新冠肺炎疫情背景下公共卫生安全问题反思

邹丹丹，王晨，赵娟，孙明雷，梁立波，2

1.哈尔滨医科大学卫生管理学院，黑龙江 哈尔滨 150081；2.国民健康社会风险预警协同创新中心，上海 200030

2019年末至2020年初暴发的新型冠状病毒感染的肺炎疫情，被世界卫生组织定义为全球关注的突发公共卫生事件，严重损害公众的生命和健康。随着疫情的不断扩大与全球化的蔓延，疫情蔓延至全球200多个国家，确诊病例每天以数以万计的数量增长，已不再是单纯的公共卫生危机，有形成链锁危机之势，正在影响全球安全与经济发展。其实，早在冷战之后，公共卫生安全就被西方国家所重视，并纳入国家安全战略，我国也在“非典”疫情之后重视公共卫生安全。那么，为什么在“非典”疫情之后，我国甚至世界还会暴发传染病等危害公共卫生安全的突发事件，在其背后，存在哪些原因影响公共卫生安全？由此，本文将对公共卫生安全链条进行梳理，分析公共卫生安全问题产生的原因，提出具体的解决措施，为公共卫生安全问题干预提供依据。

1 公共卫生安全在国家安全中的地位和作用

公共卫生安全是指通过预见性和反应性行动最大限度地确保人群免受突发公共卫生事件的影响，是卫生安全与城市、国家安全的重要组成部分，是一种重要的非传统安全。公共卫生被纳入安全范畴是在冷战之后[1]。冷战之后，国际上出现了类似于恐怖主义、粮食、能源、公共卫生安全等新问题，这些新问题在国际关系中的影响呈日趋上升之态，引发媒体和世界关注。随着全球化进程的不断发展，公共卫生问题已经不仅是关乎健康的生物医学问题，其中以各类传染病为表征的公共卫生威胁跨境传播趋势明显，SARS疫情、甲型H1NI流感以及此次新冠肺炎疫情的传播不仅损害各地区民众生命和财产安全，也对其政治经济安全、社会稳定、国家安全以及对外关系产生了较深的负面影响[2]。因此，2003年“非典”疫情后，公共卫生安全问题颇受世界卫生组织和各国政府重视。美国、澳大利亚相继颁布《国家卫生安全法》，英国、俄罗斯、加拿大等国家将卫生安全纳入其国家安全战略的核心战略之一。我国公共卫生安全体系也得到快速发展，公共卫生安全价值观在发生转变[3]。新冠肺炎疫情发生后，我国政府强调公共卫生安全在国家安全体系中的重要地位，提出构建公共卫生体系，筑牢公共卫生安全防护网，守护公众健康安全。公共卫生安全是国家安全和社会稳定的基石，同政治安全、经济安全及军事安全处于同等地位，为国家的安全与稳定提供重要保证，是国家安全不可或缺的一部分[5]。

公共卫生安全作为国家安全的重要组成部分，保障公共卫生安全可以降低突发公共卫生事件给人群生命与财产安全造成的危害，促进人群健康；减少因突发公共卫生事件的传播和暴发而造成的经济损失与社会发展障碍。另外，在当今全球化时代，公共卫生安全问题已不再是一个国家和地区的问题，保障公共卫生安全能够减少因卫生问题全球化蔓延而造成的国际关系的恶化、国际交流与合作受阻的问题[1]。同时，保障公共卫生安全、保障人群健康，将健康的理念纳入公共政策制定过程中，助力“健康中国”战略的实现，也有利于大卫生观的促进与实施。

2 公共卫生安全的链锁性与复杂性

公共卫生安全囊括食品、传染病、职业病等多领域，是对威胁公众健康和生命问题的预防和控制。换言之，当其中任何一个方面或环节失控或出现问题，都将直接破坏公共卫生安全。另外，除这些直接导致公共卫生受到威胁的事件之外，一些突发的自然灾害、重大事故包括化学品泄露、爆炸品爆炸在一定的条件和过程之下都可能演变成公共卫生问题，威胁公共卫生安全，直接影响公众的生命与健康安全。当前，公共卫生依然存在着以急性传染病为主的突发公共卫生事件在全球频发、非传染病控制难度大、自然灾害引发的传染病以及生化威胁难以预料等问题，且突发事件的链锁性、衍生性、复杂性等不断增强，事件防控难度增大[6]。

