信用联合奖惩机制的探索与实践——基于湖北省的考察

朱春华

(中南民族大学 法学院，湖北 武汉 430073)

“信用联合奖惩”是“守信联合激励”与“失信联合惩戒”概念的合称(1)以上三个词语也时常被简称为“信用奖惩”、“失信惩戒”、“守信激励”，但一般都用在联合实施的语境中。。以上三个概念并非精确的理论概念或立法概念，而是20世纪末以来，社会信用体系建设过程中产生的新概念。随着社会信用体系建设的逐步推进，以上词语内涵逐渐从模糊趋于稳定成型。现在的含义是：对依据一定标准和程序认定的守信和失信主体，以行政机关为主的各国家机构、金融和征信机构、行业协会商会、企业与社会公众等各类主体在各自范围内进行激励或惩戒所形成的联合奖惩。因此，信用联合奖惩的主要类型包括：行政机关进行的激励与惩戒、行业协会商会进行的激励与惩戒、市场主体与社会公众进行的激励与惩戒(主要是拒绝与失信人合作或交易)。本文着眼于中央部委及湖北省的政策实践，主要研究行政性激励与惩戒的实施机制问题。从湖北乃至全国范围内来看，相关制度与实践目前正处于快速发展期，虽大致有章可循，但对哪些对象实施奖惩，可采取哪些奖惩措施，通过何种方式落实奖惩等关键问题，仍存有一些模糊与矛盾之处，未来确切走向值得关注和研究。

一、从方向性设想到政策实践：信用联合奖惩的演进

20世纪90年代，以林毅夫、林钧跃为代表的一些经济学家提出了社会信用体系建设的概念，作为规范市场经济秩序和重建社会信任的治本之策[1]。这一思路得到了国家战略层面的认可，2002年11月，党的十六大报告在“经济建设和经济体制改革”部分中，提出“整顿和规范市场经济秩序，健全现代市场经济的社会信用体系”。其时，社会信用体系建设仅与失信惩戒联系在一起，守信激励的制度构想还未出现。至2007年，在国务院办公厅文件《关于社会信用体系建设的若干意见》(国办发〔2007〕17号)中，才首次提出“健全守信激励制度”，将其作为了社会信用体系建设的组成部分。

这一时期，虽然有了大致体系构想，国家部委和各地方的制度实践却没有普遍展开，已有的实践主要是少数部委和地方制定规章或规范性文件，建立了“不良行为记录”、“违法行为公告” 等失信信息记录和披露制度(2)例如，《关于印发全国公路建设从业单位不良行为记录的通知》(交通部2006年颁行)，《招标投标违法行为记录公告暂行办法》(发改委2008年颁行)。，但失信惩戒的受惩对象、措施种类和实施方式还未确立，守信激励更是停留于文件中的一种制度构想。

党的十八大以来，社会信用体系建设的力度明显加大，党中央及国务院的一系列顶层设计文件陆续出台，国务院一些部委通过一系列合作备忘录，将信用奖惩制度在各领域进行了落实，各地方也积极开始了探索。“失信惩戒”与“守信激励”渐成高频词汇，出现在党中央、国务院及相关部委信用建设的一系列政策文件中，并被写入行政法规和法律中。

在顶层设计文件方面，2012年，党的十八大报告首次提出“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”。2014年，国务院印发实施了《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》，要求“构建守信激励和失信惩戒机制”，并指出“守信激励和失信惩戒机制直接作用于各个社会主体信用行为，是社会信用体系运行的核心机制”。目标包括“守信激励和失信惩戒机制全面发挥作用，政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设取得明显进展”。在这两份文件中，社会信用体系建设已不限于以信贷、合同交易为核心的商务领域，而是扩展到了社会治理各领域，以及国家机构自身的政务诚信和司法诚信，这是一次重大转变。

2016年，中央全面深化改革领导小组第23次会议审议通过了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》，国务院以国发〔2016〕33号文件印发(以下简称《国务院意见》)，这也是迄今在信用奖惩领域出台的最高规格、最详尽的指导文件。不过，这份文件重在解决商务诚信与社会诚信问题，即通过信用联合奖惩来解决公民、法人和其它组织在经济与社会治理各领域违法失信的问题，暂未涉及政务诚信与司法诚信问题。

