突发公共卫生事件应急物资准备的研究——以新冠肺炎疫情为视角

王晨，邹丹丹，赵娟，孙明雷，梁立波，2

1. 哈尔滨医科大学卫生管理学院，黑龙江 哈尔滨 1500812. 国民健康社会风险预警协同创新中心，上海 200030

2019年末，新型冠状病毒肺炎(coronavirus disease 2019, COVID-19)突然暴发，随着感染人数的不断上升和感染范围扩大，新冠肺炎疫情已然成为全球卫生问题。在这场疫情防控的攻坚战中，国际国内卫生应急物资短缺新闻频频曝出，紧急求助信息不绝于网络，一线地区救援物资尤其是防护物资频频告急，部分一线工作者暴露在病毒下，在威胁一线工作者生命安全的同时也增大了传播风险，深刻影响着疫情防控工作，令人心痛。应急物资，尤其是防疫物资的短缺成为疫情防控的“痛点”环节，也为应急物资准备工作敲响了警钟。

虽然2003年非典疫情暴发后，我国越来越意识到应急准备的重要性，应急物资准备工作也随着应急管理制度的不断完善取得了很大进展[1]，但在此次新冠肺炎疫情的“大考”中，应急物资准备工作还需要进一步完善[2]。“艰难困苦，玉汝于成”，只有根据疫情经验教训，不断反思与改进，才能进一步提升应急物资准备能力，减少问题的发生。而这项工作的完成不仅需要国家完善应急物资储备制度，在应急准备中提供具体的、可操作化的方案，还需要社会与公众的共同参与，助力应急物资准备工作，才能在疫情来临时及时供给，做到拿得出、调得快、用得上。时代虽然在变化，但是人类与病毒的抗争不会停止，突发公共卫生事件也会再次暴发，完善应急物资准备和保障制度正当时。因此本文将以新冠肺炎疫情为视角，研究突发公共卫生事件背景下的应急物资准备，这对于健全中国应急物资储备制度，提高在面临突发公共卫生事件时应急体系的响应速度和应对能力具有重要意义。

1 应急物资概念及国内外应急物资准备制度体系分析

应急物资是指突发事件应对过程中所需要的各类物资，在突发事件应急救援处置过程中发挥着极其重要的作用。从广义讲，凡是在突发公共卫生事件应急应对的过程中所用到的物资都可以称为应急物资，包括应急前准备、紧急救援、应急后处理等环节需要的所有储备物资以及设施设备[3]。狭义的应急物资主要指满足应对突发事件的过程中，对事先储备的能够迅速调集和分配的物资。应急物资涉及多方面多种类，从宏观角度可分为“通用型物资”(一般通用，临时采购难度小)和“专业性物资”(满足不同突发公共卫生事件，专业性较强)，应急物资管理是应急工作中的重要环节之一。

美国建立了以州为主、上下联动的应急物资管理体系，强调属地为主、分级响应、标准运行[4]。我国自2003年非典疫情暴发后高度重视应急物资准备工作，在《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法案中对于应急物资准备都做出了相关规定，形成了中央、省(自治区、直辖市)、市(县级市)三级政府应急物资储备体系[5]，中央级应急物资储备是国家应对大规模突发事件的重要物资保障，主要包括24个中央应急储备资源库；省级应急物资储备是我国政府应急物资储备的主要组成部分，各省份根据需要建立本省的应急准备资源库；部分县级根据本地灾害类型也储备了相应的应急物资。应急储备方式主要分为三种：一是政府储备，即通过储备库调用应急资源；二是协议企业储备，政府与生产企业签订协议，调用企业储存的应急物资；三是生产能力储备，政府与生产企业签订协议，企业在应急物资紧缺时迅速投产和转产，满足生产供应。