当公共卫生事件发生之时，提出高效、快捷的应对措施、进行相对合理的控制，才能最大限度的减轻危机的破坏力[7]。突发公共卫生事件需要充足以及常态化的应急准备、多部门的综合协调与治理等多方面、多层次的协同配合才能有效应对[8]，当突发事件不能及时、有效应对时，会持续扩大与扩散。此次新冠疫情在疫情出现初期，由于监测、预警、报告机制不健全，疫区执政者对疫情判断失误等问题导致疫情发生之时应对混乱。当疫情发生波及到一定人数以及程度之时，会影响社会稳定和国民经济发展，且对我国经济产生了实质性影响。而在全球化背景下，公共卫生危机尤其是重大传染病无论暴发于何处，不仅对该地区的发展产生重要影响，还会对世界经济、全球化交流、国际关系和合作产生负面影响[9]。

3 公共卫生安全问题产生的原因

3.1 社会公共卫生安全意识缺失

面对来势汹汹的疫情，充分暴露全社会公共卫生安全意识的短板与不足，这一点是毋庸置疑的。公共卫生安全意识的缺失体现在三个层面：第一个层面为执政者缺乏公共卫生安全执政意识和决策文化。领导者在突发公共卫生事件管理中通常处于领导地位，在一定程度上影响政府的政策导向。现今许多领导者在其执政中重视常见的有形的社会治安、金融风险等问题，其决策偏向于维护所在区域的社会稳定、政治经济与平稳发展，较为重视基础设施建设，而忽略公共卫生安全的建设与发展，对公共卫生安全问题疏于防控，导致疫情暴发与大规模蔓延。另外，执政者或执政团队的危机意识、决策水平等将对事件管理活动的有效推行具有十分重要的影响[10]，若领导者的危机意识淡薄，在危机发生之时，无法迅速从常态化的思维迅速转换到危机的应对与化解上来，从而延误危机控制的最佳时机，导致突发事件事态扩大，甚至造成全球性危机；其危机处理能力在危机情境中，影响其对事态的突发性、严峻性及决策的时效性的判断，将直接影响决策方案的合理性和有效性，影响事件的传播及蔓延程度[11]，其中美国SARS与新冠疫情截然不同的结果以及西方国家死亡率高是其中一种表现。第二个层面为公共卫生有关部门、机构公共卫生思维与意识的缺失。以此次新冠疫情为例，疫情初现苗头之际，医疗机构对疫情的警觉与上报意识、疫情的瞒报与漏报等均体现相关机构的公共卫生意识。第三个层面为公众公共卫生安全意识缺失，其核心体现在公众的文明素质、尊重意识与自我保护和健康意识的不足。这会导致公众对于生物及其他人缺少尊重和敬畏，才会出现随意捕杀动物、在疫情期间出现“出逃”“瞒报”等危害他人健康的行为，从而导致疫情扩大和蔓延，危害公众健康。

3.2 缺少公共卫生法律的保障

目前的疫情防控效果已证明，我国面对新冠肺炎疫情而专门制定的应急法制度有效地抑制了疫情的进一步蔓延，但也暴露出公共卫生与安全的法律体系的不足与法治体系的问题与缺失。当前，中国公共卫生法律体系尚不完善，法律法规主要针对于公共卫生的某一具体领域，缺乏针对于公共卫生的母法和总体法律，无法对公共卫生涉及的部门、机构与职责进行统一的界定与安排，当突发公共卫生事件发生时，无法进行综合治理与处置，直接引发公共卫生的发展与保障[12]，影响公共卫生安全。另外，很多法律的条文规定已经与当今公共卫生预防、控制实际不相符合、法律条文之间规定不一致等问题，都直接导致对公共卫生问题的处置中难以协调联动、对公众的规范性较弱等问题，影响公共卫生安全。

3.3 缺乏常态化应急准备机制

突发公共卫生事件往往具有突发性和不可预测性，一旦发生，可能在短时间内造成人员和财产的伤亡。只有在具有“事前准备”的情况和机制下，才能在事件发生时及时、准确应对，减少伤亡与破坏。新冠疫情初期应对的混乱暴露出应急准备的问题，主要表现为：第一，突发公共卫生事件应急预案缺乏可操作性，对疫情处置需要时间进行协调各部门参与处置，不能疫情发生第一时间快速、准确投入应急处置。第二，应急培训与演练流于形式，尚未形成制度化。应急演练一般以“观赏式演练为主”、以“圆满结束”结尾，且是单部门演练，对应急能力和水平提升的作用收效甚微。第三，缺乏统一培训的各专业人员齐备的应急队伍，突发事件复杂多变，不仅需要疾控中心人员，如此次疫情的“封城”措施、密切接触的追踪需要公安部门的配合，而目前我国部分地区的应急队伍不全，以疾控中心为主。第四，应急准备物资的储备不足。新冠疫情应对之时的防护物资等严重不足，复工生产能力不足，缺乏制度化的应急准备计划、管理制度与应急储备模式。

