全面依法治国中党政领导干部法治价值观展开进路
2021-04-17刘颖
刘 颖
[提要]从党的十八大以来党政领导干部法治价值观的典型政策文件来观察,可以发现,在以习近平法治思想为指导引领的全面依法治国生动实践中,党政领导干部的法治价值观具有促进牢固树立执政为民思想、推动形成法治思维和法治方式、确保掌握必要的法律基础知识和助推尊重保护人权等重要价值功能,并切实发挥了其法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。然而,在目前的全面依法治国实践中,部分党政领导干部存在忽视法治价值观的本质是人民利益至上、尚未重视工作细节中的法治要求、缺乏对持续法律知识学习重要性的认知和未能正确理解法治中所包含的人权价值等突出问题。因此,在坚持问题导向的基础上,可以从构建执法为民的系统机制、优化法治习惯养成的行为模式、形成提升法治能力的制度机制和建立考核法治保障人权的基本路径等向度,保障党政领导干部法治价值观的有效养成与其价值功能的真正实现。
2020年11月16日至17日,针对“四个全面”战略布局的“全面依法治国”,习近平总书记主持召开了中央全面依法治国工作会议。这是新中国成立以来全国性最高规格的法治会议,最大的亮点,也是首次提出习近平法治思想,并系统阐述了其是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,是与习近平新时代的党建思想、经济思想、强军思想、外交思想、生态文明思想相并行的第6个用思想来命名的六大思想体系。习近平总书记讲话中强调的“11个坚持”构成了习近平法治思想的主要内涵,是由2018年8月24日中央依法治国委员会第一次会议讲话中的依法治国“10个坚持”而来,深刻回答了新时代为什么要实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题。依法治国是依照代表人民意志和社会发展规律的宪法和法律的规定与原则来治理国家,而不是依靠个人意志与主张对国家进行治理。[1]全面依法治国作为中国共产党在长期执政实践中总结出来的科学治国方略,不仅为国家的可持续发展与长治久安提供了必要的政治思想保障,而且对实施这一方略的关键群体,即党政领导干部的法治价值观提出了明确的要求,而法治价值观是法治理论的核心内容,决定着法治实践的方向与成败。[2]因此,在全面依法治国的推动实践中,党政领导干部作为全面依法治国方略的践行者,只有形成必要的法治价值观,才能有效保障全面依法治国目标的真正实现,从而有助于推进国家治理体系与能力的现代化。
一、十八大以来党政领导干部法治价值观的典型政策文件观察
党政领导干部法治价值观对于全面依法治国实践的重要性,受到以习近平为核心的党中央高度关注,十八大之后连续发布了多项与党政领导干部法治价值观相关的政策文件。
(一)十八大工作报告中对领导干部法治思维的强调
2012年党的十八大工作报告中,习近平总书记强调:“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作。”这段话直接强化了党政领导干部在法治价值观下运用法治思维和法治方式推动工作的重要性,指出只有在法治价值观下营造“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的良好法治环境,才能更好地完成深化改革的各项任务,为全面依法治国实践中党政领导干部法治价值观的培养进行了深入的论证,并为其后续实现和发展奠定了必要的政策基础。[3]
(二)十八届三中全会《改革决定》中对推进法治中国建设的要求