为落实上述中央文件，国务院部委、最高人民法院等陆续出台了数十个联合奖惩备忘录，对联合奖惩事项予以明确，发改委或其它部委也单独制定了一些规章或规范性文件予以明确。在地方政府层面，2014年之前，信用体系建设工作推进缓慢，2015年以来进展明显加快，在上述国家政策文件的指导下进行了积极探索(3)2014年，社会信用体系建设部际联席会议对各省区市组织过一次全面的督导，发现地方党委、政府对社会信用体系建设的重要性认识不够统一。除了个别地方，大部分省区市都是被动应付国家布置的工作任务，推动工作力度不大。参见国家发展改革委副主任连维良：《抢抓机遇 乘势而上 加快推进社会信用体系建设——在全国社会信用体系建设工作会议上的讲话》，2016-06-14，http://www.hbcredit.gov.cn/xyjs/gzdt/201606/t20160615_1934.shtml。国家发改委与中国人民银行于2015年、2016年先后组织了两批共43个城市创建社会信用体系建设示范城市，这些城市在构建公共信用信息共享平台、实施信用奖惩等方面先行探索，起了很好的示范带动作用，相关经验也被推向了全国(4)连维良副主任评价，“可以说，国家推进的社会信用体系建设的重点、难点工作，都是率先在示范创建城市取得突破，再把其经验推向全国的。”参见新华社：《从“一城”到“一人” 让诚信落地生根——专访国家发展改革委副主任连维良》，2017-07-13，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-07/13/c_1121316071.htm.。

二、信用联合奖惩在国家层面的实施框架

目前，信用联合奖惩的制度框架基本形成，在以下四个方面展开：国务院社会信用体系建设部际联席会议是政策制定与实施的推动者；国家政策、规章及联合备忘录是主要实施依据；奖惩根据红黑名单与措施清单实施；红黑名单与措施清单通过公共信用平台体系归集传递。

(一)组织机构

国务院社会信用体系建设部际联席会议作为国家层面的协调机构，负责统筹推进社会信用体系建设各项工作。牵头单位为国家发改委、人民银行，召集人由发改委主任和人民银行行长担任。成员单位则横跨党与国家机构整个体系，包括中央政法委等党中央机关、国务院各部委及直属机构、最高人民法院、最高人民检察院。另外，还包括了铁路集团有限公司，以及全国工商联等四家央企和群团组织。

目前，公共信用信息和信用奖惩相关工作主要由发改委作为牵头单位负责推进，下设财政金融和信用建设司承担具体工作，由发改委党组成员、副主任连维良分管。一些成员单位也成立了负责信用工作的司局，如市场监管局设有信用监督管理司，科技部设有科技监督与诚信建设司。

2017年，中央编办批复设立国家公共信用信息中心，核定事业编制40名，是国家层面信用信息平台的运营机构，负责公共信用信息归集、共享、公开与服务工作。该中心的设立，在机构设置上对各个地方具有示范意义。

以上组织机构，承担了信用奖惩相关规章、政策的制定以及具体联合实施中的工作。

(二)实施依据

1.法律依据。社会信用体系建设启动以来，一直在国务院及其部委相关政策的指导下进行，2013年前并没有法律条款涉及相关内容。随着社会信用体系建设与信用奖惩制度的逐渐成熟，截至2019年8月，已经有26部法律在制订或修订时纳入了涉及信用监管的条款，主要是对相关违法信息的记录并披露，形式有“记入信用档案，并向社会公开”(《商标法》第68条)、“建立信用记录，并向社会公开”(《食品安全法》第100条)、“违法行为纳入信用信息系统”(《外商投资法》第38条)。直接规定信用惩戒的仅有以下三部：一是《疫苗管理法》，第72条第3款规定，药品监督管理部门应当建立疫苗上市许可持有人及其相关人员信用记录制度，纳入全国信用信息共享平台，按照规定公示其严重失信信息，实施联合惩戒。二是《公务员法》，第26条规定，“被依法列为失信联合惩戒对象的”不得录用为公务员。三是《个人所得税法》，第15条第3款规定，“有关部门依法将纳税人、扣缴义务人遵守本法的情况纳入信用信息系统，并实施联合激励或者惩戒。”以上三部法律为相应领域的信用奖惩提供了法律依据，不过并没有明确规定应受奖惩的对象(情形)及具体奖惩措施这两个关键问题，留下了很大的制度空白。

2.行政法规依据。自2011年以来(截至2019年8月)，国务院制定或修订的行政法规中，有28部涉及信用监管。其中多数规定的是“记入信用档案并公示”、“不良行为记录纳入信用信息平台”等信用信息的记录与披露权，直接涉及信用奖惩的也仅有三部，分别是《快递暂行条例》(参见第8条)、《人力资源市场暂行条例》(参见第37条)、《个人所得税法实施条例》(参见第30条)。这三部行政法规虽然规定了设立相应信用奖惩机制，但同样没有详细规定奖惩对象(情形)及具体奖惩措施，实践中仍需细化。

