城投企业全面预算管理的困境及对策探讨

黄晓娜

摘要：随着市场经济体制改革不断深入，各行各业技术水平迅速提高，产业规模不断扩大，传统的管理模式和制度已经难以适应新时代的发展。凡事预则立不预则废，城投企业面临实体改革转型，脱离政府平台，全面预算管理可能会遇到系统认知不足、编制不全面、预算制度与绩效考核未挂钩、实施管理缺陷等困境，以前单一的业务不复存在，为了确保更好地生存，城投企业必须认识到全面预算的重要性，上下一致，通力协作做好战略规划，严格执行预算考核制度，落到实处，以提高准确度达到预算的目标值。

关键词：城投企业;全面预算管理;困境

一、企业全面预算管理的理论概述

（一）全面预算管理的定义

全面预算管理是公司实现其战略和发展规划目标的管理工具，它以量化形式反映其所有业务活动的计划和工作目标，并在此基础上对其进行控制和管理。全面预算管理将有效保障国有企业的目标管理模式实现，完善各项职能。全面预算管理是预算管理的最高形式。在如今的市场经济环境下，全面预算管理的关键是将预算指标与战略相结合。

（二）全面预算管理的特点

1. 以企业预算目标为中心

企业全面预算管理是为企业战略目标服务的。企业的战略目标通常是一个模糊化、概念化的长远愿景，而全面预算管理则是让这种愿景变为现实的有用工具。全面预算管理通过适当授权、合理分配责任等手段将企业上层目标分解为具体的作业定额，管理要求等可操作性较强的指标。这不仅有利于企业目标的实现，也有便于企业进行绩效考评。

2. 注重企业预算全面控制

全面预算管理在制定时，涉及企业生产、经营、销售、存储、投融资等方方面面的信息，这就要求管理人员具有较强的信息整合分析能力。在预算执行的过程之中，各部门之间是相辅相成、环环相扣的，并不是孤立的，他需要相互溝通和协调，共同促成企业目标的达成，全面预算管理强调的是全员参与，综合汇总。从基层抓起直至上层全面分析综合预算。

（三）全面预算管理的关键

1. 成本控制

全面预算管理职能是要做好成本控制，关键在控制上，确保企业增加收入就得严格把控，促使生产经营活动创造价值，产生利润，另外还得做好成本控制，减少成本的发生才可能实现预算利润。

2. 各部门沟通合作

全面预算需要企业各部门相互配合。全面预算由不同预算模块构成，大方向如生产预算、管理预算、销售预算等模块。这些预算间是相互联系，不可独立的，由于各部门职责不同，目标预算内容也不一样，同时也不可避免出现冲突，这就需要足够的沟通，针对问题全面了解并解决。

3. 统一汇总

综合是企业内部控制的核心管理机制。最后将各模块统一汇总，是内部控制的有效工具。通过统一汇总结果可以体现经营战略的高度，能更好的控制、激励、评价预算的执行。为财务管控提供依据，同时促进企业战略目标有效实施。

二、城投企业全面预算管理面临的困境

（一）对全面预算缺乏系统认知

全面预算的推行是一项系统工程，想要达到实行全面预算的效果，需要对“全面”有真正的理解，使他区别于传统思路下固有的预算的概念。所谓“全面”体现在三个方面。

1. 全员参与

即从领导层开始，到各部门负责人，再到各岗位员工都必须参与预算编制与实施。各层次人员了解的情况都不同，层层参与，尽量做到准确。

2. 业务范围全面覆盖

包括采购、生产、销售、企业管理、投融资、财务、工程建筑等各项活动，以及人、财、物的各个方面。

3. 管理流程全程跟踪

体现在各项经济活动的事前、事中和事后都必须纳入预算管理。但在实际推行过程中，部分领导及编制人员还是将全面预算等同于传统预算，将预算编制任务简单地分派到财务部门，让财务部门独自负责编报、汇总。虽然，财务人员工作认真负责，但是，财务部门是公司的某一职能部门，对公司战略的理解和把控缺少前瞻性，更是欠缺全面性，同时由于各业务部门参与度不足，对指标理解常态化等，导致预算的数据难以准确反映公司的经营结果。

（二）没有建立完善的全面预算专门机构

在推进全面预算的过程中，企业应该建立健全全面预算专门机构，比如成立全面预算管理委员会等。

虽然在全面预算管理制度的制定中设定了预算专门机构及其职能，但是国有企业尚处于转型阶段，在实际运作当中，各方面工作千头万绪，并且由于业务待定、多变等诸多原因，企业缺乏可用的专业人才，因此没建立完善的全面专门机构。

（三）全面预算制度与绩效考核缺乏有机结合

要把全面预算管理真正实施到位，必须要有一个规范、合理的绩效考核机制。严格执行预算考核制度，通过奖惩和考核激励全员按照预算操作。但是，多年来，城投公司的业务特殊性、公司的管理体系和方式具有浓厚的政府色彩，对于业绩的考核，往往由国有资产管理部门出面，更多的关注点是融资资金的到位、项目的建设进度、资金的使用轨迹、国有资产的保值与增值、社会效益的产出等指标，对于公司的运营效益、员工的诉求关注较少。

