我国毒品定义的审视与重构——以非药用类麻醉药品和精神药品及其列管为视角

杨广博

(中国人民公安大学，北京 100038)

《2020年世界毒品问题报告》显示，受新型冠状病毒肺炎疫情影响，全球毒品市场形势复杂。同时，报告披露了2020年国际麻管局关注到有近500种新精神活性物质(1)新精神活性物质，英文名称为New Psychoactive Substances，是指化学结构经过修饰，未被国际管制但具有与毒品相同效果的一类物质，理论界习惯称之为新精神活性物质。出现在全球视野中，上述物质还不包括未监测到的新精神活性物质，品种繁多的新精神活性物质给毒品市场和禁毒工作带来了更多的不确定性。全球范围内出现的近500种新精神活性物质可借助国际贩毒通道在国际毒品市场流通，并且伴随着我国经济发展等因素，未来一段时期，新精神活性物质作为不受管制的“准毒品”，对我国禁毒部门开展毒品查缉和侦控境外毒品走私入境等工作形成了严峻挑战。

我国政府在打击新精神活性物质滥用工作中采取了一系列卓有成效的举措，先后列管了100余种各类新精神活性物质、整类芬太尼类物质及合成大麻素类物质。虽然我国在打击非药用类麻醉药品和精神药品(2)《关于印发<非药用类麻醉药品和精神药品列管办法>的通知》(公通字〔2015〕27号)定义的非药用类麻醉药品和精神药品指未作为药品生产和使用，具有成瘾性或者成瘾潜力且易被滥用的物质。新精神活性物质与非药用类麻醉药品和精神药品的关系是：我国有关部门依据《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》将新精神活性物质列管后，新精神活性物质被作为非药用类麻醉药品和精神药品列入毒品管制目录，即为毒品。制贩活动上取得了显著成绩，但并不意味着我国在管制新精神活性物质、打击新精神活性物质违法犯罪等工作中一帆风顺。随着学界对新精神活性物质的关注程度逐渐加深，我国非药用类麻醉药品和精神药品的列管、法律适用、与毒品管制体系衔接等问题也逐渐暴露出来。笔者关注到如下方面问题：一是关于非药用类麻醉药品和精神药品称谓，如何从语义表述上更加严谨规范并合乎毒品管制体系逻辑；二是就《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》这部部门规范性文件而言，其制定依据是否符合法律、行政法规授权之规定，《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》列管的非药用类麻醉药品和精神药品，能否被认定为《禁毒法》和《刑法》关于毒品定义中“国家规定”管制的麻醉药品和精神药品；三是司法实务中出现的非药用类麻醉药品和精神药品违法犯罪案件，涉案物质是否能够认定为国家规定管制的麻醉药品和精神药品直接影响有关案件的诉讼活动，甚至对我国法律效力的位阶体系造成一定危害。笔者正是基于上述问题，分析当前我国关于毒品定义的本质内涵，以此为切入论证当前我国毒品管制存在的瑕疵并试图提出相关完善建议。

一、我国毒品定义的基本内涵

科学的定义总是反映着人们对一定现象的认识程度，并且不可能包括始终在发展着的该现象的一切方面和全部性质[1]。关于毒品的定义，从法学角度和医学角度分别来看，其内涵和外延并非完全一致。目前我国关于毒品的定义详见于《刑法》和《禁毒法》两部法律中，且两部法律对毒品的定义是一致的，从法学的角度反映出国家对毒品内涵和外延的基本界定；从医学视角来看，对毒品的表述多以“麻醉药品”和“精神药品”称谓，其定义基本沿用1987年《麻醉药品管理办法》和1988年《精神药品管理办法》对相关术语的界定，术语的界定侧重药政管理和药理学方面的需求。从不同的范畴角度考察毒品定义便会得出不同的研究结果，“范畴是人类在认识客体的过程中形成的基本概念”[2]，禁毒研究也应“通过范畴的抽象去扬弃‘表象中的具体’，从而获得它所要研究的对象”[3]，仔细研读法律中的毒品概念，不难发现我国的毒品定义有着法学与医学两种范畴的表达，这种不同范畴表达上的混乱也突出地反映在禁毒工作实践中。因此，笔者试图从毒品的文义解释、历史解释阐明毒品的基本内涵和外延，并进一步分析医学和法学两种体系下毒品的具体含义。

(一)文义解释

从文义的角度来说，《现代汉语词典》中对毒品的定义是“指作为嗜好品用的鸦片、吗啡、海洛因等有害的东西”[4]。“概念乃是解决问题所必需的和必不可少的工具”[5]，词典中关于某个词语基本定义的表述是广大人民群众获取知识、了解概念的基本途径。而《现代汉语词典》中关于毒品的定义完全将其描述为一种负面的、有害而无一利的对象客体，广大群众无法就该定义对毒品实际的功能、用途、价值等形成一个客观、清晰、科学的认识。并且，词条中仅列明的三种代表性物质，难以反映毒品种类全貌，其他物质是否属于毒品，显然群众无法获得清晰准确判断，而不得不借助法律条文或其他途径去了解毒品的种类、品种，才能避免在现实生活中因持有、买卖等造成不利的法律后果。