3.部委规章或规范性文件依据。在信用联合奖惩的实施依据方面，最具实践操作意义的是国务院部委协商一致缔结的众多联合备忘录，其表现形式为行政协定[2]，其法律地位当属规范性文件[3]。截至2019年8月底，国务院各部门共签署了51个联合奖惩备忘录，遍及金融、税务、海关、食品药品等各个领域。其中，联合惩戒备忘录43个，联合激励备忘录5个，既包括联合激励又包括联合惩戒的备忘录3个[4]。这些文件既有作为规范依据的意义，也具有作为实施细则的意义，对应受奖惩的对象、具体奖惩措施种类、实施机关及程序等进行了规定。但是，部分合作备忘录仅仅笼统规定奖惩对象，并未详细规定应受奖惩的具体情形，在适用上存在很大的解释空间。并且，上述奖惩措施是否都有法律法规依据，在法学界存在不少质疑的声音(5)连维良副主任在2019年7月18日国务院新闻办公室举行的国务院政策例行吹风会上曾强调，“现在制定的所有守信联合激励备忘录和失信联合惩戒备忘录所列举的守信激励措施、失信惩戒措施都是有法规依据的。”但许多法学研究者认为不少惩戒措施存在形式合法性的问题。如中国法学会行政法学研究会 2019 年年会第四分论坛“社会信用与行政法”的参与者大多数持此观点。。除开这些联合备忘录外，一些部委单独制定了相关文件规范本领域的奖惩工作，如商务部2019年制定了《商务信用联合惩戒对象名单管理办法》、文化和旅游部2018年制定了《旅游市场黑名单管理办法(试行)》。

(三)公共信用信息平台体系

公共信用平台体系，是信用信息归集、共享、披露的基础设施，是实施联合惩戒的技术前提，可分为作为对内政务应用平台的全国信用信息共享平台，以及提供对外服务的互联网门户网站“信用中国”。 “信用中国” 已于2015年6月1日上线运行，发布权威信用信息，并向公众提供各类信用信息的“一站式”查询服务。依托国家电子政务外网建设的全国信用信息共享平台，则于2015年底建成并上线运行，是各部门和地方信用信息归集、共享、应用的基础平台。2018年12月，全国信用信息共享平台即已联通44个部门和所有省级信用平台(6)参见国家发展改革委新闻发言人孟玮在2018年12月14日主题新闻发布会上通报的情况。，实现了核心数据机制化共享，可定时向各部门和地方推送红黑名单在内的各类信用信息。国家信息中心依据该信息平台建设了联合惩戒及守信激励应用系统，认定红黑名单主体的部门可将红黑名单主体信息和需采取的奖惩措施通过该系统推送，供相关部门实施联合奖惩。

信用平台体系是一个全国性的基于数据库的系统工程，没有统一的主体编码，各种信息难以统一到同一主体。没有信息收集与录入的标准化，要素和格式差异就会导致各类信息传递、共享、查询和应用非常困难。

1.统一社会信用代码与信息标准化。统一社会信用代码是公民、法人和其他组织终身不变的唯一的标识代码，在庞大的信息数据库中，可用于准确定位、比对信用主体，也是信息标准化的前提。全国统一社会信用代码已实现全覆盖，全国企业、社会组织、机关事业单位以及个体工商户存量代码转换率达到100%[5]。信用信息的标准化则保证了信息录入等工作的规范性。截至2018年11月，已发布社会信用国家标准共45项，立项在研的社会信用国家标准3项，正在申报立项的社会信用国家标准27项，涵盖基础通用标准、公共信用标准，质量信用标准、企业信用标准、电子商务信用标准、信用信息共享标准等方面[6]。

2.公共信用信息目录制度。在公共信用信息的归集上，国家实现目录制管理，规定了各地各部门须归集报送的信用信息。公共信用信息目录，由国家公共信用信息资源目录和地方公共信用信息资源目录两部分组成(7)根据发改委等机构编制的试行工程标准《公共信用信息资源目录编制指南》，前者指汇集整合中央部委政务部门以及下级地方报送的、具有共性的公共信用信息资源目录；地方公共信用信息资源目录按行政层级分级编制，汇集整合本级政务部门以及下级地方报送的、具有共性的公共信用信息资源目录。。国家发改委2019年6月发布了《全国信用信息共享平台信用信息归集目录(2019年版)》，要求各省按照目录报送信息。目录将法人信用信息分为19类，自然人信用信息分为14类(如职业资格、行政处罚、地方红名单、地方黑名单、地方信用分)，并对每类信息的内容要素作出了详细规定(8)如地方性黑名单信息录入的信息项包括：黑名单名称、信用主体的法定名称、统一社会信用代码、认定部门、认定部门统一社会信用代码、认定依据、认定日期、有效期始、有效期至、列入名单事由。。

(四)实施路径

实施路径仍在探索中，但基本格局已经明确，具体做法是各级国家机关认定红黑名单，并通过信用信息系统报送名单信息，供其它机关在执法中查询，并相应实施奖惩措施。

1.“红名单”、“黑名单”与“重点关注名单”。“红名单”指守信联合激励对象名单；“黑名单”指失信联合惩戒对象名单。红名单和黑名单是明确联合奖惩实施对象的方式。根据《国务院意见》，诚信典型纳入红名单实施联合激励，严重失信主体纳入黑名单实施联合惩戒。