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《改革决定》)的第九部分专门对推进法治中国建设进行了阐述,特别从维护宪法法律权威、深化行政执法体制改革、确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制,以及完善人权司法保障制度等方面提出了相应的要求。[4]这一决议虽然没有具体指出对领导干部法治价值观的要求,但相关内容落实,毫无疑问应当由党政领导干部作为主要的推动力量,而党政领导干部法治价值观则是相关推动力量产生的必要前提。
(三)十八届四中全会《依法治国决定》对党员干部法治思维的重视
2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《依法治国决定》)中明确提出:“提高党员干部法治思维和依法办事能力,把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容,在相同条件下。优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育,不改正的要调离领导岗位。”[5]这是截至目前党中央对于党员领导干部法治价值观要求最明确也最重要的政策表述。这段话中不仅反复出现“法治思维”“法治素养”“法治观念”等党政领导干部法治价值观直接表述的词语,而且将是否具有正确的法治价值观并由此形成正确的“法治思维”“法治素养”“法治观念”作为对党政领导干部考核、提拔和罢免的主要依据,使党政领导干部正确法治价值观的形成具有了坚实的考核制度保障。[6]
(四)习近平参加十三届全国人大一次会议重庆代表团审议的讲话
2018年3月10日,习近平在参加十三届全国人大一次会议重庆代表团审议时,专门强调了党政领导干部应具备法律等基础性知识,并建立相应的干部培训体系的重要性。习近平之所以强调法律等基础性知识对于党政领导干部的重要性,在于当前法治中国建设中作为主要推动力量的各级党政领导干部法治相关知识的缺乏,导致不能形成良好的法治价值观,不能在法治价值观指导下形成正确的法律思维,进而不能在行为选择上作出最有利于法治建设进行的决策。
二、全面依法治国实践中党政领导干部法治价值观的价值逻辑
系统来看,以习近平同志为核心的党中央之所以在十八大以来的诸多重大政策性文件中对党政领导干部法治价值观反复进行强调,是因为党政领导干部只有形成正确的法治价值观,才能确保全面依法治国的基本治国方略的顺利推进。
(一)促进牢固树立执政为民思想
法治的直接表现形式在于依法治国,从而要求党政领导干部在推进法治的过程中必须严格依照法律法规的相应规范和原则对社会进行治理。作为社会主义国家的中国来讲,由于法治以及相关法律的制定必须符合最广大人民的根本利益,因此相关法律法规必然代表着最广大人民的意志和需求。[6]执政为民的基本要求,即党政领导干部能够在社会治理中真正贯彻相关法律的要求,通过法治建设的顺利推进促成最广大人民利益的顺利实现。正如党的十八大报告中所述,要提高党政领导干部“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”等执政为民的能力,就必须在法治价值观指导下“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”。因此,党政领导干部法治价值观的形成,即表明在法治价值观指导下的社会治理行为必然以代表最广大人民根本利益的法律作为基本准则,以此促进执政为民思想的牢固树立。
(二)推动形成法治思维与法治方式
