我国农村环境污染防治的法治化路径

魏小雨 王克

摘要：伴随着我国经济的快速发展，农村资源环境付出了巨大代价，必须采取法治路径予以规制。目前，我国农村环境污染防治存在缺乏针对性立法，多头执法问题突出，司法取证、裁判、执行难等问题。为此，需要筑牢法治基础，健全农村环境污染防治法律体系，提升现有条款的可操作性;结合体制改革理顺我国农村环境执法体制，吸收先进经验建立执法协作机制;推进农村环境信息数据公开，营造公平的农村环境案件司法环境。

关键词：农村环境;污染防治;法治化

十九大报告指出，要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。生态文明建设是五位一体总体布局之一，农民与农村环境和谐发展的美丽乡村建设，是社会主义生态文明观的具体体现。目前，我国还存在着农村环境污染防治规范体系不够完善、农村环境污染難以严格执法、农村环境污染案件司法效果不佳等问题，一定程度上影响了乡村振兴战略实施和生态文明整体建设，有必要对农村环境污染防治的法治化路径加以研究。

一、我国农村环境污染防治中的法律问题

（一）农村环境污染领域缺乏针对性立法

1、我国农村环境污染防治法律体系有待完善。首先，未颁布专门性的农村环境保护法律。颁布全国性农村环境保护法律将为改善全国农村环境状况、防治农村环境污染和破坏、提高农村环境管理水平提供法律依据，促进农村农业可持续发展。然而，时至今日，我国仍未在法律层级出台关于农村环境保护的专门性规范，对农村环境污染思想认识混乱，各个地方工作力度不同，工作主要依据只能是各部委的部门规章。例如，畜禽养殖污染防治问题，生态环境部门认为应加大惩戒，农业部门却主要通过加大扶持补贴力度、进行综合利用的方式防治。

其次，各地也未出台地方性的农村环境保护法规。目前，我国关于环境方面的法律法规共有1697个相关规范性文件，其中，法律层面有《环境保护法》《海洋环境保护法》《固体废物污染环境防治法》等22部，行政法规37部，国务院部门规章105部，地方性法规941部……但关于农村环境污染防治方面的仅有1条记录，为2012年宁夏回族自治区银川市出台的《银川市农村环境保护条例》。可见，地方层面亟需出台农村环境污染防治法律规范。

再次，现有以污染类别分类的立法技术不利于解决农村环境污染问题。我国现有的环保法律法规除《环境保护法》作为基本法，单行法则主要按照污染类别立法，如《大气污染防治法》《水污染防治法》《噪声污染防治法》《固体废物污染防治法》等，这种立法技术对于解决污染比较严重的某一类别污染具有明显优势，但对于对象普遍性、来源综合性、成因隐蔽性的农村环境污染，治理效果不佳。

2、我国现有农村环境保护条款可操作性不高。首先，我国现有农村环境保护条款“少”。我国《环境保护法》共有70条，其中，关于农村、农业的条款只有3条，且多是原则性规定。目前，与农村环境污染最相关的是《畜禽规模养殖污染防治条例》（下称《条例》），其中第43条规定，畜禽养殖场、养殖小区的具体规模标准由省级人民政府确定，然而却并未同步开展各省畜禽规模标准的确定工作，导致条例实施后仍要等待相配套的省一级标准出台才能使《条例》真正落地实施。

其次，我国现有农村环境保护条款“散”。我国环境保护立法主要按污染类别分类，导致适用法律分散化。例如，农村环境污染中的土壤污染往往和水污染关系密切，具体防治中需分别适用《土壤污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染防治法》《生活饮用水卫生监督管理办法》《大气污染防治法》等，众多条款不仅公众难以遵守，也给执法人员带来困难。

再次，我国现有农村环境保护条款“软”。例如，《畜禽规模养殖污染防治条例》只针对规模化养殖企业作出规定，而规模化的标准各省却并不一致。参照四川省畜禽养殖场规模标准，生猪养殖场常年出栏量为500头及以上，然而农村造成污染的养殖户，出栏量可能只有百十头，难以适用条例的相关规定。再如，《水污染防治法》主要关注江河、湖泊、运河、渠道、水库等污染防治，却一定程度上忽视了农村的坑塘污染。对此，2019年5月通过的《河南省水污染防治条例》将湿地、坑塘、蓄滞洪区列入适用范围，明确规定禁止非法向坑塘、河道排放生活污水、工业废水和畜禽、水产养殖废水等，禁止非法填埋坑塘、河道。但是，该规定仍然缺乏相对应的法律责任条款。

（二）农村环境污染治理多头执法问题突出

目前，我国环境行政执法工作正处于改革期，环境执法日益受到政府和社会各界重视，环境执法水平进步明显、执法力度显著加大。然而，由于各种主观和客观条件限制，农村地区的环境执法工作还比较落后，体制不顺、能力不足、协作机制缺失等问题突出。