《国家发展改革委 人民银行关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》(发改财金规〔2017〕1798号，试行至2020年12月31日，以下简称为《国家发改委意见》)在红名单与黑名单之外，根据“分类分级，区别对待”原则，新增了“重点关注名单”。即对尚未达到黑名单认定标准的失信主体，可列入诚信状况重点关注对象名单，“依法实施与其失信程度相适应的失信联合惩戒”，重点关注名单有选择地对外公开。这意味着不构成严重失信的主体(9)文件描述的情形为“重点领域发生较重失信行为或多次发生轻微失信行为但尚未达到黑名单认定标准”。，在纳入重点关注名单后，也可能受到一定联合惩戒。这一做法相对《国务院意见》形成了突破或者说制度创新，后者仅将“严重失信”与“黑名单”和“联合惩戒”相联系，并未提及一般失信、较重(多次)失信和重点关注名单。不过，新增分类在2019年得到了《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发〔2019〕35号)的确认(10)在列入重点名单的后果上，其表述从“联合惩戒“调整为“严格监管措施”。…支持有关部门根据监管需要建立重点关注对象名单制度，对存在失信行为但严重程度尚未达到失信联合惩戒对象认定标准的市场主体，可实施与其失信程度相对应的严格监管措施。参见《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发〔2019〕35号)。。各地关于奖惩的实践正在进展中，红名单与黑名单的报送与惩戒实施是目前的工作重点和难点，重点关注名单如何启动和落实需要进一步的观察。

《国家发改委意见》虽规定了重点关注名单，但对该名单的认定标准、认定权限、认定程序规范不多，留下了较多制度空白。该意见的规范重点是红黑名单制度。根据该指导意见，红黑名单标准的制定权限原则上实行全国统一标准，由社会信用体系建设部际联席会议成员单位或者国家其他行业主管部门研究制定。各省级有关部门可根据需要制定地方标准，经上级主管部门和省级人民政府审定后实施。在标准的制定依据上，虽有规定但比较模糊和广泛，各类“反映主体诚信状况的信息”皆可成为依据。因此，制定主体在明确何种失信或守信情形符合列入名单的标准时，实际上有不小的裁量空间。目前，在部委层面，只有少数制订了红黑名单的认定标准，相关工作还在进行中。

拟纳入红黑名单对象的具体认定工作则由县级以上国家机关、法律法规授权组织进行，国家有关部门还可根据需要，授权全国性行业协会商会和信用服务机构进行认定。在认定程序方面，对黑名单，自然人拟被列入的，应事前告知；对其它对象则可根据需要履行告知或公示程序。有异议的，由认定部门核实。对红名单，认定部门须与已有的各领域“黑名单”进行交叉比对，确保已被列入“黑名单”的主体不被列入“红名单”。

红黑名单经认定后，由认定部门通过本单位门户网站或信用中国对外公示，并须报送至全国信用信息共享平台，供各行政机关和授权组织共享使用，在各自权限内采取奖惩措施。

2.奖惩措施的类型及措施清单。众多联合备忘录详细列举的奖惩措施林林总总多达上百项，其中绝大多数是惩戒措施，少数是激励措施。以上措施可从奖惩方式、效力和依据三个方面进行分类。

从奖惩方式看，激励措施大致可分为资金类扶持、监管放松或程序简化、资格类放宽或优先三大类；失信惩戒措施的分类则相对困难，大致可分为负面信息披露、资格限制类措施、限制高消费、加强监管类、加重法定责任等五大类。其中，资格限制类措施类型多样，又可分为市场准入类限制(如限制设立金融类机构)、市场行为类限制(如限制参与工程招投标)、任职资格类限制(如限制担任法定代表人)、优惠资格类限制(如限制政府资金性支持)。

从效力看，《国务院意见》将奖惩措施分为强制实施类和推荐实施类两种。对前者，各国家机关必须实施，后者可视情裁量。从实施依据看，有些有明确的法律或法规依据，有些有国务院或国务院办公厅的文件作为政策依据，少数则仅有规章或规范性文件作为依据。《国务院意见》对奖惩措施的依据作出了较宽泛的规定，仅要求“在有关领域合作备忘录基础上，梳理法律法规和政策规定明确的联合激励和惩戒事项，建立守信联合激励和失信联合惩戒措施清单”。

建立联合奖惩措施清单并向社会公开将是下一步工作的重点，具体措施不确定，既不能让公民法人形成稳定的预期，又容易滋生权力滥用的空间。

3.红黑名单的异议与退出。根据《国家发改委意见》，相对人对被纳入红黑名单有异议的，可向认定部门提交异议申请并提供证明材料。对认定部门关于黑名单的反馈结果仍有异议的，还可依法申请复议。被误列入“黑名单”的，认定部门应及时更正，向当事人书面道歉并进行澄清，恢复其名誉。导致当事人权益受损的，依法给予赔偿。对于被误列入“红名单”的相关主体，则力争收回其获得的激励权益。可见，《国家发改委意见》在异议制度的设计上对相对人的权益保障比较充分，很好地遵循了《国务院意见》的精神，即“建立健全信用主体权益保护机制……支持有关主体通过行政复议、行政诉讼等方式维护自身合法权益”。

