂、安康通等知名品牌，大多数虚拟养老院还是在碎片化发展。所以，应加强虚拟养老院的集约化、精细化发展，在政府的政策引导下，集中行业资源，塑造“龙头企业”，形成连锁效应，有效应对虚拟养老院发展过程中的未知风险。

（四）弥合老年人数字鸿沟

2020年11月，国务院办公厅印发的《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》提出，在政策引导和全社会共同努力下，有效解决老年人在运用智能技术方面遇到的困難，让广大老年人更好地适应并融入智慧社会。在弥合老年人群体与智能时代的数字鸿沟的过程中，运营机构应开发出能够主动识别和回应老年人需求的智慧系统，与当地社区合作，打破老年人数据在多部门流通中的隔阂，并充分利用公共活动场所，针对老年群体开展智能产品培训；志愿组织应积极配合虚拟养老院运营机构，开展“送教上门”等服务，主动进社区、上门，与老人面对面开展服务送教；智能产品的供给端应加强终端设备的便利性和适老化，符合老年人使用习惯的同时保护老年人的数据隐私；家庭成员之间需要相互帮助，尤其是年轻人要帮助老年人转变消极的养老观念，树立购买服务和终身学习的观念，进而适应互联网社会。

参考文献

[1]张国平.居家养老社会化服务的新模式：以苏州沧浪区“虚拟养老院”为例[J].宁夏社会科学，2011（3）：56-62.

[2]党倩滢，杨文健.中国虚拟养老院运营困境与对策[J].中国老年学杂志，2018（13）：3296-3298.

[3]唐兴霖，尹文嘉.从新公共管理到后新公共管理：20世纪70年代以来西方公共管理前沿理论述评[J].社会科学战线，2011（2）：178-183.

[4]彭华民.西方社会福利理论前沿：论国家、社会、体制与政策[M].北京：中国社会出版社，2009：18.

[5]彭华民.福利三角中的社会排斥：对中国城市新贫穷社群的一个实证研究[M].上海：上海人民出版社，2007：24.