法律定义是人们在不断地认识和实践过程中，对具有法律意义的现象和事实进行理性概括和抽象表达而形成的一些权威性范畴或术语[6]。我国当前关于毒品的定义，《刑法》和《禁毒法》法条进行了相同的定义，“是指鸦片、海洛因、甲基苯丙胺(冰毒)、吗啡、大麻、可卡因以及国家规定管制的其他能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品”。(3)详见《禁毒法》第2条和《刑法》第357条。从语法上分析毒品的法律定义，“管制”作谓语，以表示主语“国家规定”指向的对象，宾语为“麻醉药品和精神药品”，而“能够使人形成瘾癖”作为定语，进一步修饰宾语的性质特点。单以语法分析来看，毒品定义基本能够直观地陈述毒品的性质和特点，而对“国家规定”与“麻醉药品与精神药品”的解释，要严格按照法律关于相关概念的解释准确理解其含义。

关于毒品的定义，学界目前的关注程度相对较低，有学者从毒品定义要素出发审视并提出重构毒品定义要素的建议[7]；有学者关注到毒品定义在管制“策划药”时的乏力状况，并试图以刑法为切入提出完善建议[8]。笔者认为，有关学者对毒品定义的探讨基于麻醉药品和精神药品这一框架主线无可厚非，毒品定义当然要关注并回应其作为药物在医学及科研领域使用、研究的合理用途,但随着认知及现实发展，有相当多种类品种的毒品已然脱离了“药品”范围，有关物质从研发问世就非意图作药品使用，其受用的对象群体就是非法滥用的瘾君子们，而这类物质更应纳入到毒品范畴中。从语义上看，法律文本中毒品定义的麻醉药品和精神药品表述严重限制了毒品外延的扩张，成为我国毒品定义弹性不足的本质原因，割裂了药品与“非药品”之间的关系，以至于不得已将“非药用”毒品强行纳入麻醉药品和精神药品之中，并在实务中引发更多的法律问题。

(二)历史解释

笔者以新中国成立为研究起点，梳理七十多年来我国的毒品管制工作发现，在相当长的一段历史时期，我国实际上没有关于毒品的定义。虽然建国初期我国便着手探索开展麻醉药品管制工作，并将部分苯丙胺类物质列为毒药、限制性剧药管理[9]，20世纪80年代之前我国亦无“精神药品”的称谓。直至1984年我国《药品管理法》颁布，“精神药品”一词首次出现在我国正式的法律文本中，而次年我国正式加入联合国《1961年麻醉品单一公约》和《1971年精神药物公约》，(4)第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议批准加入的《1961年麻醉品单一公约》文本全称为《经〈修正1961年麻醉品单一公约的议定书〉修正的1961年麻醉品单一公约》，为表述方便简称为《1961年麻醉品单一公约》，该公约定义的麻醉品英文表述为Narcotic Drugs；《1971年精神药物公约》定义的精神药物英文表述为Psychotropic Substances。我国参考并借鉴了联合国禁毒公约关于麻醉药品和精神药物的管制模式，立足国情实际逐步建立起麻醉药品和精神药品管制体系。1979年《刑法》第171条虽然规定了毒品犯罪的罪状和后果，但就何为毒品并未予以界定。毒品的法律定义始现于1990年全国人民代表大会常务委员会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》，(5)《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》第1条：“本决定所称的毒品是指鸦片、海洛因、吗啡、大麻、可卡因以及国务院规定管制的其他能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品。”作为单行刑法，该决定深刻影响了我国的禁毒立法工作。这样，国家首次通过立法将毒品界定为国务院规定管制的能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品，从刑事法的角度建构起了“毒品”与“麻醉药品、精神药品”之间的桥梁，并且授权国务院管制麻醉药品和精神药品的品种和范围。该定义采取的列举和空白立法模式也为后续1997年《刑法》和2008年《禁毒法》毒品定义进一步沿用，以国家规定管制的能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品为对象的毒品管制体系一直沿用至今。

从《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》到《刑法》《禁毒法》，毒品定义的内容具有一定的时代背景。20世纪80年代后期，以我国加入联合国两大禁毒公约为契机，我国逐步加入到联合国禁毒体系之中，当时国内滥用的毒品如海洛因、鸦片、大麻、甲基苯丙胺等均有一定的医药价值，同时受制于化工水平、科技水平、通讯水平、国际贸易等因素限制，我国尚未出现“策划药”“合法兴奋剂”等物质，在当时的条件下将毒品定义为国家规定管制的麻醉药品和精神药品能够满足我国实际禁毒工作的需要。21世纪以来，全球毒品市场中逐步升温的“策划药”“合法兴奋剂”等新精神活性物质逐渐对我国以麻醉药品和精神药品为核心的毒品定义模式及毒品管制体系形成了严峻挑战，毒品的内涵已然不仅仅是具有药用价值的药品，必然包含非药品的仅供非法滥用的其他成瘾性物质。此时，我国法律层面对毒品内涵的变化并未予以回应，而以部门规范性文件定义的“非药用类麻醉药品和精神药品”又面临法律位阶、行政权扩张、司法适用等方面的问题。毒品定义是开展禁毒工作的前置条件和基础，对毒品定义的重新审视已经成为当前禁毒研究无法回避的核心问题。