对于认定无误的红黑名单主体，存在三种退出方式：一是名单的有效期届满自动退出；二是因名单的认定标准发生变化而退出，例如因不符合新标准而排除在外；三是采取纠正失信行为等措施修复信用，得到认定部门认可，从而退出。由于“黑名单”的有效期、信用修复及退出方式往往缺少明确规定，由认定部门结合相关主体违法失信情况确定，存在很大的裁量空间。

三、湖北省信用联合奖惩实施机制完善的建议

与国家层面的进度一致，湖北省社会信用体系建设自十八大后也进入了快车道。湖北省政府于2013年成立了省社会信用体系建设领导小组及办公室；于2014年印发了《湖北省社会信用体系建设规划(2014—2020年)》，形成了组织领导体制，明确了工作思路、主要目标与推进计划。2017年3月，省人大常委会通过了《湖北省社会信用信息管理条例》，这是我国首部对公共信用信息和市场信用进行全面规范的地方性法规。条例详细规范了社会信用信息的归集、披露、应用(包括联合奖惩)、信息安全与权益保障等各个方面，确立了该省联合奖惩乃至社会信用体系建设的总体制度框架。

(一)组织机构与联络考核

2013年，湖北省政府成立了省社会信用体系建设领导小组及办公室，下设10个专责小组，形成了省长为组长的领导小组领导决策、信用办(设在省发改委和人民银行武汉分行)统筹协调、专责小组分工落实、信用信息中心支撑服务的领导体制和工作机制。各市(州)也建立了相应的推进机构和工作机制。2014年，省编办批复同意省信息中心加挂“省信用信息中心”的牌子，承担省信用信息平台运营、信用数据征集、管理及应用服务等职责，并增核副主任一名(11)鄂编办文(2013)134号。。2016年，省编办批复同意省发改委设立信用信息管理处(在财金贸易处挂牌)、信用环境建设处、信用建设综合处，承担省信用办的具体工作，并明确了人员编制和领导职数(12)鄂编办文(2013)160号。。

但在省直部门，除少数机构如市场监督管理局设有专门的信用工作机构外，大部分厅局都是安排处室兼职承担相关职责，多数市县政府也没有专门的信用工作机构，组织力量略显薄弱。市县行政机关的信用工作力量更加薄弱，很少有专门设置工作机构的，虽然设置了联络员，往往专职性不强。国务院2019年以国办发〔2019〕35号文力推依托信用平台体系的信用监管全面展开，信用监管今后将成为各级执法机关的中心工作方式，加强专职力量建设将是以后发展的大方向，宜结合各市县尚在明确中的“三定”方案进行加强。

在考核联络机制方面，主要采取了以下做法。一是强化目标考核，将社会信用体系建设各项重点工作纳入省目标考核内容，公布了考核办法和评分细则。二是通报督办机制，按月通报行业主管部门和各市州工作情况，表扬先进单位并督办后进单位。三是建立日常联络机制，定期举办成员单位联络员会议，举办相关观摩培训班，并对优秀联络员进行了表彰。以上工作机制成熟稳定有效，今后应继续以此方式推动。随着信用平台建设完成，各单位进入应用的深化阶段，对具体执法工作人员的各种应用培训适宜增加。

(二)信用信息平台体系

湖北省信用信息平台自2014年底建设，完成了数据管理、系统展示、综合应用、汇集系统、机房建设、技术标准等合同规定的建设任务，于2017年10月通过了竣工验收，现已成功构建“一中心”(信用信息数据中心)、“两体系”(信用信息汇集系统和信用信息应用服务体系)、“一站群”(“信用湖北”网站群)的平台体系，形成了联合奖惩的技术支撑。

具体来说，省级平台已投入运营，通过了国家计算机信息系统安全等级三级保护测评。在汇集系统建设方面，46家省直单位、88家市州县节点已实现与省平台的联通。湖北省信用办持续通过月度通报等方式，督促各地各单位通过该系统报送数据。在应用服务体系方面，信用记录查询、联合奖惩、异议处理、数据共享、大数据分析等已在信用平台政务门户统一提供服务。“信用湖北”网站2015年底即上线运行，并与全国统一的信用信息共享交换平台对接成功，市州“信用湖北”子站也已全部上线运行。目前，“信用湖北”网站、“信用湖北”微信公众号集成了多种查询与展示功能，可供社会利用。并且，全省各市州、县(市、区)均已设立信用服务窗口，公众也可通过窗口查询。