在突发公共事件应对机制中，公众是重要的一环。公众的应急准备情况直接影响到政府应急处置的效果以及灾难造成的最终影响[13]。而我国乃至很多发达国家公众的应急准备略有欠缺。首先，公众缺乏危机意识，缺乏危机预防和应对的主体意识。公众对于突发事件常抱有侥幸心理，很少去考虑如果发生了突发事件了，我该如何保护自己等，甚至可能将发生过的灾害和疾病纠结于“天命”，而非自己主观能动避免。所有的突发公共卫生事件就一定是突发的吗？答案是不一定的。很多突发事件都是一点点的有征兆的错误累积的量变到质变的过程，引发了所谓的破坏巨大的“突发事件”。只要我们居安思危，有一定的防范意识，做到有备无患才能将可能发生事件的风险降到最低甚至避免其发生。另外，公众对于危机的价值取向存在差异。不同文化背景中，在居家抗疫的自由问题与其生命健康的权衡中，不同民众往往会做出不同的选择，甚至穿着防护服上街抗议、要求自由等，但在一定程度上妨害国家的疫情抗击活动与措施。其次，应急知识匮乏，总体上来讲，公众对于突发事件的应急、急救的知识和技能的知晓和掌握仍处于较低水平，不足以使其有足够的能力实施自救[14]。造成该问题的原因主要有两点：一是主观上，由于公众存在突发事件怎么可能轻易发生以及即使发生也不可能发生在自己身上的侥幸心理，其防范危机的意识及素养淡薄，而不愿意主动学习。二是政府部门开展的应急技能培训与宣传的内容缺乏对公众的冲击性和记忆点，不能充分发挥理想或预期的效果，另外，宣传和培训渠道有限，一般以传统媒体和宣传车为主，传播能力与范围有限。最后，危机应对经验不足。公众缺乏应对危机的实践经验，在突发公共卫生事件发生时不能以冷静、理性的方式准备与应对，只会疯狂囤物资，而应急准备不只是囤积物资，更重要是对事件风险的判断与可能做到的防范措施与手段。

3.4 缺乏完备的公共卫生安全治理协同机制

目前，我国的公共卫生安全管理体制，以公共卫生安全问题或重大疫情事件发生后，各级政府主要领导成为应急指挥为主，政府尚未形成专门的、统一的常设职能部门对公共卫生安全实行专门、一体化管理[1]，将不同安全问题交由不同的部门管理，且部门之间相互独立，缺乏常态化的联动治理措施，在这种情况下，会出现部门之间协调能力差、各部门责任机制不明等问题，缺乏明确的职责和分工，出现安全问题时，无法及时、准确应对，导致此次疫情应对中，疫区政府在未确认排除人传人的情况时，武汉市卫健委发布公告“疫情不会出现人传人的情况”，导致人们放松警惕，使得疫情扩散。另外，医疗救援物资严重短缺与受捐赠物资对接、管理不畅导致物资堆积仓库等不配合问题的出现。在公共卫生安全治理中，缺乏健全的监测预警体系，缺乏灵敏、快速的信息收集、识别和发布系统，导致安全信息传递不灵、信息不公开、缺乏透明度等问题，导致政府的信息发布不及时，容易引起社会恐慌，造成疫情扩大等情况。同时，公众对于不明原因肺炎事件的得知来自于媒体，而官方职能部门的通报说明职能部门对于突发事件的监测、舆情及媒体监测的灵敏度不够等问题。另外，我国目前相关法律强调健全突发事件的监测预警制度，但可操作性较差，导致应急工作人员对于预警的认知各有不相同，会对突发公共卫生事件的预警工作产生制约。