(三)毒品定义评析——从医学和法学两个角度

何谓“毒品”是我国开展禁毒工作的首要问题。关于毒品的定义，笔者认为应从医学和法学两个不同话语体系中分析毒品的概念，倘若将两个体系下的毒品概念混淆，往往会引起逻辑上的混乱。

从医学角度考察“毒品”，医学上称之为麻醉药品和精神药品，是一类具有麻醉作用或精神作用，能够预防、治疗及诊断人疾病的物质。实际上，部分麻醉药品同精神药品的药理作用是相似的，甚至难以区分。虽然麻醉药品和精神药品滥用导致的依赖性和成瘾性等副作用早已被发现，但是导致副作用的具体机制亦是伴随着科研水平的进步而逐渐加深，不可否认，作为合法的麻醉药品和精神药品在卫生健康领域发挥着独特作用。当然，医学角度上的麻醉药品和精神药品并不能完全覆盖所有的毒品(通俗意义上的)种类，其外延限定为经医学活动检验后的在医学上有显著药理价值的药品。

从法学角度加以考察，特别是从刑法角度，笔者梳理有关禁毒法律后发现，在1979年《刑法》中，仅在第171条中以列举的方式概括规定了“鸦片、海洛因、吗啡”等主要的毒品品种，而什么是毒品，1979年《刑法》未予明确。这就导致公安机关在办理毒品犯罪案件过程中，何种物质属于毒品、属于何种毒品等司法实务问题日渐凸显。如1990年“陈大国、李庆云贩卖毒品案”(6)该案的基本案情是：1990年2月初，张元明托被告人陈大国帮助贩卖盐酸吗啡注射液，陈表示同意，二人商定了单价、数量等细节，张元明留给陈大国一盒盐酸吗啡注射液为样品。之后，陈大国找到被告人李庆云，商定由李庆云联系买主，每支注射液单价1.50元，李庆云找到买主后，通知陈大国交货。交货时，被公安机关人赃俱获，当场查获盐酸吗啡注射液42箱83750支。中，被告人买卖的标的物是盐酸吗啡注射液，盐酸吗啡注射液能否以毒品加以认定，将会导致两种截然不同的法律后果：不认定盐酸吗啡注射液为毒品，可以投机倒把罪予以定罪；而该案二审后法院以盐酸吗啡注射液系国家专管专控的麻醉药品，滥用后将产生类似吸毒的危害后果，而以类推的方式将盐酸吗啡注射液认定为毒品，最终被告人被认定为贩卖毒品罪。回顾该案件，法院以药品说明书中“极易成瘾”为据将盐酸吗啡注射液认定是含有吗啡的麻醉药品，也即从客观上将非法贩卖国家管控的“麻醉药品”认定为“毒品”，从语义和逻辑上有混淆“麻醉药品”和“毒品”概念之嫌。而关于毒品的法律定义直到1990年全国人大常委会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》才有了重大突破。自此，毒品定义有了明确的法律表述。而关于毒品的定义在1997年《刑法》及2008年《禁毒法》中得到进一步的完善，并以行政立法的方式确定了麻醉药品和精神药品品种目录，何种物质能被认定为“毒品”。

尽管我国在立法工作中不断完善关于毒品的定义，但事实上构成了“药品”为核心要素的毒品定义，立法部门在定义时糅合了医学与法学两种语境下的麻醉药品和精神药品概念。从当时的历史环境下来看，毒品的定义基本能够涵盖麻醉药品和精神药品的种类，但是随着制毒工艺的进步，形形色色的新精神活性物质流入毒品市场中，其化学结构特殊、仅供吸食用途等特点严重冲击着我国现有以麻醉药品和精神药品为内核的毒品管制体系，在应对新精神活性物质种类泛滥的过程中显得捉襟见肘。

二、我国毒品之“非药用”与“药用”性分析

根据《禁毒法》和《刑法》关于毒品的定义，毒品就是国家规定管制的能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品。麻醉药品与精神药品是我国药品体系中的两类药物，并在法律中予以确认，《药品管理法》将麻醉药品和精神药品实施特殊管理之权限授予国务院，国务院于2005年颁布《麻醉药品和精神药品管理条例》对两类药品实施特殊管理，成为麻醉药品和精神药品管理的重要法律渊源。显然，麻醉药品和精神药品既是药品管理体系中的两类特殊药物，同时又构成了毒品定义的核心内容。因此笔者将麻醉药品和精神药品分别置于“药品管理”和“禁毒”两个体系中分析和讨论，进一步梳理麻醉药品和精神药品管理与毒品管制的法律体系架构，厘清麻醉药品、精神药品和毒品外延，为重构毒品定义提供理论支撑。