为保障信用信息平台体系的标准化运营，湖北省信用办发布了一系列工作制度和技术标准，来规范信息的归集、共享、披露。在录入信息的目录制管理方面，《全国信用信息共享平台信用信息归集目录(2019年版)》于2019年6月发布后，以此为依据，湖北省信用办已于8月底发出通知，部署新版《省公共信用信息目录》的编制。要求各单位依据全国目录，通过省信用办分配的账号，登录湖北省社会信用信息服务平台目录管理系统，结合本单位权力清单，录入本级的权责事项(信用信息事项)。

在信息的归集、查询、披露方面，制定了《关于进一步完善全省信用信息归集工作的通知》(鄂信用办(2018)10号)、《湖北省社会信用信息平台信息查询共享管理办法》、《关于进一步做好湖北省社会信用信息服务平台公共信用信息披露工作的通知》(鄂信用办(2018)7号)。在技术标准方面，制定了《湖北信用主体编码规范》、《湖北省信用信息公共服务平台建设项目信用信息数据交换和共享规范》、《湖北省信用信息基础数据项技术规范》等一系列地方标准，用以补充相关国家标准(13)例如，2011年国家制定了《信用主体标识规范》(GB/T 26819—2011)，但该标准未明确法人以外的个体工商户、农民合作社、其他组织等信用主体的标识码赋值问题，湖北省于2014年在该国家标准基础上制定了《湖北信用主体编码规范》。。

目前，平台体系基本完备，但在利用平台进行信息归集和奖惩应用上存在短板。除相关管理人员不熟悉，需要技术培训是次因外，其它原因还包括个别地方领导不重视、基层单位工作机制未建立，相关立法、政策与制度不明确或不一致。

另外，为保护个人隐私，各级工作人员可能非法查询信息的问题值得关注。政府信用信息平台已经汇集了海量的个人信息，今后只会越来越多，由于联合惩戒需要全国各层级行政机关的执行，尤其要关注工作人员非法查询信用信息的问题。对湖北省某市某局的调研发现，联络员职责并不固定，为求相关数据录入的便利性，信用平台的帐号被多人使用(谁执法谁录入)。虽然在目前，基层录入人员能查询的信息有限，但随着将来平台功能的扩展和频繁查询的执法需求，非法查询问题值得关注，其严重性会远超公安民警非法查询户籍信息的问题。《关于进一步做好湖北省社会信用信息服务平台公共信用信息披露工作的通知》(鄂信用办(2018)7号)规范了信用平台信息披露方式和权限，对行政机关个别查询和批量获取信用信息的问题分别采取了利用本单位的帐号自主查询和申请省或市信用主管机关批复的方式，相关规定目前暂且够用，但未来需就查询权限、痕迹管理、审查制度作出更具体的规定。

(三)实施路径

1.红黑名单管理制度的制定。2017年8月，湖北省信用办制定了《关于规范公共信用信息评价和红黑名单制度的指导意见》(鄂信用办(2017)35号，以下简称《湖北省信用办意见》)，对红黑名单的制定进行了专门规范。根据该意见，红黑名单执行国家统一规定，如国家没有制定红黑名单的，由省行业主管部门制定。该意见要求在2017年底前，对部委已经出台联合备忘录的领域，省行业主管部门应制定红黑名单制度；2020年前，全面完成各行业领域的红黑名单制定工作。红黑名单管理制度的目的在于统一标准，细化应该纳入名单的违法失信情形，以明确奖惩对象及奖惩措施。但迄今为止，很多部门没有完成此项任务。实际上，部委层面制定的红黑名单制度也不多。因此，奖惩实践中，很多部门缺少规范性文件的指导。

名单制定困难主要是红黑名单及各种奖惩措施的法律性质与法律依据在法学理论中存在很大争议。其中，惩戒措施的法律性质争议最大，可能定性为行政检查、行政指导、信息公开等行政事实行为，亦可能定性为行政处罚、行政强制、行政许可、行政合同、行政补贴等行政法律行为，不同的定性对法律依据的要求截然不同[7]。

目前，奖惩领域涵盖了社会治理绝大部分领域，但一些奖惩措施缺少明确法律法规的规定，许多学者认为即使部委制定的黑名单没有法律法规依据也涉嫌越权[8]。全国人大法工委对此问题也表达了关切：

备案审查工作中遇到的问题，不少是法规、司法解释等规范性文件在制定和实施中有不同认识、需要准确把握法律和政策界限的问题。例如，有关方面通过出台规范性文件，建立信用惩戒制度，推动社会信用体系建设；同时也引发了一些滥用信用惩戒侵犯公民隐私权和其他合法权益的担忧……针对这些情况，需要加强对有关规范性文件的审查研究，跟踪了解有关立法动态，防止出现侵犯公民合法权利的情况，防止出现超越立法权限和违背上位法规定的情形[9]。