（四）预算编制粗糙，缺乏实质性指标控制

在全面预算编制过程中，会发现层级单位，包括各业务部门，各下属公司编制的预算过于简单、粗糙。究其原因，主要是因为各层级单位对全面预算缺乏足够的重视。如果说全面预算管理是一项系统性、综合性的管理活动，是全局性的系统工程，各部门、各下属公司的全面预算管理则是本部门、本公司的“一把手”工程，同样需要在编制的过程中提到本层级战略高度进行编制，而不是作为普通的一项日常工作，交给员工进行粗略的估计，没有具体的指标设置，没有将未来年度的预算通过实质性的指标进行分解、量化，导致本层级的预算粗略，所以导致企业的预算粗略，进而导致企业的预算编制缺乏依据。

三、城投企业全面预算管理问题的改善对策

（一）创建全面预算的良好氛围

在推进全面预算的过程中，一些企业存在认识上的偏差，认为预算是行政事业单位的事情。长期以来，城投类国有企业虽然是法人单位，但其经营决策和运作受制于地方政府，法人治理结构及投资决策制度形同虚设，导致主题定位不明确，企业更多地是努力配合政府完成政府目标，在经营目标上缺乏动力。在此背景下，对全面预算的建立缺乏实施的基础，但是，在如今转型升级的大背景下，企业要想生存、发展，除了积极向外拓展经营范围，依靠资源、规模、技术的优势以外，更要积极向内即提升管理要效益，是企业实行全面升级，真正做大做强。在这方面，除了企业自觉提升以外，也要主管部门做好宣传，引导是全面预算的概念深入人心。

（二）建立真正的全面预算管理机构

为了顺利开展全面预算，企业应该设置相应的管理机构。承担的职能主要有：一是制定颁布全面管理制度，组织编制综合平衡预算方案。二是根据年初战略规划制定目标，并确定全面预算编制方案。三是下达经批准的全面预算方案，协调解决和执行汇总的重大问题。四是审议最终调整方案，综合评定。五是审议考核和奖惩方案，对全面预算总的执行情况进行考核。六是其他全面预算管理事宜。同时，设立管理委员会，由企业负责人担任主任，总会计师任副主任，其成员一般还包括各副总经理和主要职能部门负责人等，通过这个架构，使预算的触角深入到企业的各个角落，取得各条线的第一手资料，使得变高的预算更稳健，更具有可信度。真正體现了“全面”背景下预算的覆盖，带动公司的各个业务纳入到预算中回来。

全面预算的顺利推行和有效实施，需要一个良好的基础环境。上至顶层的领导，下至一线员工，需要全面的参与，积极配合。这一系列的工作，都离不开一支高素质的员工队伍，人才队伍建设是企业可持续建设发展的关键，在实际工作中，可以采取以下措施：加强培训，企业可以制定完善的培训计划，对企业急需人才进行突击培训，快速适应企业某方面的人才需求;做好职业规划，建立职业管理体系。

（三）建立真正与企业预算挂钩的绩效考评制度

为了全面预算真正“落地生根”，让员工自觉参与到预算中来，在实践中，建议把员工工资分为基本工资与绩效工资两部分，绩效工资按照年终决算结果分配比例。让企业员工在全面预算中获得实实在在的好处，让事权与财权相融合。但在实际操作过程中，考核的权限，工资薪酬的设定往往设在政府主管部门，母公司缺乏对下属公司考核，在行政事业单位编制预算是一项非常普遍的事情，如今已向绩效迈进。但在国有企业，往往没有这方面的硬性指标。仅仅是对某些可控费用做一些指标量化，但是这仅仅是全面预算的一部分，如何使国有企业预算的编制如行政事业单位预算编制一样深入人心，形成共识，除了企业内在的不断努力之外，还要有大的环境作支撑，取得政府部门，如财政，国资的大力支持等。年末将决算上报国资，按照考核结果定级，绩效工资最后按比例发放。

（四）制定切实可行的考核指标，便于预算的全面推进

预算是在战略规划和预测、决策的基础上，以数量和金额的形式反映的特定期间的具体行动计划。根据这个表述，应该将各层级的业务用数量和金额进行细化，在平时，把这个作为行动的准绳，使具体行动计划看得见，摸得着，在年度考的时候，又可以作为考核的指标。各层级部门针对实际情况制定合理的目标责任状，对照这些指标的完成情况，予以奖惩，从而提高工作的可控性和明晰性，促使预算目标的实现。

四、结语

在全面深化国企改革的背景下，城投公司的转型发展与规范治理是适应经济新常态，构建现代企业制度的必然要求。虽然在改革的过程中，会遇到很多的问题，但是，只要我们有坚定的信念和勇气，借助已有的资源优势及多年来在进行城市建设过程中所积累的各种经验，深刻理解《关于深化国有企业改革的指导意见》等文件精神，顺势转型升级为地方性国有资本投资运营主体，城投公司一定会有更加辉煌的明天。

参考文献：

[1]孙文云.关于企业全面预算管理问题研究[J].中国集体经济，2018（23）：24-25.

[2]肖利华.企业全面预算管理的困境及对策探讨[J].现代商业，2020（02）：147-148.

[3]关帅.全面预算管理问题分析及解决措施[J].中国集体经济，2018（26）：42-43.

（作者单位：通辽市城市投资集团有限公司）