党政领导干部法治价值观的发展和形成,表明其在具体社会治理的决策和权力行使行为中,能够将依法决策和依法办事作为最基本的原则,在考虑具体事情和处理相关问题的过程中能够将是否符合法律的规定和原则的要求作为优先标准。因此,在法治价值观的指导下,党政领导干部必然在法治建设的过程中形成依法决策和依法办事的思维习惯和行为方式,从而具有重要的促进党政领导干部法治思维和法治方式形成的价值。[7]例如,十八届三中全会指出要推进法治中国的建设,就必须通过党政领导干部法治价值观指导下的法治思维和法治方式的形成,进而推进各项法治建设目标的顺利实现。一方面,通过法治价值观的培养,党政领导干部在考虑社会治理具体问题的过程中,必然会自觉地从法治的角度出发,从而促进其法治思维的形成。另一方面,在法治价值观的指导下,党政领导干部在处理相关社会治理事务的过程中,必然时刻以法治标准对相关处理方式是否适宜进行衡量,从而促进其法治方式的形成。由于党政领导干部法治思维对于社会治理效果具有特殊重要性,法治价值观所具有的促进党政领导干部法治思维和法治方式形成的价值,对于推进社会治理的法治化和现代化具有重要意义。
(三)确保掌握必要的法律基础知识
2018年3月,习近平在参加重庆市人大代表团审议中的讲话,强调了法律基础知识掌握对于党政干部的重要性,而党政领导干部法治价值观的形成与实践,则能在很大程度上确保掌握必要的法律基础知识[9]。一方面,在法治价值观的要求下,党政领导干部在社会治理过程中,必然会对自身的法治素质提出更高的要求,而法律基础知识则是提升法治素质的基础,从而促进其自觉进行必要的法律基础知识的学习进而达到较为全面掌握的程度。另一方面,在法治价值观指引下的党政领导干部的社会治理行为,必然会将相应的法治思维和法治方式在其中贯彻,进而使党政领导干部已有的法律基础知识在实践中进一步得到检验,通过理论和实践的紧密结合,有效促进对相关法律基础知识的掌握。
(四)助推尊重与保护人权
中国作为以最广大人民利益充分实现为根本目标的社会主义国家,决定了法治中国的建设必须以人为本,因此对人权的尊重和保护也必然成为法治中国建设的重要原则。[10]正是在这一思想的指导下,十八届三中全会提出了推进司法人权保障的要求,并且为了使包括人权保障在内的法治中国建设的内容充分实现,在十八届四中全会进一步提出了应当对党政领导干部进行法治化考核的要求。因此,党政领导干部法治价值观的形成,必然会遵照党的政策落实对人权的尊重和保护措施,并将与人权相关的法治要素贯穿于党政领导干部自身的考核评价制度中,从而实现促进对人权的尊重和保护的重要价值。
三、全面依法治国实践中党政领导干部法治价值观实践的问题表现
全面依法治国的实践对党政领导干部提出了法治价值观的要求,而且由于法治价值观所具有的重要价值,多数党政领导干部均自觉培养自身法治价值观,从而在很大程度上保证了依法治国方略的顺利施行。然而,在具体实践中,由于少数党政领导干部对法治价值观在理解上存在歧异,导致了全面依法治国方略下党政领导干部法治价值观仍旧面临以下亟待解决的问题。
(一)忽视法治价值观的本质是人民利益至上
目前,党政领导干部法治价值观存在的最大问题是对法治建设的形式化思维严重,忽视了法治价值观的本质是人民利益至上,而不是单纯的在形式上的依法办事。一般来讲,由于法律的抽象性和稳定性,对于千变万化的具体社会治理经常不能起到直接指引的作用,而这需要相关党政领导干部在具体社会治理决策和行为过程中对法律的要求进行必要的解释,从而使相关决策和行为更为符合立法目的和精神的要求。然而,在此过程中,由于某些党政领导干部对于法治价值观的狭隘理解,认为只需要严格依法办事即符合法治的要求,于是不可避免地出现忽视法治价值观人民利益至上的本质,而过分强调形式上符合法律要求的思维和行动。具体而论,这种忽视法治价值观的本质是人民利益至上的行为主要表现为两种情况。一是在法律对相关行为规范表述模糊不清或干脆缺乏相应规范时,按照最有利于党政领导干部所在集体甚至个人的方式对相关法律进行解释,而忽视由此可能产生的对人民利益实现的负面影响。二是在法律只规定对某些社会治理行为的最低标准,由此赋予党政领导干部较大程度自由裁量权的情况下,只重视相关决策和行为是否符合法律的最低标准,而不考虑相关决策和行为是否仍然存在进一步改善从而能够更好地实现人民利益的可能性。这两种情况下的法治价值观,虽然表面上并没有违反依法办事的形式法治要求,但却从根本上与人民利益相悖,也必然会因为对法治价值观的本质是人民利益之上的忽视并动摇法治的群众基础,最终对社会治理能力和治理体系现代化的建设造成严重损害。