另外，在当今全球化背景下，卫生问题全球化已经成为一个不争的事实，公共卫生安全亦需要全球的协同治理与处置。SARS、H7N9、埃博拉、新冠疫情等一次又一次的重大疫情的全球化蔓延，都充分暴露了全球公共卫生安全协同治理的不足与短板，主要包括以下两方面：首先，从领导体系上看，国际尤其是国际法对世界卫生组织的授权不足，使得世界卫生组织在统筹调配全球力量、资源和手段等方面难免有些力不从心。其次从体系能力上看，缺乏完善的全球疫情监测预警网络和公共卫生应急管理体制。一些国家尤其是发达国家的国家疫情信息监测与应急管理体系部署与实施完备，但缺乏合作和联合精神，当今世界有效处置疫情风险连锁联动的能力处于低水平，战略科技能力、战略储备能力尤其是体系化对抗能力远未形成，需要进一步部署与完善。

4 关于保障中国公共卫生安全的策略建议

4.1 提高全社会的公共卫生安全意识

提高全社会的公共卫生安全意识，需要从公共卫生安全涉及的执政者、部门机构和公众等多方面入手，才能提高全社会的整体的安全意识。首先，转变领导者的执政和决策意识，转变领导者以经济基础设施等为中心的执政理念，将公共卫生安全与经济政治同等看待，加大对公共卫生安全领域的决策与投入，重视地区公共卫生安全问题发展。其次，加强公共卫生安全知识、技能等问题的培训，以改善相关部门以及公众对于公共卫生安全的认知与态度，使其明确公共卫生安全在国家安全体系中的重要地位和作用，将公共卫生安全这种无形安全问题与经济、政治等有形安全问题置于同等地位处置与防范。再次，提高政府部门未雨绸缪的预警和防范意识，居安思危，预先设想可能存在的风险、隐患，防患于未然，把风险控制在萌芽状态，尽力避免危险和危机。最后，相关管理部门对市民的公共卫生安全知识进行系统化的培训。通过建立远程学习和课堂学习相结合、理论学习和应急演练相照应的公共安全意识和能力培训课程体系，以促进安全知识和应急能力相结合的方式，提高公众公共卫生安全意识。

4.2 建立完备、科学规范的公共卫生安全相关法律体系

以此次疫情为契机，建立完善的公共卫生法律体系。首先，分析此次疫情产生、应对等环节影响公众健康的安全问题并纳入公共卫生法律体系中。在此基础之上，将现有安全类法案进行完善并纳入公共卫生安全法律体系中，形成完整的公共卫生安全法律体系。其次，梳理分析传染病防治法、突发事件应对法等，修改不一致条款，并制定实施细则、强调应急体系的常态化准备和应对体系的建立与各部门职责等，保证突发事件的快速应对与处置。最后，建立综合治理法案，为突发事件的快速协调提供法律依据。通过原有法律的修订完善、法律体系的归纳和综合治理法案的建立，协调公共卫生安全问题的日常监控以及积极应对等环节，保障我国公共卫生安全，同时系统规划国家公共卫生安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家公共卫生安全治理能力。

4.3 强化常态化应急准备

首先，完善我国应急预案体系的可操作性，在重大疫情后总结疫情应对的不足与经验，或在固定的年份、全面联合演练之后，对预案进行更新，使得预案尽可能地与应急实际相符，使其在突发事件时能够及时启动与应对。第二，建立并培训具有多专业联合形成的应急处置队伍，应急处置应该由具有实践经验的现场流行病学、实验监测、临床救治、卫生监督和网络信息等专业人员组成，根据突发事件的等级、性质等组建应急队伍[15]。第三，应急演练制度化、避免形式化。根据本地实际情况和工作需要，以提高应急能力和水平为目的，结合应急预案，定期组织应急演练，来检验应急准备能力，并发现预案的问题，以便对突发事件能够有序应对与处置[17]。最后，建立制度化、规范化的应急物资储备管理模式。除储备应急常用物资，还要完善应急物资储备、调用、计划和生产能力的管理制度，保证突发事件发生时物资的生产与有序调动。