(一)药品管理体系下的“非药用性”分析

按照药品管制的相关理论，麻醉药品和精神药品作为两类药品，具有预防、治疗、诊断人类疾病之功能，并纳入《药品管理法》和《麻醉药品和精神药品管理条例》管理。“药品”定义首先明确了药品具有药用价值，药用价值是一种物质可否被认定为药物的充分非必要条件，一种物质具有药用价值并经药监部门许可后，方可谓为药品。故《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》中“非药用类麻醉药品和精神药品”从语义和逻辑角度上来讲，该称谓本身存在逻辑上不自恰。

药物效应的基本类型是兴奋和抑制[10]。而这类能够产生兴奋或抑制作用的物质具有潜在的药用价值，其具体的药用价值如何则需要通过药理、临床等实验确定。故就新精神活性物质而言，根据现有的认知条件和科研水平，有关物质的药用价值并不是十分明确，但严格意义上来讲，不能因为未确定有关物质的药理作用及药用价值就将其认定为“非药用类”，此种定义并不恰当。

退一步讲，即便是将“非药用类麻醉药品和精神药品”作为药品来看，非药用类作定语，用以形容麻醉药品和精神药品的属性性质，其归属于“麻醉药品和精神药品”之中。该类物质也应严格按照麻醉药品和精神药品予以管理，相关品种物质也应被纳入管制目录当中，按照麻醉药品或精神药品予以管理。《麻醉药品和精神药品管理条例》第3条第二款授权药监、卫健和公安三部门制定、调整“目录”，目录应当按照法规第2条第一款严格限定为“麻醉药品目录”和“精神药品目录”，条例并未授权上述三部门可依此款制定新目录。有关部门制定的新目录，从立法的角度来看不适当；相应地，作为麻醉药品和精神药品的第三类目录，应从行政法规这一层面予以明确规定。这样一来，从药品管理的角度上，非药用类麻醉药品和精神药品便有其存在的合法依据。若使《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》符合《立法法》《刑法》《禁毒法》的效力层级，置于麻醉药品和精神药品管制体系中来，至少也应以国务院的名义发布决定或命令为底线。

从药品管理范畴入手考察“非药用类”麻醉药品和精神药品，最低限度要求应以国务院层面确定其定义和目录，使得这类物质与麻醉药品和第一、二类精神药品置于同一层级和框架体系中予以管制。

(二)禁毒法律体系下的“非药用性”分析

《禁毒法》不仅发挥管制麻醉药品和精神药品职能，更是关于禁毒工作的专门法律，涉及多个行业领域。《禁毒法》中关于毒品的定义一定程度上可归结至“药品”范畴，而作为药品的管理活动，特别是将新精神活性物质纳入到所谓“非药用类”麻醉药品和精神药品中予以管制，更应当符合法定管制流程。《禁毒法》中并未就毒品的增减、调整明确予以规定，这也从一个侧面暗示麻醉药品和精神药品或已在其他法律文件中明确了调整的程序步骤。

当前我国的毒品管制工作中，针对新精神活性物质，处理不当便会在法律适用过程中引起混乱。新精神活性物质作为一类自20世纪70年代开始兴起并在近几年滥用甚至泛滥的物质，越来越多地以“合法兴奋剂”的面貌出现在全球视野中，并逐渐蔓延至国内。只不过受国内和国际毒品市场、价格、工艺等多种因素交织，新精神活性物质早期在我国尚未呈现出大规模滥用的趋势。新精神活性物质在以麻醉药品和精神药品为主架的毒品管制体系中定位显得十分尴尬，当前对有关物质医药领域应用的研究甚少，无法将其归入麻醉药品或精神药品名类中，故成为在麻醉药品和精神药品体系之外的“毒品”。新精神活性物质种类多样、性质复杂，使用后的不良反应存在未知情形和不确定性，严重威胁公民健康和社会公共秩序。为有效防范新精神活性物质滥用，打击制贩新精神活性物质活动，2015年公安部、原国家卫生计生委、原国家食品药品监管总局和国家禁毒办联合制发了《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》，成为当前我国打击新精神活性物质制贩活动的重要执法依据。基于此文件，我国列管了大量的新精神活性物质，有效遏制了新精神活性物质的滥用趋势，打击了游走在灰色地带的不法犯罪分子，体现了我国开展禁毒工作的责任和担当。