(二)尚未重视工作细节中的法治要求
实践中,部分党政领导干部认为法治价值观的形成,只需要在总体方向上树立严格的依法决策和依法办事的思维和行为模式即可,而不用重视工作细节中的法治要求。产生这种不正确的法治价值观,原因是很多党政领导干部认为所谓的依法办事主要在于严格依照法律原则和法律精神的要求进行决策和行为,而在工作细节中过于强调法治则不利于工作的灵活变通,甚至可能在一定程度上损害工作效率,因此认为“成大事不拘小节”,从而没必要过于强调工作细节中的法治要求。然而,不重视工作细节中的法治要求,至少可能引发两方面的对整体法治建设不利的影响。一方面,法律之所以对工作细节提出相应的规范性要求,是因为这些工作细节的不规范可能直接影响相关决策和行为的公正性和科学性,从而可能导致社会治理效果不彰的风险;另一方面,虽然党政领导干部认识到在大方向上严格遵守法治要求的重要性,但在忽视工作细节法治要求的情况下,可能会因此形成整体上不重视法治的习惯性思维。因此,无论从全面贯彻法治要求,还是从防微杜渐的角度,不重视工作细节中的法治要求,必然会对党政领导干部的法治思维和法治方式产生相应的负面影响,进而在很大程度上对法治中国建设的顺利推进产生阻碍作用。
(三)缺乏对持续法律知识学习重要性的认知
持续学习法律知识,是保证党政领导干部的法治思维和法治方式与时俱进的必要手段,也是党政领导干部法治价值观必须具有的重要内容。然而,很多党政领导干部狭隘地认为,法治思维和法治方式只需要依照法律的规定进行决策和行为即可,而无须花费更多的时间在持续的法律知识学习上。这种缺乏对持续法律知识学习重要性认知的错误法律价值观,将导致以下方面的问题。首先,可能会直接导致领导干部对最新的法律制定和修订的相关动态缺乏必要的了解,从而可能在进行社会治理的过程中因为没有掌握最新的相关法律规定而作出与法律相悖的决策和行为,从形式上与法治要求相违背;其次,可能出现党政领导干部对抽象性和模糊性的法律规定的理解同相关立法宗旨相悖,从而在相关决策和行为过程中出现背离立法宗旨和法律原则的情况;再次,可能出现在缺乏法律规定的党政领导干部具有较大自由裁量权的场合,违背相关领域法律原则和法律精神的要求,从而导致人民利益不能充分实现的法治根本目的不达的情况。
(四)有待正确理解法治中所包含的人权价值
目前,在部分领导干部的法治价值观中,一直将“法不容情”作为行事的依据,从而在具体行为和决策过程中片面强调对法律形式上的遵守,而忽略了法律对人权的尊重和保护,不能正确理解法律之中所包含的人权价值,从而产生将法律和人权两者人为对立的错误的法治价值观。事实上,现代法治要求的“法不容情”指的是法律与私情或者法治与私情两者之间难以共存,而不是法律与人情或者法治与人情之间不能并存。事实上,法律作为人民意志的具体体现,必然与反映人民需求的“人情”之间在根本上是一致的。从这种意义上讲,法律并不是冷冰冰的毫无人情味的“法不容情”,而是具有温度的“法律不外乎人情”。因此,假如将法治与人民普遍认同的情理进行明确分割,必然会导致只强调对法律形式上的遵守而忽视法律所代表的保护人权和尊重人权的核心意义,从而必然导致在法治价值观上的谬误,进而在相关法治思维和法治方式等方面出现不必要的错误,对法治中国建设的顺利推进产生相应的负面影响。
四、全面依法治国实践中党政领导干部法治价值观的保障路径
前已述及,在目前的全面依法治国实践中,党政领导干部法治价值观的养成与实践层面存在忽视法治价值观的本质是人民利益至上等问题,对此可以从构建执法为民的系统机制等路径保障党政领导干部法治价值观的切实养成与有效运用。
(一)构建执法为民的系统机制