1、农村环境污染执法体制不顺。首先，环境监察部门执法地位模糊。党的十八届三中全会明确提出“独立进行环境监管和行政执法”，《环境保护法》明确环境监察机构的委托执法地位，未授予其独立执法地位。2016年，安徽、辽宁两省的环境监察机构便因没有法定执法权理由被当地企业诉至法院。其次，农村环境污染执法缺少基层机构。我国环境执法长期以城市为中心，绝大多数乡镇村并没有相应的环境执法机构。县一级环保执法机构精力有限，仅能满足县区主要城区附近的日常环境执法，对于路程较远的乡镇执法则基本处于空白状态。尽管有的乡镇也成立了一些环保所，但因人员不专业，对农村环境污染问题了解不多，也形同虚设。再次，农村环境污染执法主体混乱。我国《土壤污染防治法》关于土壤污染的主管部门就有生态环境、自然资源、农业农村、林业草原、住房城乡建设等5个。而除生态环境部门、农业农村部门外，未规定其他部门职责的具体内容。再如，畜禽养殖生产属于农业农村部管理，但畜禽养殖业污染物由生态环境部门管理，农业面源污染控制则是环境保护部和农业农村部共同管理，部门职能交叉形成了大量防治真空地带。

2、农村环境污染执法能力不足。机构及人员方面，很多地方没有专门的农村环境污染执法人员，日常执法难以保障。以重庆市为例，重庆市38个区县环境行政执法队伍编制共1057名，实际在岗552人，平均每个区县不足15人，这15个人要承担一个区县所有的环境执法工作，难度可想而知。经费及保障方面，环境执法人员编制不属于公务员序列，也不属于警察，受制于地方财政状况，许多环保机构靠租房办公，有的地区工资、福利待遇难以保障，出现人员轮流上班的怪像，无法保障执法工作正常开展。装备及技能方面，环境执法专业性较强，需要专业的现场执法装备和技能。大气污染物排放标准中，涉及的污染物包括二氧化硫、氮氧化物、烟尘等33种常见污染物。水污染物排放标准中，又分为行业排放标准、地表水环境质量标准和地下水质量标准，涉及的污染物种类又有几十种。不同的污染物监控和检测需要的设备、检测方式方法也不一样。目前，基层环境执法装备难以满足执法需求，一些落后地区还存在污水靠看、废气靠闻、噪声靠听的情况，甚至没有执法车辆，难以满足日益严格的依法行政要求。

3、农村环境污染防治执法协作机制缺失。第一，缺失整体和系统的农村环境污染防治执法协作机制框架，政府、非政府组织、农村各类生产者之间并未形成良性的协作治理关系。政府作为公共利益的主体，理应在治理农村环境污染中起主导作用。但在实践中，地方政府往往因短期GDP等原因牺牲农村环境质量，既是环境治理规则制定者，又是管理者、倡导者、支持者、监督者，惯于采取重工轻农、重经济轻环保的管理方式，无法发挥治理主导作用。第二，非政府组织缺位农村环境污染防治。解决环境问题，需要利用社会组织的力量，发挥整合、监督、民意表达、环保教育等功能，弥补政府单主体执法的短板。第三，农村工业企业和农户尚未积极融入农村环境污染防治执法协作机制。农村环境污染问题主要由工业企业和农户的生产行为造成，农村生产形态和大量分散的生产行为使单纯依靠政府的治理方式極大提高末端治理的成本。对此，应改变“重堵轻疏”的治理思路，从农村工业企业和农户的源头人手，加强引导规范，共同防治农村环境污染行为。

（三）农村环境污染案件取证、裁判、执行困难

首先，农村环境污染案件司法取证困难。其一，农村地区环境监测能力不足。目前的环境证据来源有限，有效的环境监测数据数量稀缺，平时的基础监测数据多围绕城市和市区设置，广大农村地区几乎没有任何环境监测站点。其二，农村地区环境信息公开力度不够。即便有一些环境监测数据，因为信息公开不到位，也难以并缺少渠道查询。其三，农村环境案件专业性较强，既懂法律又懂环保的人员少之又少，同时，需要对农村本身的状况较为熟悉。污染的形成过程、治理过程以及环境污染与危害结果之间的因果关系非常复杂，客观上造成司法取证较难，证据的定量和定性需要由专业机构进行鉴定。

其次，农村环境案件司法裁判受干扰较大。除我国基层地区普遍存在的司法易受地方干扰、基层法官法律素养不足等原因外，农村环境案件司法裁判也受制于地方政府绿色发展观念影响。长期以来，地方考核官员政绩更侧重于看其推动经济发展的能力，即GDP增长指标，难以体现环境损失和资源消耗成本，导致有些地方政府仍然存在发展农村经济就必须牺牲环境质量的错误认识，对农村环境污染案件有价值认知的不良偏向。

再次，农村环境污染案件司法判决执行难。一方面，国家对于农村环境污染案件的专项资金保障不足。由于农村环境污染问题的特殊性，需要专业的人员和设备，案件执行费用较高。另一方面，由于农村环境污染存在隐蔽性，等发现问题时往往已经过多年，具体责任人难以追踪，自然也无法真正执行。