但是，作为一项部门规范性文件，其适用范围仅限于联合发文的有关单位，其他行政或司法部门并非必然适用该文件。作为一项设定禁止性规范的制度文件，其在行政管理工作中为社会提供法律预期之余，其适用已延伸至司法领域，尤其是涉非药用类麻醉药品和精神药品违法犯罪案件。关于非药用类麻醉药品和精神药品违法犯罪诉讼活动极为核心的一个问题就是作为部门规范性文件确定的非药用类麻醉药品和精神药品能否被认定为《刑法》第357条“国家规定管制”的麻醉药品和精神药品。《刑法》关于“违反国家规定”有着明确的定义，(7)《刑法》第96条：“本法所称违反国家规定，是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。”就确定毒品范围的主体而言，其主体资格最低也应为国务院。国务院作为最高国家权力机关的执行机关，当然有依照宪法和法律行使规定行政措施、制定行政法规、发布决定和命令的职权。(8)国务院发布的决定指“适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项”。2000年国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》关于“决定”的定义为“适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项”，该办法已于2012年停止执行。2012年中共中央办公厅和国务院联合印发的《党政机关公文处理工作条例》(中办发〔2012〕14号)对“决定”进行了修改和完善。国务院发布的命令指“公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员”。2000年国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》关于命令的定义为“适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员”，该办法已于2012年停止执行。2012年中共中央办公厅和国务院联合印发的《党政机关公文处理工作条例》(中办发〔2012〕14号)对“决定”进行了修改和完善。《麻醉药品和精神药品管理条例》作为行政法规，虽然规定了关于麻醉药品目录和精神药品目录调整的有关内容，但是并无创设新目录的有关规定。因此，在设定毒品品种目录问题上，有关部门应当遵循“法无授权即禁止”，《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》不应突破其上位法之授权范围。倘若突破了这个界限，便出现2019年河南省人民检察院就“关于《非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录》中的物质能否作为认定毒品依据”引发的该规范性文件的适用问题。尽管最高人民检察院给予了肯定性的答复，(9)参见《最高人民检察院关于<非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录>能否作为认定毒品依据的批复》(高检发释字〔2019〕2号)。以司法解释的方式肯定了该文件增列的品种目录，但依然存在以下问题：第一，该司法解释严格意义上经不起法理上的推敲，该文件形式上以《麻醉药品和精神药品管理条例》为依据将相关物质认定为毒品并予以管制，但实际上此司法解释与《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》增设毒品种类之原则(10)《立法法》第80条第二款：“部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”新精神活性物质以非药用类麻醉药品和精神药品被列管是一种创设禁止性法律规范的行政行为。不符，此外最高检也并无认定有关物质是否为毒品之权限。第二，相关案件进入审判阶段，法院部门仍然会对有关物质能否被认定为毒品进行审查，即便检察部门予以支持，但最高检的司法解释和该规范性文件也并不意味着其在法院部门应予采纳，确保准确有效地执行法律。(11)《宪法》第140条：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”第三，最高检的司法解释在各级检察部门审查非药用类麻醉药品和精神药品的毒品犯罪案件中具有指导意义，成为办理涉非药用类麻醉药品和精神药品违法犯罪案件的办案指引，类似的被列管的“非药用类麻醉药品和精神药品”被认定为毒品，实质上形成了部门规范性文件调整刑事法律关系的局面，在刑事诉讼及司法适用等环节上引发更多问题。换句话说，作为一项部门规范性文件的《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》确定的“非药用类麻醉药品和精神药品目录”在开展部门内行政管理工作并无不妥，但倘若据此追究刑事责任，《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》的发文主体严格意义上来讲并不符合《刑法》规定的主体资格，无法成为刑事诉讼过程中毒品的认定依据。

新精神活性物质对我国毒品管制体系形成了冲击。倘以国际公约的角度来看，《1971年精神药物公约》能够及时补充修订，将有关新精神活性物质纳入公约的调整范围，而公约在我国的适用并非以物质(Substances)定义并管制的，我国因循麻醉药品管制模式将这类精神活性物质定义为精神药品(Drugs)，导致限缩了这类精神活性物质的范围，即精神药物包括精神药品及其他具有精神活性受管制的物质，与此同时也未能平衡好精神药品与麻醉药品的关系。

(三)禁毒法律体系下的“药用性”分析

从禁毒法律体系视角出发，麻醉药品和精神药品受《禁毒法》和《药品管理法》调整，国务院以两部法律之授权制定了《麻醉药品和精神药品管理条例》，确定了麻醉药品和精神药品品种目录，并实施具体的管理和管制工作。