除形式合法性的问题外，联合奖惩的实际激励与惩戒效果究竟如何也不明朗，在制定红黑名单时要兼顾合法性与合理性比较困难。上述问题还需要一段时间来观察，评估实践效果，许多理论问题也需要进一步研究，现在难以提出一个规范红黑名单制度制定的综合指导方案。但就形式合法性的问题而言，结合《国务院意见》和依法行政的总原则，省行业主管部门在制定红黑名单时，应注意做到以下三点。

一是细化认定标准，即对守信或失信的情形进行明确界定，对黑名单，要把握住《国务院意见》确立的“重点领域”及“严重违法”原则。

二是明确奖惩措施清单及其依据问题，即哪些具体措施可以采取，相应依据是什么。在目前存在争议但社会信用体系建设又需要“摸着石头过河”继续推进的前提下，具体措施的依据可视如下类型而定。

对惩戒措施中的资格限制类措施(包括市场准入类、市场行为类和任职资格类)和限制高消费，因其性质与行政处罚(行政强制)等侵害行政行为等同或近似，须有明确的法律或法规依据。对具有行政合同、补贴、奖励、给付性质的优惠资格类限制措施，本质上不具惩戒属性，无须明确的法律或法规依据，但实施时须遵从公平等法律原则。

负面信息披露类型多样，且法律属性争议较多，故依据暂且可以适当放宽。对企业的负面信息披露，依据不限于法律法规，也可以是国家政策(主要指国务院及其办公厅对外公开的相关文件)，还可以是规章或所谓的规章性规范性文件。对个人的负面信息披露，则不宜以规章为依据，需以法律法规或国家政策为依据。

对加强监管和加重法定责任，要求在法律法规明确的裁量权范围内。对激励措施，依据可以进一步放宽，省行业主管部门的规范性文件也可以作为依据。

三是在制定程序上，要遵循重大行政决策程序规定，这是《湖北省信用办意见》的文件要求。这意味着要采取决策启动—公众参与—专家论证—风险评估—合法性审查—集体讨论决定的程序，在制定程序上比《国家发改委意见》规定的程序更严格。这非常恰当，省行业主管部门没有独立自主的立法权限，红黑名单引发的联合奖惩事关社会大局，宜慎重行事。

2.红黑名单的具体认定程序。红黑名单制度制定后，还需要由执法部门具体认定纳入名单的奖惩对象、处理可能的异议、审查信用修复申请，以及决定奖惩对象从名单中的退出。这一系列程序都涉及相对人的重要权益，从法理上说应获得正当程序的保障[10]，但现在绝大多数领域没有明确的法律法规或规章的程序规定，只有一些政策性文件进行指导。

在红黑名单的具体认定程序方面，关键问题是认定时是否要告知相对人。根据《国家发改委意见》，对黑名单初选对象，自然人拟被列入的，应事前告知，对其它对象则可根据需要履行告知或公示程序。对红名单初选对象，则采取公示的办法。根据《湖北省信用办意见》的规定，生成的红黑名单初选对象须履行告知或公示程序，公示期不少于20日。

《国家发改委意见》区分了自然人和法人，对前者要求一律告知，后者视情告知或公示，具有一定科学性。很多失信企业早已是空壳企业，告知困难或不可能，视情告知或公示的做法平衡考虑了权益保障与行政管理效率。《湖北省信用办意见》新增了最短公示期的要求，也是一种完善。

至于告知时，应告知哪些内容，可借鉴参考《湖北省社会信用信息管理条例》第31条。其规定对失信主体采取惩戒措施的，应当告知实施理由、依据和救济途径以及解除惩戒措施的条件。本条规定未明确救济途径包括哪些，按一般法理，应该包括行政复议与行政诉讼。《湖北省企业失信行为联合惩戒办法(试行)》第27条、28条规定地比较明确，企业对失信程度认定和惩戒决定不服的，可以申请复议和提起诉讼。第27条、28条规定符合《国务院意见》“支持有关主体通过行政复议、行政诉讼等方式维护自身合法权益”的精神，也符合《行政诉讼法》、《行政复议法》关于受案范围的规定与行政法相关理论。这两条规定虽然只是针对企业，但推广到自然人是当然之理。

相对人未经初选告知，发现被误列入红黑名单的，可向认定部门提交异议申请并提供证明材料。认定部门应作出书面决定，不服的可以申请复议或提起诉讼。经审查确有错误的，认定部门应及时更正，恢复其名誉。导致当事人权益受损的，依法给予赔偿。对于错误列入“红名单”的相关主体，尽可能收回其获得的激励权益。

在信用修复和奖惩实施的期限方面，目前缺少明确的规定。前述指导意见都规定的是由认定部门结合相关主体违法失信(守信)情况确定。理论上，相对人可就拒绝修复或继续实施申请复议或提起诉讼。但由于无章可依，审理机关也难以进行审查。因此关键点是推进红黑名单的立法，有权机关制定红黑名单管理制度时，应明确信用修复的具体条件和程序，信用奖惩的实施期限。或者，该问题留待拟制定的社会信用法来统一规定。