二、我国农村环境污染防治的法治对策

（一）健全农村环境污染防治法律体系，提升现有条款可操作性

立法是农村环境污染防治工作规范化开展的基石，通过立法顶层设计，提高农村环境污染防治的权威性和强制性，有利于统一思想认识，明确管理主体、对象和法律责任。鉴于当下我国农村环境保护紧迫形势，有必要针对农村环境污染特点制订一部专门性法律或行政法规，针对农村环境污染特点作出专门的、具体的规定，并对现有法律法规中的责任部分完善、落实。同时，因地制宜鼓励支持地方出台农村环境保护立法。对于工业基础薄弱、农村农业基础深厚的地区，鼓励支持地方开展侧重于农业的污染防治立法;对于工业企业较多，污染物排放严重的农村地区，要根据排污特点制订相应的农村环境立法;对于生态环境较好的农村地区，要防止污染输入，做好预防，加强对现有生态的保护。同时，对于目前涉及农村环境污染防治法律法规条款“散”“软”的现状，建议由农业农村部、生态环境部多部门联合出台指导性意见，将分散在不同法律法规之中的有关条款进行整合，进一步强化农村环境污染防治工作的可操作性、部门协作性，扎实有力督促指导地方开展农村污染防治工作。

（二）理顺农村环境污染防治执法体制，建立农村环境执法协作机制

可从以下环节人手理顺执法体制。第一，明确环境执法部门的独立法律地位。规定“环境保护行政主管部门及其环境执法机构依照法律规定独立行使调查监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”，为环境监管和行政执法提供规范性基础。2019年11月25日，河南省环境监察总队更名为河南省生态环境执法监督局，便体现了环境执法部门法律地位的提升，可更好结合实际组织开展执法工作。第二，规范环境执法人员身份，纳入公务员编制，享受执法队伍待遇。严格把关环境执法人员素质，强化技能培训，设置专门的农村环境执法岗位，招收环境、法律专业人才从事农村环境执法工作。第三，改进我国目前环境机关仅设至县一级现状，设立乡镇、村一级农村环境执法机构，为农村环境检测提供实时实地数据，从源头防治环境污染。第四，对农村环境执法经费予以专项保障，包括执法人员工资待遇、福利补助、人身保险等，推进农村环境执法标准化，配备必要的无人机、GPS、执法记录仪等执法装备。对财政困难地区，可考虑对农村环境执法工作垂直管理。

执法协作机制的建立首先应转变政府职能，使农村环境污染防治执法职能统一行使。目前，大多数发达国家都设置有专门的环境管理执法机构，集指挥、决策和协调于一体，具有独立法律地位和环境督察权。目前，生态环境执法职能正在进行改革整合，由一个执法部门统一行使农村环境污染防治执法职能，可解决九龙治水的弊端，使工作主体责任明确，提高执法效率。另一方面，充分利用补贴、税费等手段，配合培训教育、媒体监督等措施，鼓励支持社会组织及公众参与环境治理。20世纪70年代，英国政府便通过财税政策帮助农户进行节能改造，利用土地占用税引导垃圾回收利用，降低土壤污染风险。德国也施行居民承包河流政策，如果发现河流污染问题，承包者应立即向环境警察报告，极大减少了执法人员需求和政府巡查成本。

（三）加大农村地区环境信息公开力度，营造农村环境案件司法环境

目前，农村地区有一些环境信息可以作为农村环境污染案件中的证据使用，但由于这些信息并没有完全公开，导致无法取得证据效力，加大了农村环境污染案件审判难度。为此，应首先加强农村地区环境监测数据基础设施建设，对农村空气环境、水环境、饮用水环境、土壤环境、工业企业污染物排放情况等进行监测，取得第一手证据资料，为农村环境污染案件提供证据支撑。在此基础上，加大农村地区环境信息公开力度，将企业环评、污染物排放、地表水环境质量、河流断面水质、农村化肥和农药使用情况等信息强制公开，帮助公众广泛监督环境质量，并将公开的数据及信息应用于农村环境污染案件司法实践中。

同时，着力营造农村环境案件司法公平审判环境。第一，规范司法制度，每年发布农村环境案件典型案例，指导全国审判工作。第二，夯实地方政府绿色发展理念，以农村环境质量状况为重点指标考核地方官员政绩，特别关注经济增长中农村地区资源消耗和环境损失成本。第三，设立专项资金，保障农村环境污染案件的审判，建立农村环境案件诉讼费用的免、减、缓制度。第四，设置农村环保巡回法庭，缓解司法资源紧张造成的农村环境污染案件受理难、审判难、执行难的问题。第五，对拒不执行责任人加入失信名单。

三、结语

农村环境污染具有对象普遍性、来源综合性、成因隐蔽性等特点，防治难度、风险较城市环境污染更高，因而必须以现代化的治理理念为基础，从立法、执法、司法全方位对农村环境污染予以法治规制。同时，结合农村环境特点，因地制宜地制订法治对策，最大化发挥治理效用。