新中国成立后中央政府为禁绝烟毒采取了一系列举措。20世纪50年代初，政务院颁布了《政务院关于严禁鸦片烟毒的通令》、原卫生部制定并下发了《管理麻醉药品暂行条例》及实施细则[9]等文件，探索运用行政权力开展禁毒及麻醉药品管制工作。由于新中国成立不久，百废待兴，法制建设相对滞后，很长一段时间，我国并未建立系统的禁毒法律体系。改革开放以后，我国陆续出台、修订法律、行政法规、部门规章、发布行政命令等，逐步建立起较为系统和完善的禁毒法律体系，实现了对麻醉药品和精神药品的有效管制。1985年全国人大常委会决定我国加入《1961年麻醉品单一公约》和《1971年精神药物公约》，该决定对我国毒品管制、刑事立法、禁毒执法等工作产生了深远影响。此后我国的禁毒法律体系建设逐步加快，国务院分别于1987年和1988年出台了《麻醉药品管理办法》《精神药品管理办法》，1990年第七届全国人民代表大会常务委员会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》，详细规定了毒品犯罪案件的刑法适用问题，并首次对毒品定义予以界定，1997年《刑法》和2008年《禁毒法》也基本沿袭了《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》中关于毒品的定义，21世纪以来国务院出台了《麻醉药品和精神药品管理条例》《易制毒化学品管理条例》《戒毒条例》等行政法规，地方人民政府制定了地方性禁毒法规，有关部门制定部门规章、出台规范性文件，形成了我国目前的禁毒法律体系。回顾我国的禁毒立法工作，有一条十分清晰的脉络，那就是我国禁毒立法工作是建立在药品管理基础之上的，既要确保在药政管理体系下麻醉药品和精神药品合理使用与充分监管，同时又要防范作为毒品在社会上非法流通，危害社会秩序。而国内外毒品问题表明，毒品的外延必然大于麻醉药品和精神药品的外延，这就必然导致我国的毒品管制体系与麻醉药品和精神药品管理体系不兼容的问题，随着技术的进步，形形色色的新精神活性物质流入毒品市场，冲击我国以麻醉药品和精神药品为核心的毒品管制体系。未来，我国毒品列管技术同以麻醉药品和精神药品为核心的毒品管制体系的衔接冲突将会越发突出。

从禁毒工作实际来看，公安、海关等部门在毒品查缉中查缴的物品并非全部为我国已管制的麻醉药品和精神药品，当有关物质未列入麻醉药品目录和精神药品目录中，该物质就无法被认定为毒品。随着国际毒品形势的新变化和毒品制造技术工艺进步，通过调整某些毒品化学结构创造的新精神活性物质，吸食后产生兴奋、抑制或致幻的效果同滥用毒品无异。这种经过修饰的产物品种数量极其巨大，如近些年来全球已出现1400多种芬太尼类似物[11]，我国新精神活性物质管制和执法工作压力巨大。

(四)毒品管制体系下“非药用性”与“药用性”分析

从药品范畴考察麻醉药品和精神药品，其与医学活动息息相关，是药品的重要组成部分；从毒品范畴考察麻醉药品和精神药品，麻醉药品和精神药品仅涵盖毒品外延的一部分，倘若视麻醉药品和精神药品为毒品，则“非药用类”麻醉药品和精神药品便存在自身逻辑上的矛盾。

首先，“非药用类”麻醉药品和精神药品某种意义上反映出新精神活性物质纳入到我国现有的麻醉药品和精神药品管制体系中的无奈。印发《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》的发文部门还包括国家禁毒办，国家禁毒办作为国家禁毒委员会的具体办事机构参与文件制定，可在国家禁毒委员会这一议事协调机构框架下统筹组织各成员单位落实和执行文件。顶层设计初衷虽好，但在执行过程中便产生诸多问题：第一，从文件发布层级上来看，《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》属于一项部门规范性文件，并非以国务院的名义印发，难以认定为“国家规定”列管的麻醉药品和精神药品；第二，从文件效力层级上来看，《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》的效力甚至不及部门规章，更无法成为法官裁判所依据的法律渊源；第三，从文件发布主体来看，《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》关于非药用类麻醉药品和精神药品列管程序的规定，实际上构成了国家禁毒办主导非药用类麻醉药品和精神药品的列管工作，国家禁毒办并不具备《麻醉药品和精神药品管理条例》关于麻醉药品和精神药品制定、调整和公布目录的主体资格；第四，从法规授权上来看，《麻醉药品和精神药品管理条例》授予药监、卫健和公安三部门调整目录的权限，乃基于麻醉药品和精神药品之特殊性，进一步规范指导开展特定行政管理工作，条例并未授权三部门有创设目录之权限，创设新目录无法可循；第五，从司法适用角度来看，最高检的司法解释已将《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》的适用范围扩大到刑事领域，《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》所调整的社会关系已延伸至刑事法律关系中，实际上已涉及国家和社会的重大法益调整，这已远超部门规范性文件调整权利义务关系的界限。诸多迹象表明，列管“非药用类”麻醉药品和精神药品应当有其管制的边界和限度，此界限应限于调整行政权利义务关系，不应由此导致超越调整权限的其他后果。此外，麻醉药品和精神药品目录的创设，应遵循程序正当原则理念，以更加规范的形式开展。

