从新冠肺炎疫情防控看基层党建引领社会治理的现实与路径

乌兰察布市委组织部课题组

新冠肺炎疫情防控是对基层党建引领社会治理的一次压力测试，也是对基层治理体系和治理能力建设的一场大考。为调查研究基层党建在引领社会治理、加强治理体系和治理能力建设，特别是在新冠肺炎疫情期间夯实基层基础、提升基层组织力上所发挥的作用，乌兰察布市委组织部组建6 个调研组，向全市1319 个嘎查村和211 个社区的党员干部群众发放综合数据统计表和电子调查问卷，通过回收有效问卷进行研究分析及实地调研，对基层党建引领社会治理的路径进行了深入探索。

一、基层党建引领社会治理功能和作用发挥

党的政治领导力在基层社会治理中发挥了核心作用。各级党组织充分发挥谋划全局和统筹协调作用，调动各种治理主体参与到基层社会治理中，构建共建共治共享的社会治理格局，提升基层社会治理水平。疫情发生初期，市委、市政府第一时间启动突发公共卫生事件I 级响应，第一时间成立了应对新冠肺炎疫情工作领导小组和防控指挥部，统一指挥、统一协调、统一调度，形成了“一盘棋”抓统筹、“一把手”抓带头、“一竿子”抓到底的疫情联防联控工作机制。全市12 万余名党员通过推行党员示范岗，建立党员责任区，落实包组联户责任，切实构筑起联防联控、群防群治的严密防线。全市1251 个机关企事业单位的59941 名党员干部职工下沉一线；11799 名农牧民和居民党员主动认领党员“先锋岗”“志愿岗”“监督岗”等服务岗位，广大党员亮明身份、佩戴党徽袖标，守护当地群众的生命安全和身体健康。

党的组织覆盖力在基层社会治理中发挥了关键作用。通过健全基层网格化党组织体系，推动组织共建、资源共享，对辖区党委、两新组织、楼宇小区等进行整合划分，深化市委、旗县市区党委、苏木乡镇（街道）党（工）委“大三级”和嘎查村（社区）党组织、网格党组织、村民小组（小区）党组织“小三级”组织体系，推动传统社区党建与驻区单位、新兴领域党建融合，确保党中央的治理主张在基层得到全面贯彻落实。按照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖”的原则，把网格阵地延伸到治理神经末梢，全市建立党建网格7508 个（城镇社区网格1982 个、农村牧区网格5526个），配备网格员10198 人，实现了“多网融合、一网统筹”。特别是疫情发生初期，各级党委、政府充分发挥基层党组织的组织优势，在社区网格、城乡出入口、公路关卡、小区卡口等疫情防控关键部位建立临时党组织1126 个、战斗队3880 个、防控点8138 个，真正让党旗在疫情防控一线高高飘扬。

党的社会号召力在基层社会治理中发挥了积极作用。充分发挥基层治理纵向贯通、上下协同优势，全市各级机关企事业单位全部下沉到苏木乡镇（街道），把“党建孤岛”串联成“党建联盟”。建立“1+1+N”联系机制，统一为每个乡镇（街道）确定1 名牵头领导、1 个牵头部门和N 个包联部门，推动机关党组织整体报到、实时到岗，确保全方位摸排走访、全覆盖宣传动员、全流程动态管理。工会、共青团、妇联、工商联、残联等把各自领域的力量都发动起来共同抗疫。国有企业、物业公司、两新组织等横向联动，打破行政隶属壁垒，破除各自为政障碍。无论是大机关还是小单位，都在街道社区党组织统筹协调下开展防控工作，共同参与疫情防控和基层治理。分层分类落实市、旗县市区、苏木乡镇（街道）、嘎查村（社区）、村（居）民小组、居民小区、家庭和个人的防控责任。全市广大普通党员、退休干部、退役军人、在家大学生、返乡农民工、乡贤人士等主动向所在党组织“请战”，全市10109 名志愿者投身抗疫一线，服务嘎查村（居民）171.1 万人。

党的创新推动力在基层社会治理中发挥了重要作用。建立“智能媒体”大数据管控机制，启用全国第一条城市区块链疫情防控网络“防火墙”——“乌丽吉”城乡服务管理平台。在全市各地全面推行“乌丽吉”微信公众号，部署“乌丽吉”通行码4 万个，形成电子通行证，方便市民出入小区、超市等公共场所及乘坐公共交通工具。全面推进政治、法治、德治、自治、智治“五治融合”，坚持以政治为引领、法治为保障、德治为先导、自治为基础、智治为支撑，提高社会化、法治化、专业化水平。业委会、物业和居民行动起来，共同制定特殊时期的“村规民约”“小区公约”“行业规章”，自发组建志愿队伍配合社区开展疫情防控管理。全市广大党员干部以“走进群众、服务群众、引导群众”为抓手，在抗疫一线践行初心使命。走进千家万户，开展全覆盖摸排，实行“一楼一志愿”“一日一巡查”“24 小时卡点值守”，确保疫情防控无死角、零遗漏。整合基层党建、社会治理、行政审批、社区管理、便民服务五大网络，打造“五网融合”抗疫智慧党建平台。打通服务群众“最后一米”，设立楼院长、代办员，让群众在最近的地方得到最需要的服务。