2 新冠肺炎疫情应急物资准备问题的原因分析

由于突发公共卫生事件具有突发性、偶然性、难预测性、影响大等特点[6]，尤其是随着时代的发展和科技水平的进步，事件之间存在着复杂的相互作用关系。因此当传染病疫情暴发时，短时间内感染人数的极速增长和疫情带来的社会活动关系改变必然会导致应急物资的暂时短缺，任何一个国家或地区都很难做好万全的准备。但这一特点也提示着，应对突发公共卫生事件就是一个与时间赛跑的过程，必须提高应急物资准备的整体效能，将应急准备工作常态化，才能在疫情来临时及时供给，做到拿得出、调得快、用得上。而新冠肺炎疫情作为应急准备工作的一次重要实践，在疫情应对过程中所暴露出的如下物资准备问题和不足需要抓紧补短板、堵漏洞、强弱项。

第一，应急物资保障制度缺乏法律支撑和统一规范化的准备标准。虽然我国已经颁布《突发公共卫生事件应急条例》《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规，个别单行法中也建立了应急物资储备制度，但并未成为普遍做法，规定本身也非常简单，缺乏统一规范化的应急物资储备法律[7]，在疫情暴发后，各有关单位对于物资管理的目标、任务各不相同，资源共享不足。第二，缺少突发事件的危机预警机制。在疫情暴发后，武汉地方政府的预警失误是疫情迅速扩散的一个重要原因，不同省市认识与风险意识的差异也使得在疫情的处置过程中应急响应速度、应急物资的准备、调用和及时供应存在差异。要完善危机预警机制，做到应急物资的早准备，从容应对。第三，物资储备过度依赖实体物资储存，储备不合理。在疫情暴发后，部分省市出现应急物资储备不足(尤其是防护服、护目镜、医用口罩、消毒酒精等一线医疗防护物资的短缺)、现有的应急储备物资存在过期和不合适等现象。第四，物资信息发布不及时，分配滞后。现有的应急物资调配运输指挥机制不健全，部分省市缺乏统一的信息平台和运输指挥调度机制，在应急物资的分配方面存在争议。在疫情暴发后，一些重点地区与定点医院出现物资告急现象，虽然通过社会捐助募集了大量物资，但由于物资信息不能及时发布、应急物流能力不足、供需信息出现偏差等原因，无法及时有效满足需要，对疫情防控工作造成影响。另外，群众的日常应急储备不足，缺乏应急准备意识。

3 新冠肺炎疫情物资准备问题的应对策略

3.1 完善顶层设计，建立健全科学统一、常态化应急物资准备制度体系

虽然我国在多项法案中都提到了应急物资管理工作，但是尚未出现统一规范化的应急物资储备法律，同时由于应急物资准备实行分类管理，在实际操作中容易出现缺乏科学性储备不合理、统一标准储备要求不清晰等现象，亟待建立统一规范化的应急物资准备体系。一是国家需要在制度体系中明确突发公共卫生事件里的牵头部门，多部门联合保障应急物资，明确各部门在应急物资供应中的责任和义务，在实际应对中快速形成协同机制。二是健全在物资储备、生产、采购、运输、配送等流程的技术平台与统一规范化标准，完善相关法规与技术指南，使物资准备工作中能够迅速对接[8]。三是完善物资储备地区联动机制。中国幅员辽阔人口众多，物资储备除需要根据本地区特点和仓储量确定物资储备种类和数量外，政府部门还应该建立应急物资的调运联动机制，地区间通过物资联动提高物资的使用效率，相邻地区还可以根据应急物资需求的相似性联合储备，确保紧急情况下的物资互通。四是根据应急物资储备的不同层级和机构，出台可参照的应急物资管理办法，确定应急物资储备最低限度，使突发公共卫生事件暴发后能够迅速获得应急物资资源。此外，在疫情的防治与应急准备工作中，疫情的早发现具有十分重要的作用，需要我们进一步完善疫情上报制度体系，除去针对医疗机构的网络直报系统外，设置监督机制，检查、督查报告系统的及时性、敏感性与报告率；鼓励正当监督举报行为，发挥新闻媒体与大众的监督作用；健全问责制，促进有关部门的工作人员履职尽责，对于未履行、不当履行或者违法履行行为进行严惩。