其次，“非药用”的称谓并非意指相关物质不具备任何药用价值。非药用类麻醉药品和精神药品的药用价值有待研究的进一步确认，只不过根据目前研究表明基本不具有显著的药用价值，或药用价值暂不明确。通过医学研究发现有关物质药用价值的周期或许漫长，但不代表未来没有医药领域的应用前景。“非药用”的表述方式，意在突出该类物质在现实中的非正当用途性——在毒品市场中非法流通并企图规避有关部门的监管，但是既然纳入到药品体系中，我们无法也不应忽视其内在的药用属性，虽然此种属性尚不明显。

最后，我国毒品管制实践表明行政权已然介入到毒品定义活动之中。《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》中设定了一种新的毒品类型——非药用类麻醉药品和精神药品。从刑法理论角度来讲，毒品与刑事犯罪紧密相关，(12)《刑法》第347条、第348条罪状描述表明，走私、贩卖、运输、制造及非法持有少量某种品种毒品即构成犯罪，如海洛因和甲基苯丙胺不满10克可处三年以下有期徒刑、拘役或管制。《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(三)》(公通字〔2012〕26号)第2条规定了非法持有某些、某类毒品的立案追诉标准，如非法持有苯丙胺类毒品(除甲基苯丙胺)20克即符合立案追诉标准。并作为国家规定管制的对象，是区分自然犯的重要特征，而界定了毒品定义的《刑法》《禁毒法》具有鲜明的刑事立法色彩。因而毒品的定义以法律形式确定，毒品的种类也是由行政法规予以划分，体现出禁毒法律体系庄严的位阶属性，凸显出公民权利保障的光辉。就立法权和行政权相互交织的毒品管制活动，在毒品定义这一核心环节上，应强调发挥立法权的主导作用，着力控制行政权的过度干涉，避免出现“全能政府”过度“立法”，打破立法权与行政权之间的平衡。毒品定义作为毒品管制及认定毒品犯罪的先决要素，反映着立法技术和水平，更应慎用行政权力，维护法律尊严，确保法律体系严谨。

三、重构毒品定义之思考

为完善当前我国毒品管制体系，笔者试图从以下几个方面提出相关建议，在保持现有“麻醉药品和精神药品”管制体系架构相对稳定的前提下，重新界定有关名词概念，将非药品纳入到毒品管制体系中，并进一步明确毒品中药品与非药品的边界，在现有麻醉药品和精神药品管制框架下更加充分地应对新精神活性物质滥用的风险挑战。

(一)科学定义毒品概念

在我国以“药品”属性为内核的毒品管制体系下，诸多因素交织导致政府部门对市面上出现的具有人体危害性、成瘾性及滥用潜力的物质未能科学、妥善地实施列管工作，一定程度上模糊了行政管理和刑事司法间的界限，致使我国目前的毒品管制制度中“行政法的扩张性和刑法的收缩性已经成为难以解决的矛盾”[7]。

笔者认为，重构毒品定义不是推翻我国现有的麻醉药品和精神药品管制制度体系，而是在我国现有法律框架体系下，在保持麻醉药品和精神药品管制制度的相对稳定前提下，更突出关切新精神活性物质列管及管制工作，进一步理顺两类物质的分类管制思路。

一方面，现有我国的麻醉药品和精神药品管制体系中，精神药品目录中的精神药品分为第一类精神药品和第二类精神药品，两类精神药品实施了宽严有别的管理措施；而《麻醉药品和精神药品管理条例》关于麻醉药品和第一类精神药品的经营、使用、储存、运输等环节的管理措施基本一致。另一方面，从医学角度——特别是从药理学视角出发，药品性质的分类并非以麻醉药品与精神药品分类，根据药物作用的不同，麻醉药品和精神药品具体可分为镇静催眠药、中枢兴奋药、抗精神失常药、镇痛药、麻醉药等，由此可见，麻醉药品与精神药品的界限划分并非十分严格，甚至麻醉药品中的部分药物药效与精神药品中的部分药物药效相似。现在及未来一段时期，我国毒品管制的侧重点为防范新精神活性物质滥用，而非局限于麻醉药品与第一、二类精神药品的管理工作，《麻醉药品和精神药品管理条例》的管理措施基本能够实现对合法药品的管制需求。

重构毒品定义可依循“药品”与“非药品”的二元管制思路，并将我国毒品定义为“国家规定管制的能够使人形成瘾癖的麻醉药品和其他物质”。此定义下的“麻醉药品”整合、吸收、消化原有麻醉药品和精神药品的品种种类，不做麻醉药品和精神药品定义上的区分，而统称为“麻醉药品”，麻醉药品目录下可依据危害、药理、成瘾、管理等因素进行分类，实施分类管理。而这类“非药品”的其他物质，笔者在表述上暂以“其他物质”称谓，意在管制名目繁多的新精神活性物质，此类物质可依据成瘾性、对个体危害等标准设定不同的管制层级，实施分级管制，在实施有序管制的同时，分化新精神活性物质市场。同时设定调整渠道，对已有研究表明具有广泛医疗前景的新精神活性物质调整至麻醉药品目录中。