党的服务保障力在基层社会治理中发挥了支撑作用。各级财政安排下达新冠肺炎疫情应急经费超过2 亿元，在最短时间内建成隔离区、观察点，解决患者住院难、看病难等一系列问题；市委组织部划拨党费100 万元，支持基层党组织疫情防控工作。全市广大普通党员自愿捐款支持新冠肺炎疫情防控工作，带动社会力量和群众捐款捐物累计超过4600 万元。落实降低物业房租、贷款贴息、减免税收等“一企一策”稳产稳岗措施，解决企业复工复产难题。启动重大项目“集中审批周”活动，对99 家企业申报的141 个拟开工项目进行集中审批，办结审批事项171 项，办结率90%以上。召开网上“春风行动”招聘会9 场，发布用工信息356 次，农牧民工参加线上招聘7808 人次，达成就业意向1043 人次，网上签订就业协议139人。成立了农牧民工服务专班，及时了解掌握企业用工需求和返乡农牧民工返岗复工需求，帮助17.3 万农牧民工实现就业。

二、基层党建引领社会治理存在的问题和短板

一是管理体制有短板。社会治理如同“九龙治水”，组织部门抓党建，民政部门抓自治，政法部门抓法治，宣传部门抓德治，还有一些具体职能分散在其他多个部门，缺乏统筹协调。上级政府部门把任务通过属地化管理下放给乡镇街道，但基层政府对绝大部分事务都没有相应的项目决策权、资源调配权和行政执法权，或因缺少配套措施难以落实。嘎查村（社区）干部大量时间精力用于填写报表和迎接检查等工作，偏离服务职能，工作顾此失彼，导致抓群众服务、抓社会治理投入精力不足。

二是工作机制存在薄弱环节。联动机制没有形成，市、旗县市区、苏木乡镇（街道）“大三级”的领导作用发挥不够到位，嘎查村（社区）、网格、村民小组（小区）“小三级”的联动还不协调，“书记抓、抓书记”仍未形成常态化、制度化。乌兰察布虽然在自治区率先建成了旗县市区社会治理信息化指挥中心和街道社区级管理服务平台，但平台数据更新不及时，数据共享还未完全实现，无法实现信息的动态更新与维护，造成“智慧社区”作用发挥不明显。疫情防控中，整建制物业在社区党组织的领导和业委会的监督下发挥了一定作用，而一些老旧小区的准物业和单体楼的自然物业，说到底就是靠居民集体出资，雇用一些老人从事看大门、维护日常卫生等工作，在疫情期间几乎没有发挥作用。

三是队伍建设有欠缺。嘎查村干部能力素质偏低，全市报名回村任职的有1329人，其中35岁以下953人，已经纳入了嘎查村后备力量，进行动态管理。但全市嘎查村干部50 岁以上的仍有3813 人、占53%，大专以下学历的有5971 人、占83%，老龄化、低学历现象严重。专职社区工作者比例较低，全市共有社区工作者2076人，其中专职工作者1155 人，占比仅为55.6%，持有社工证的社区工作者199 人，占比不到10%。在职党员进社区、共驻共建等工作机制还不健全，日常工作参与度不够，“八小时之外”发挥作用效果不明显，缺少在小区亮身份、开展服务的意识。无职党员多为老弱病残，履行党员义务的能力较弱，在脱贫攻坚、乡村振兴和乡村治理中示范带动能力不强。

四是组织体系碎片化。区域共治工作机制还不完善，基层党组织依然存在组织覆盖不全面、联动工作不扎实的问题，各地虽普遍成立了街道联合工委和社区联合党委，但对成员单位约束力不强，解决重点难点问题的手段不多。非公企业和社会组织由于党员流动性大，部分党组织仅剩个别党员或成为空壳党组织，导致党组织和党员作用发挥不力。在互联网、商务楼宇等新兴领域，实现基层党组织有效覆盖尚存在较大难度。社区网格化治理工作存在划分不精细、作用发挥不到位等问题，一些社区网格设置不合理、不科学，简单按小区划分，导致工作任务重、服务半径大、治理有难度。对个体工商户和民办非企业单位，党组织很难覆盖到位，造成了一定的防控盲区和死角。同时，嘎查村网格化治理工作处于刚刚起步阶段，存在简单以自然村为单位划分网格、设置不够精细、人员力量不足等问题。