想要提高公众的应急准备素养，应从公众应急意识、知识以及经验等多方面着手，首先要转变观念，培育社会的应急意识、理念与文化。公众要学会客观、理性的分析、评估可能发生的风险，消除隐患，尽量避免风险发生与扩大化，而对不能马上消除的隐患也要做到未雨绸缪，逐步培养和提高公众对危机事件的危机意识和自主保护能力。在此之上，将提升公众危机意识和应急能力上升到理念与文化的层面，形成全民化危机应对的价值观和行为方式。其次，在政府或官方部门的支持和引导下，引入社会团体与公众参与机制参与公众的培训、宣传与教育工作。通过政府部门提供官方信息发布平台，建立兼顾不同人群的新兴媒体与传统媒体相结合的官方、可信的发布平台，社会团体提供技术支持、了解公众需求、充当政府与公众之间沟通等作用，以了解公众的知识欠缺、可接受的教育方式、内容的形式等问题，方便其获得公众需要的内容、制作符合公众需求、展现形式的内容与方式，公众主要提供政府和社会团体所需要的信息，以此上下结合的方式提高公众的知识普及能力与程度，从而提高公众知识的可获得和易获取性，从而提高公众的应急知识储备。最后，以情景模拟实验的形式提高公众的应对经验。只有模拟场景真实化、可操作化与非形式化才能真正起到唤醒意识与能力的作用。另外，要根据各地区与不同人群的实际情况开展情景演练，例如，在地震多发带应加强地震应急的演练等，以此扩大应急演练的工作覆盖，尤其是重点人群和弱势人群。这样通过提高共鸣危机意识、危机应对能力等链条式措施，从而达到提高公众的危机应对素养，避免多米诺骨牌式的危机发生。

4.4 建立完善、防治结合的公共卫生安全协同机制

在公共卫生安全管理体系中，完善的监测预警体系是实施科学管理的基础，只有及时、准确的获得、发布相关信息，采取预警措施才能防止公共危机的发生或者控制危机发生的范围、程度，使其不至于造成严重的后果。所以，我国需要建立灵敏、快速的信息收集、信息识别和信息发布系统。大力发展综合性、全方位的预警监测网络，建立先进的公共卫生危机预警监测网。另一方面，建立防治结合的公共管理体系[5],首先，建立完备的公共卫生安全预案管理体系，并定期组织演练、培训等常态化准备措施，以监测管理体系的完备程度，也可以提高公共卫生事件的应急水平和能力，建立长期、动态的应急系统，确保公共卫生事件发生时，能够快速响应、有序应对，将事件的危害程度降至最低。

另外，建立高效的全球公共卫生安全协同治理机制。首先，增强世界卫生组织的核心领导地位，加大世界尤其国际法授权与支持，使其可以充分统筹世界力量与世界资源,在突发公共卫生事件发生之时，充分调动国际资源，例如，组织建立国际合作实验室、分享推广成功经验、建立全球监测网络等组织世界各国抗击全球化的突发公共卫生事件；其次，全球化的协同处理机制应以全球信息协调、共享机制为基础，建立全球化的突发公共卫生事件监测预警网络和全球化的应急管理体系，建立风险的连锁反应机制，提高世界各国的联动与调动能力，从而保证公共卫生安全。

4.5 增强突发事件的反思意识，强化反思能力

在诸如新冠疫情等突发事件的发生已成为既定事实的情况下，除积极应对和抗击疫情之外，我们更应该做的是反思与总结。从新冠疫情的发生、处理与应对中总结经验教训，以思考中国突发公共卫生事件的应急体系、公共卫生安全体系的优势与不足，以此为借鉴，完善突发公共卫生事件管理、应急体系、公共卫生安全体系。这就需要领导者、相关部门与机构具有突发事件发生之时与之后的反思意识和反思能力。因此在此次新冠疫情之后，在总结经验、完善应对措施之外，重要的是增强突发事件相关机构和人员的反思意识与反思能力，使其突发事件中及时、主动反思，降低突发事件社会、公众造成的损失，同时降低类似事件发生的可能性和频率，增加公共卫生安全。

5 小结

新冠疫情的暴发、蔓延给疫情的防控工作带来巨大挑战，同时也为公共卫生的安全问题敲响警钟。目前，公共卫生依然存在突发事件频发，链锁性、衍生性、复杂性不断增强，事件防控难度增大等问题，疫情中暴露出公共卫生安全的缺乏法律保障、缺乏公共卫生安全意识、缺乏常态化应急准备以及有效的协同治理机制等问题亟待进一步解决。公共卫生安全的保障与体系的建设与完善是长期、系统化的过程，需要全社会的共同参与，进一步强化公共卫生安全，需要完备法律的支持、转变安全意识、常态化的准备机制、合作化的协同治理机制，同时，在全球化大背景下，不断推进全球的协同合作，推进全球化公共卫生安全。疫情不只有一次，只有在此次疫情中不断反思、提高反思意识与能力，才能居安思危、提高危机意识，保障公共卫生安全。

利益冲突无