执政为民是党政领导干部在社会治理能力和治理体系现代化推进过程中必须时刻牢记的根本准则,也是全面依法治国实践中党政领导干部法治价值观展开的目标和前提。因此,依法治国中党政领导干部法治价值观展开的第一步,即必须在法治价值观中贯彻执法为民的理念,从而有效夯实群众基础,为法治中国建设推进过程中的相关决策和行为确立人民导向的明确指引。
首先,在立法上,应当坚持立法为民的基础准则,不仅对于相关法律的制定需要以最大限度促进人民利益的实现为根本目的,而且在具体立法过程中,还需要广泛听取群众的建议,并为群众参与立法开辟必要的途径,尤其应当注意通过互联网征询群众的意见,切实将人民的意志转化为具体的法律规定,并作为后续全面依法治国的具体依据。
其次,在行政执法过程中,应当时刻关心人民的利益,急人民之所急,认真解决人民普遍关心的问题,在充分实现代表人民利益的法律规定的基础上,充分考虑人民的实际需要,使行政执法过程能够起到切实解决人民关心的问题,切实提高人民生活水平的作用。
再次,在司法过程中,应当通过司法公正,尊重和保护人民的合法权益,以实质性解决纠纷为目标,通过多元纠纷解决机制的建立,在提高纠纷解决便利性的同时,尽可能降低纠纷解决的成本,促进当事人之间关系的和谐,为人民的正常生活和生产提高良好的稳定的法治秩序保障。
最后,在法律监督过程中,高度重视群众监督的作用。充分利用网络监督,以及传统的检举揭发、申诉以及信访等法律规定的群众监督的制度形式,实行举报查实有奖制度,发挥群众对党政领导干部行为进行监督的积极性和主动性。
(二)优化法治习惯养成的行为模式
在全面依法治国实践中,党政领导干部的法治价值观一定不能忽视工作细则等方面与相应法治要求不一致,应当通过从小事真做的态度,逐步培养和形成良好的法治习惯,进而促进党政领导干部无论事情的大小均严格依法办事的良好法治价值观的形成。
首先,党政领导干部应当形成事情无论大小均必须严格依法办事的良好法治价值观。亦即不仅对于大的决策和处理事务等行为需要严格依照相关法律规定予以处理,而且在具体的工作细则中也应当严格按照相关法律程序正常推进。通过充分发挥对于工作细则进行详细规定的法律程序的保障功能,避免因为工作细则中的过于随意而导致相关事务处理过程中的失误,因为这种小失误的多次累计,极有可能对大目标的实现造成很大的负面影响甚至成为大目标最终失败的关键因素。
其次,党政领导干部应当形成高度重视工作细则法治化的良好法治观。事实上,法律对于工作细则的相关规定,往往是为了对相关工作细则的程序进行规范,防止党政领导干部因为人为疏忽或者缺乏认知而产生的不必要的错误。严格依照工作细则方面的法律程序办事,不仅为党政领导干部决策和处理事务行为的科学性提供了必要的保障,而且有助于党政领导干部养成良好的从小事做起的法治价值观,从而为法治思维和法治方式贯穿于党政领导干部的所有行为之中奠定良好的基础。
(三)形成提升法治能力的制度机制
全面依法治国的实践表明,并不是只要完全依照相关法律规定进行决策和行为即能够保证法治建设的顺利推进。尤其对于经常需要面临法律缺乏规定、法律规定模糊、法律规定过于抽象,或者法律不断推陈出新等情况的党政领导干部来讲,完全依照法律行事往往会出现无法可依,或者有法难依的情况,从而导致法治进程出现相应的阻碍。因此,党政领导干部法治价值观的展开,还必须秉持持续学习提升法治能力的认知,通过不断学习相关法律规定、法律原则、法律精神、法律技能等有关的法律基础知识,促进党政领导干部相关法治能力的不断提高。
首先,重视制度化的学习方式,为党政领导干部相关法律基础知识的学习提供必要的外部条件。对此,应当在党政领导干部意识到持续学习对于保持良好法治能力的认知基础上,积极构建规范性的法律基础知识培训制度,通过定期培训和临时培训相结合的方式,组织党政领导干部开展持续不断的法律基础知识的学习,在及时掌握相关法律动态的同时,不断提高应对各种法治问题的理论水平和实践能力。