五是基本保障有困难。嘎查村社会治理的经济基础较薄弱，结构不优、质量不高、规模体量小、可持续性不强、抗市场风险能力差的问题比较突出。基层组织基础保障水平低，严重影响了基层治理的工作积极性和能动性。由于财政困难、化债任务重，嘎查村干部报酬待遇、村组织工作经费、党组织活动经费都存在标准不高、发放不及时的问题。特别是当前嘎查村干部报酬待遇与经济社会发展水平不相适应，与嘎查村干部当前越来越繁重的工作任务不相适应，嘎查村干部岗位吸引力不强，难以吸引优秀人才，严重制约了基层治理工作水平的提高。

三、基层党建引领社会治理路径的思考与探索

一是创新基层党建引领社会治理体制机制。强化基层党组织政治核心作用，加强基层党组织对其他组织的集中统一领导，发挥好基层党组织牵头抓总、协调各方的引领作用。全面推行嘎查村、社区党组织书记、主任“一肩挑”，有序推进嘎查村、社区“两委”班子成员交叉任职，深入推进“基层党组织核心引领行动”。重点围绕社会治理重心下移、人员下沉、事权下放、经费下划“四项改革”，推动职责职权合理下放，权责对称，推进基层减负增效。进一步明确组织、政法、宣传、统战、农业、民政、扶贫、住建、环保等部门职责分工，建立社会治理联席会议制度和轮值书记制度，打通部门壁垒，真正形成社会治理“一盘棋”格局。

二是健全基层党建引领社会治理组织体系。纵向上，要扩大党的组织覆盖。明确“大三级”党建引领社会治理的职责任务，市委抓好规划指导，旗县市区委具体指导推动，发挥好“一线指挥部”作用，苏木乡镇街道党（工）委统筹协调推动辖区内各领域党建工作，强化社会治理“龙头”带动作用。完善嘎查村（社区）党组织、村民小组（小区）党组织、网格党组织“小三级”组织架构，形成高效联动、上下贯通、运转灵活的组织体系。横向上，要激活基层治理的神经末梢。推行乡镇街道“大工委”制和区域化党建联席会议制度，把区域内关系互不隶属、层级高低不同、领域多元多样的各类党组织和市、区结对联系部门连接起来，构建区域统筹、条块协同、优势互补的区域党建共同体。

三是加强基层党建引领社会治理队伍建设。建设热爱基层、素质过硬、善于治理的嘎查村干部队伍，注重从致富带头人、高校毕业生、退役军人、退休干部、返乡人员中培养选拔嘎查村“两委”干部。探索推行机关事业单位在职干部到村任职，鼓励驻村干部转任嘎查村干部，享受嘎查村干部待遇报酬，吸引优秀人才到村任职。建强社区工作者队伍。加强社区工作者职业体系建设，大力推动社区工作者岗位职责清单化、进入渠道规范化、能力素质专业化、职级薪酬阶梯化、绩效考评科学化。注重吸引政治觉悟高、热爱社区事业、热心服务群众、具有一定专业素养的人才到社区工作。建强基层党员队伍。健全完善嘎查村发展党员制度，扩大嘎查村青年党员发展数量。健全完善农村无职党员发挥作用制度机制，大力引导农村外出务工党员、退休返乡党员、退役军人党员、种养大户党员积极参与乡村振兴，牵头领建产业基地、领办农业合作社。

四是完善基层党建引领社会治理工作方式。农村牧区推行旗县市区、苏木乡镇、嘎查村党组织、嘎查村民党小组四级网格治理模式；城市社区以小区为单元，以户数为基础，根据地域、居民、驻区单位、商户、党组织和党员等情况，按照每300 户左右划分网格，配备网格长、协管员、监督员、卫生员等。推进信息化整合。按照“力量整合、功能集成、便捷高效”的原则，运用现代科技信息技术手段，探索构建“1+6+4”基层综合治理指挥体系，完善集发现问题、解决问题、办理反馈、监督评价为一体的闭环式管理流程，实现网格员队伍、基层干部队伍、行政执法队伍等力量线上线下联动指挥。加快推动“互联网+政务服务”向基层延伸，开展代缴代办和审批结果快递送达等便民服务，实现就近能办、多点可办、少跑快办，打通审批服务“最后一公里”。

五是强化基层党建引领社会治理要素保障。加快嘎查村集体产权制度改革，全面完成集体经济组织重新组建工作，持续加大扶持力度，探索多元化发展途径，提升造血能力，提高集体经济的发展质量。引领龙头企业与建档立卡贫困户建立利益联结机制，设立应急储备资金，为乡村治理和乡村振兴奠定坚实的经济基础。加大财政保障力度，将基层组织活动经费和公共服务运行经费、嘎查村（社区）干部基本报酬、嘎查村（社区）服务设施和信息化建设经费、网格化服务管理经费、人才培养培训经费等纳入财政预算，对居民小区（网格）党建引领社会治理工作给予专项经费补助。建立嘎查村干部职业化待遇报酬体系，健全嘎查村干部报酬和运转经费稳定增长机制。支持嘎查村和社区干部参加基本养老保险和医疗保险，有条件可适当给予补助。建立激励约束机制，完善容错纠错机制，鼓励基层大胆探索、改革创新，激发基层干部干事创业内生动力。