3.联合奖惩管理系统的运行方式。联合奖惩的实现需要认定机关及时向各地方、各层级的机关推送红黑名单主体信息和需采取的措施信息。这些大数据信息的归集与共享需要通过省信用平台中的联合奖惩管理系统来实现。目前，联合奖惩管理系统已投入使用，并与人民银行武汉分行的湖北省金融领域失信联合惩戒系统实现了对接，为全省商业银行提供了贷前审查、贷中审核、贷后预警等服务。目前虽已开通各个省行业主管部门的管理员权限，但联合奖惩系统在各行政机关的应用工作仍处于进展期，联合奖惩在现实执法中完全落地还需一段时间。

首先，为落实部委联合奖惩备忘录规定的奖惩措施，需要各行业主管部门根据备忘录的要求，在管理系统中添加具体的事项和措施，并负责在本行业领域统一细化。但截至2019年8月底，仅有省税务局等6个单位完成了全部所参与备忘录的措施清单梳理和维护工作，省公安厅等7个单位完成了部分所参与备忘录的措施清单梳理和维护工作，其余31个单位均未进行备忘录措施清单的维护工作(14)湖北省发改委:《湖北省信用办关于7月份全省社会信用体系建设重点工作进展情况的通报》(2019-08-27)。。

其次，奖惩措施的实施需要以认定部门报送红黑名单信息为前提，但相关报送工作一直难以推进。在湖北省信用办2019年6月的通报中，仅有省税务局等6家单位完成了红黑名单的报送工作。原因之一在于如前所述，缺少国家层面或省级层面制定的红黑名单制度，导致红黑名单的认定缺少规范，认定困难自然导致报送困难。另一个原因是报送单位在认定和报送黑名单时，会考虑到相对人在本机关已实施的处罚外会承受其它机关的联合惩罚，可能责任过重。某局信用工作人员在接受访谈时说：

我们没报过黑名单，我看别的单位也很少有报的。我们和辖区内的企业都要长期生活在一个地方，虽然该罚的要罚，但也不想让他们上了黑名单之后难以生存，再说他们也是贡献了财政收入的对吧。有时，我们不罚企业，但让企业找个代他们承担罚款责任的主体，比如罚他们的法人代表或者承包人，但罚款不会少一分。

某行业协会负责信用的工作人员也表达了可能责任过重的担心：

我们一般倾向于内部处理存在违规问题的会员，轻易不敢报送会员的负面信息，也没报送过黑名单，我们不知道这些信息别的单位会怎么看，会产生什么后果。

同时，他也担心信息可能被误用：

有些会员的违规问题只是违反技术规范，我们的诚信档案由复杂的指标体系构成，低等级不代表不诚信，但人们可能误会低等级就是不诚信。

访谈也反证了《国务院意见》关于惩戒须限于“严重失信”企业的合理性。如果联合奖惩对一般失信施加过重的责任，况且目前这些责任并不十分明确，执法机关在报送时自然心存疑虑。因为以上原因，真正实施的联合奖惩数量很少，在按照国家要求每月报送奖惩案例时，案例收集难度大，且主要来自于法院、税务等少数部门。

最后，报送的红黑名单需要由实施机关在执法范围内具体落实奖惩措施，这要求实施机关及时查询使用信息。为此，国家发改委出台了《关于在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的若干意见的通知》(发改财金〔2013〕920号)。湖北省出台了《关于在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的实施意见》(鄂发改财〔2014〕408号)，《湖北省社会信用信息条例》第24条也规定了政府部门应当在管理过程中查询使用信息信息。但目前湖北省许多地方和部门并未落实到具体工作中去。解决问题的短期对策是加大应用宣传、培训，要求报送实际落实的奖惩案例并相应考核使用率。长期来看，最好的方式是做好奖惩系统和各单位执法系统的数据库对接，将红黑名单信息自动嵌入到相应的行政审批、市场监管、公共服务等管理系统中去。当前，国家层面和湖北省正在谋划建设“互联网+监管”系统，它不替代各地、各部门监管业务系统，而是为了对接、联通这些监管系统，以此实现联合监管，以及对监管的“监管”——即对各地、各部门监管工作的监督(15)《湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省“互联网+监管”系统建设方案的通知》鄂政办函〔2019〕44号；《国务院办公厅关于加快“互联网+监管”系统建设和对接工作的通知》(国办函〔2018〕73号)；《国务院办公厅电子政务办公室关于印发各省(自治区、直辖市)“互联网+监管”系统建设方案要点的通知》(国办电政函〔2019〕56号)。。这一系统的建设提供了契机，为信用信息平台和各单位监管系统平台的联通提供了实施路径，在建设过程中应考虑好对接方案。