其次,党政领导干部要养成良好的自我学习的思维和习惯。制度化的培训虽然能够给党政领导干部基础法律知识的了解和掌握提供必要的外部条件保障,但是相关理论知识的巩固和具体运用,却不是通过制度化培训即能完全解决的。因此,还需要党政领导干部在日常工作的过程中,时刻不忘对相关知识的学习和实践。通过充分关注相关法律及其相关知识的变动,及时学习和了解,并将制度化学习和自学过程中掌握的理论知识充分运用到工作时实践中,才能在不断提高党政领导基础法律知识的同时,促使其相应的良好法治价值观的形成。
再次,重视对法律基础知识的考核和检查。为了使党政领导干部形成高度重视持续学习法律基础知识的良好法治价值观,有必要对其学习的相关成果进行相应的考核和检查,尤其是对参加制度化培训的党政领导干部,更是必须进行正规的培训结构考核,考核合格者才发给相关培训合格的证书。另外,还应当在制度化培训之外对党政领导干部进行定期的法律基础知识的年度考核。考核内容包括基本法律理论、重要法律规定和法律原则,以及最新法律变动等内容。无论是培训考核还是年度考核,均应当将相关考核成绩记入档案,作为年度考核以及人事任免的重要参考依据。
(四)建立考核法治保障人权的基本路径
十八届四中全会《依法治国决定》中强调“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容”。通过对党政领导干部法治价值观进行科学考核的方式,促进法治对人权的保障,即只有通过科学考核,才能将切实贯彻尊重和保护人权具有良好法治价值观的党政领导干部凸显出来,进而将其选拔到更为重要的岗位,通过更大程度发挥其良好的法治价值观促进法治对人权的保障;只有通过科学考核,才能使“特权思想严重、法治观念淡薄”,不尊重不保护人权或者尊重和保护人权不力的害群之马无所遁形,通过将其从党政领导干部队伍中剔除出去,防止其进一步阻碍法治对人权的保障功能,进而提升法治对人权保障的整体水平。
首先,对法治思维的考核。虽然人的思维因为本质上属于主观范畴而无法通过量化的方式进行准确考核,但对于具体的党政领导干部,其法治思维却能够通过其日常言行具体表达出来。因此,在对党政领导干部进行考察的过程中,应当充分关注其日常言行,尤其是在实质性的决策和处理事务等行为过程中,是否具有良好的法治素养,是否将依法办事的思维方式贯彻其中。只有具有良好法治素养,并严格依法办事的具有良好法治思维的干部,才能提拔和重用,反之则应当坚决予以剔除,从而保证党政领导干部在法治思维上的纯洁性,最大限度保证法律所体现的人民意志的充分实现。
其次,对法治方式的考核。法治方式本质上是法治思维的延伸,具有良好法治思维的党政领导干部,必然会将相应的法律思维贯彻到具体的工作方式之中,从而产生良好的法治效果,但法治方式作为法治思维的外在行为表现,与法治思维在内涵和外延方面均存在一定程度的差别。因此,在对党政领导干部进行基本的法治思维考核之后,还应当对其具体工作行为进行法治方式方面的考核,即应当按照“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的标准,对相关党政领导干部具体工作中是否始终以法律作为基本行为准则,是否严格秉持相应的法律原则和法律精神解决各种难题,从而有效促成法治建设的顺利推进作为法治方式的考核范围。通过对法治思维和法治方式的科学考核,即能有效发现“法治素养好、依法办事能力强”的党政领导干部,通过对其“优先提拔使用”,进一步激励干部队伍良好法治价值观的形成,同时也能剔除“特权思想严重、法治观念淡薄”且经教育拒不改正的领导干部。
结语
整体而论,按照习近平法治思想对全面依法治国的理论阐释与实践要求,党政领导干部法治价值观的养成与实践在推进全面依法治国的生动实践中具有重要的理论丰富价值和实践指引意义。从这个意义上讲,对全面依法治国实践中党政领导干部法治价值观的政策要求、价值功能和突出问题进行观察并据此进行制度安排,有助于促进与保障党政领导干部法治价值观的有效形成与切实践行。