紧急情况常常瞬息万变，现有的法律制度难以适应疫情的快速发展，可以基于应急条例的授权，在紧急状态下政府决策者应当具有一定的决策空间，因时而动，因势利导，在此基础上需要建立健全相应的激励机制、容错机制，通过建立指标体系和判断标准鼓励科学探索[9]，包容在紧急决策过程中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误和无意过失，区分明知故犯、谋取私利、践踏底线的违法乱纪行为；与容错机制匹配的纠错机制可以使决策者在出现失误后及时汲取经验教训，避免越做越错。

3.2 扎根日常物资管理，重视危机预警工作，培养危机管理意识

由于新冠肺炎疫情的暴发迅速和发展迅速，短时间内对于应急物资的需求巨大，物资短缺成为紧急情况下的必然结果。但是部分地区在疫情发生早期，应急响应速度及时，能够快速进行应急物资调用和供应工作，反映出危机预警机制的有效反应，应急准备系统在危机尚未完全形成前具有的灵敏性。完善危机预警机制除了建立常态化的物资准备制度体系和预案体系外，还需要提高有关部门危机管理意识和在日常物资储备中形成动态储备体系。提高危机管理意识，一是需要有关部门领导在危机暴发前具有忧患意识，居安思危，并在日常检测预警、预防准备、模拟测试等行动中重视各项风险节点，及时采纳智囊团的合理建议，及时识别和防范危机；二是在危机暴发时具有底线思维，即进行事前的界限设置，在危机暴发时做好最坏打算，进行风险研判后及时决策处理；三是具有全局意识，以人民为中心，把握疫情控制与经济社会正常运转、公民权利均衡保护之间的平衡。风险防范意思和危机意识能够敏锐察觉突发公共卫生事件中的发展过程并及时应对[10]。

此外，当前我国应急物资储备呈现通用化和大众化的特点，对于专业化物资的储备较少，应急物资配置主要以经验为主，缺乏科学性和前瞻性[11]。但由于应急物资需求本身具有时效性、不确定性等特点，且受到人财物的限制，因此在日常的物资储备中，需要构建科学的分级物资储备体系。在重大疫情背景下，中央物资储备需要更加强调整体布局，而地方差异性大，应该在考虑本地潜在风险与实际情况基础上因地制宜，进行选择性物资储备[12]，避免浪费。同时在物资储备过程中，考虑到物资的需求和供给能力关系、应急物资需求、应急物资使用期限等，合理确定物资储备数量，根据供给能力关系确定物资储备的上限，需求决定物资储备的下限，避免浪费。应急物资的日常储备需要综合考虑将应急物资的储备、采购、使用相统一，形成动态的储备体系。

3.3 多措并举，推动危急时刻应急物资供应有效运转

全国发改委数据显示，2020年2月29日全国口罩日产能达1.16亿只，但由于口罩需求量大，仍有部分地区出现“一罩难求”现象，因此疫情防控中应急物资不能只依靠实物储备，还应拓宽应急物资渠道，建立政府、企业、社会之间的联动平台，保障物资的有效供给。首先，完善政府应急储备模式。截止2016年，我国已经建立起16个中央应急储备库和地方应急储备体系，但是仍然存在应急管理机制不畅通，区域分布不均等问题[13]，因此在进行应急物资储备选址规划时，应该综合考虑救援的紧迫性和储备的可能性，以人口规模、生产力水平、交通便利程度为标准。除了储备中心的建立外还应建立应急物资的信息化平台，实现物资数据的传递更新。其次，充分发挥生产企业的原料、生产和储藏优势，与企业签订协议，对于应急物资进行物资储备和生产能力储备，随时准备补充短缺物资。再次，通过市场手段发动社会力量，但是需要注意调控由于“哄抢”造成的物价飞涨现象，合理制定价格监管措施。最后，积极开展国际合作，通过签订应急医疗物资相互协定等方式吸纳国际资源[14]。此外，在必要时还可开通社会捐助渠道，借助慈善机构及爱心人士缓解应急物资短缺情况。

3.4 统筹需求，积极做好防护物资分配保障工作，实现物资保障动态平衡

新冠肺炎疫情的传染范围巨大，但是不同地区、疫情不同阶段，感染人数和需求物资状况存在差异，除了有效的物资储备外，还需要完善应急物资的分配制度，确保储备物资的有效供给。完善分配制度，首先需要组织间的相互协作。疫情期间物资储备和分配体系涉及到多个组织，除政府部门间应该相互协作外，物资供给方、物流机构、疫情受灾地也应建立起疫情物资的应急供给链协同管理[15]，在计划、信息共享、标准规则等方面建立协同管理机制，通过协作平台精确定位重点人群和重点机构的医疗防护物资需求，高效对接，保证疫区物资的有效供给和合理利用。其次在阶段决策方面，传染病疫情会经历潜伏、扩散、暴发、稳定和终结五个阶段[16]，不同疫情发展阶段，对于物资的需求数量不一致，应当在不同阶段采取不同的物资分配措施。疫情潜伏期，传染范围小，应该尽快明确应急物资的基础储备，掌握物资信息；疫情的扩散期，传播态势存在地区差异，可以根据区域环境特点对于物资动态调整；疫情的暴发阶段对于物资的需求量大，应该采取多种手段尽量弥补物资空缺；疫情的恢复阶段需求量减少，可能会出现供大于求的超量生产现象，应适当降低生产，或采取返仓策略吸纳过剩生产力。同时对于居民日常生活物资供应与配给，需要优化物流配送方式，鼓励基层创新，解决好“最后一公里”问题；关注孤寡老人、残障人士等特殊群体证弱势群体的基本生活。

3.5 综合应用信息化、智能化手段，创新应急物资管理方式

传统的物资管理在信息化背景下，很难满足实际发展需要。为适应时代发展需要，应急物资同样需要在信息化的基础上，依托工业互联网，对于应急物资进行管理。一是在应急物资储备上，需要加强科技手段与应急物资的结合。在日常工作中运用信息化平台或者计算机系统对于物资的出入库进行数据记录、核算和处理，方便数据的交流；对于不同品规的应急物资可以设置到期提醒和定期检查；区域物资储备情况相互沟通交流，进行合理的区域物资储备，避免浪费；此外在物资储存方式上，还可以在基层采用智能储物方舱利用碎片地块进行分散储备，以缓解基层集中储备困难所带来的压力。二是在救灾应急物资供应上，在信息系统中可以预录入不同突发公共卫生事件的物资组合方案，以便应急救援小组在紧急行动中可以迅速整理物资，节省时间；建立救灾应急物资供需信息平台，进行信息储备[15]，实现物资数据的传递更新，精确调拨物资，避免因信息不对接带来的救援物资短缺。三是物资配送上，智能物流运输，保障物资供应交付。智慧仓储的出现可以快速分析各类订单，智能设备和机器人的使用可以在疫情期间实现无人化服务，降低传播风险；引用集中配送模式，在传统的管理方式下，物资配送主要由各供应商分散配送，集中配送能够有效控制物资采购、配送过程中的安全风险，将配送环节进行合理划分，从程序上消除隐患[17]；视觉识别技术还能自动检测跟踪运输状况，提高响应速度、预防货损、提高运输效率。

应急背景下依托工业互联网对于应急物资的创新建设，需要政府、生产企业、互联网公司等多部门协同作战，避免信息孤岛，形成平台合力[18]。政府应主要发挥统筹管理能力，通过政策引导和保障调度平台建设鼓励支持互联网技术应用，在危机监测与预警、应急演练、指挥协同、应急联动等方面提升应急物资管理的科学化水平；生产企业将自身生产制造经验和工业互联网的智能应用模式相结合，实现应急物资的快速转产扩能，还可依托工业互联网平台+标识体系，实现外协加工和协同制造；部分高新技术企业和互联网公司可以根据自身资源和技术优势，利用大数据打造疫情地图和物资生产、需求与物流信息发布对接平台等工具，地图平台提供疫情实时信息，有利于掌握疫情动态、明确防控重点，物资平台可以根据需求单位和供应企业发布的信息，有效对接，实现物资生产需求的快速匹配。

3.6 提高群众应急素养，保护和促进公众健康

家庭作为最小的承载整体和突发事件的第一应对者，在突发事件后，家庭成员有效的自救和互救能够最大程度的保障人们的生命财产安全。因此群众应该养成应急意识，储存一定量的生活物资和急救物资。一方面需要政府及社区的有效宣传，增强居民的应急意识。第一，在疫情发展阶段，有效宣传病毒知识以及防疫手段，提高居民的防疫自我意识、有效开展防疫工作。第二，在疫情的舆论引导方面，加强舆论引导，通过官方媒体对于疫情数据、疫情信息的及时有效发布外，还有对谣言的辟除、正面形象的引导，使群众以平稳心态积极应对疫情[19]。第三，在公众的心理支持方面，除政府采取及时有效的疫情防控措施，媒体的正面报道树立自信心外，部分医院和高校还可开通咨询热线，消弭大众恐慌。另一方面，权威机构可以发布应急手册，根据居住环境、家庭成员构成、所在地区主要灾害类型、家庭经济状况等定期编制并公布贮存物资清单，供民众参考。

弱势群体信息获取能力不足，相较于其他群体存在数字鸿沟，经济水平低，可获取的资源局限，预防意识与紧急行动意识较弱，在疫情防控中处于被动地位[20]。目前弱势群体的风险性大，且属于公众的“视野盲区”，亟待提升应急意识与应急准备能力，需要政府、社区、第三方机构多部门协调，建立弱势群体应急信息服务保障机制，强化对于弱势群体的疫情救助。

3.7 积极开展抗疫信息互通，国际合作抗疫是大势

美国虽然应急管理工作起步较早，新冠肺炎疫情应对中反应速度较快。但是在实际操作中，由于联邦政府的信息发布滞后欠准、州级与地区之间的协作互动机制需要提升、阶层隔离等一系列问题的存在，截止2020年5月12日，美国新冠肺炎确诊病例超过136万，死亡8万余人。

在全球化背景下，风险社会具有高度的不确定性和复杂性，需要转变治理范式[21]。病毒不分国家不分种族，是全人类共同的敌人，只有秉持“人类命运共同体”的理念，积极推动国际合作，构建疫情防控的全球协作网络才能实现合作共赢。在疫情暴发时，我国积极拓宽海外采购渠道，呼吁国际援助，截止2020年3月2日，共有71个国家与国际组织捐助医疗防护物资。阿里巴巴创立的eWTP(世界电子贸易平台)利用全球供应链和数字化技术对于海外运输技术实现无缝衔接，便利海外物资运输，同时开设绿色通道募集海外物资。在国内疫情受控时积极向国外捐助资源、医疗协助，分享抗疫经验，及时通报情况，推动疫情防控进程。因此，加强疫情治理全球多边合作方式和机制建设，推动应急物资的国际援助体系和物流体系建设能更好发挥协同作用，推动疫情应对。

4 反思与小结

突如其来的新冠肺炎疫情强调了突发公共卫生事件背景下应急物资准备的重要性。应急准备工作中统一规范化标准、物资准备、物资信息、物资分配等方面还可以进一步完善。应急准备体系的建立与完善是一个长期的系统性工程，需要全社会的共同参与，在未来的应急准备工作中我们需要健全体制机制建设，借助科学化与信息化手段完善危机时刻物资的储备、供应与分配方式，加强群众的应急准备意识，同时在全球化大背景下，不断推动疫情防控的国际合作，共同应对疫情。突发公共卫生事件绝不只有这一次，只有在危机中不断反思与改进，吸取国内外相关经验教训，切实提高国家防范和应对各种风险的综合能力，保障人民安全，维护社会稳定，才能更好迎接下一次挑战。

利益冲突无