新定义的一个出发点是以药物属性为切入，兼顾“麻醉药品”使用与新精神活性物质管制两个维度。对医学中具有药用价值的麻醉药品，总结发扬现有麻醉药品和精神药品分类、备案等管理制度机制的成功经验，在《药品管理法》体系下细化完善关于麻醉药品的药政管理工作，建设系统、科学、有序的麻醉药品管理体系。目前研究表明，新精神活性物质普遍不具有显著的药用价值，制贩毒分子瞄准这类物质开展的制造、经营、销售等活动，最根本的目的就是规避法律风险，攫取巨额经济暴利，全然不顾其对秩序、社会及个体的危害。基于此因素，将新精神活性物质及其他不具有医疗科研等正当合法用途的“其他物质”单独设定目录分级管制。“其他物质”内涵丰富，在品种范围上能够囊括新精神活性物质的同时，在管制目录设置、措施手段、层级分类等方面为完善毒品管制的顶层设计预留出了充足空间。

新定义的另外一个出发点便是要衔接好毒品管制与刑事、行政法律间的关系。毒品管制不仅体现在国家运用行政权管制麻醉药品和其他物质，当涉及毒品违法犯罪时，国家运用刑事、行政权力对涉毒违法犯罪活动实施制裁。毒品滥用严重损害个体健康，扰乱公序良俗，影响社会安全，且涉毒违法犯罪的风险、危害和后果全然转嫁由社会和吸毒群体承担，制贩毒分子却牟取不法巨额暴利并循法律漏洞逃避法律制裁。在《刑法》等法律中重构毒品定义，确保法律适用过程中能够避免因法律衔接或制度冲突致使在侦查、审查、追诉等环节发生问题，运用刑法及有关法律法规严厉惩治违法犯罪活动。

在我国以《禁毒法》和《药品管理法》为主体的毒品管制框架下，重构毒品定义并充分体现“其他物质”，能够妥善处理好毒品中“药品”与“非药品”之间的关系，成为开展麻醉药品管理和非药物属性的其他物质管控工作的法律渊源，以有效应对新精神活性物质泛滥对我国禁毒工作的新挑战，二者互为补充，紧密衔接。

(二)建构麻醉药品与其他物质的二元毒品管制体系

新定义确立“麻醉药品”及“其他物质”两种客体对象，目的在于开展二元毒品管制工作。毒品管制体系不仅要保障麻醉药品的正当合理使用，及时有效列管具有滥用潜力的新精神活性物质，同时避免因政策制度调整对国际禁毒合作产生不利后果。

麻醉药品管理应坚持《药品管理法》的主体地位，强调其药品属性，管理上可仍沿循麻醉药品和精神药品关于生产、经营、使用、储存等方面的有关规定，进一步修订《麻醉药品和精神药品管理条例》与管制实践中不适应的内容，完善过程管理等环节，并结合麻醉药品的用途、群体等实施分类管理，确保毒品管制体系下麻醉药品在医疗等方面正当、安全和规范使用，防止麻醉药品流弊。而对于“其他物质”的管制，从毒品定义的法律授权角度来看，应限定在国务院层级，法律文件的效力层级应以行政法规或国务院规范性文件为宜；同时，为保持毒品管制体系整体上的平衡性以及同刑法等法律的衔接程度，以行政法规的形式制定管理条例更为妥当，条例中应包含该类物质的分级管制、列管程序、管理措施、调整程序、紧急处置等内容，做到与麻醉药品管理的互为补充。尤其是麻醉药品与其他物质目录调整事宜，以芬太尼类物质为例，目前我国已管制13种芬太尼类麻醉药品，但是我国目前用于临床的芬太尼类物质主要有芬太尼、瑞芬太尼和舒芬太尼3种[12]，足以反映当前我国麻醉药品和精神药品品种目录与实际麻醉药物临床应用现状存在一定程度的脱节。建立二元毒品管制体系可解决目前我国“非药用类麻醉药品和精神药品”与麻醉药品和精神药品管理体系不适格的问题。

二元毒品管制体系的构想框架以《禁毒法》为总纲，以《药品管理法》《刑法》《治安管理处罚法》等法律为骨架，以行政法规为准据，以司法解释和国务院规范性文件为补充。在制定相关毒品管制规范性文件时，应当控制行政权边界的扩张，确保法律授权符合《立法法》和法理要求，维护我国法律体系的庄严性，避免因层层授权引发法的效力和适用等方面的问题。

(三)为开展毒品列管预留空间

毒品列管，通俗来讲，是指一种未被列入毒品品种目录的物质，该物质具有与毒品类似的服用效果、有较强的成瘾性、严重危害个体健康或公共安全等特征，国家按照一定标准，将该物质纳入毒品目录中予以管制的过程。根据毒品的演化发展规律，我国未来一段时期禁毒工作的重要内容是管制新精神活性物质和打击新精神活性物质滥用活动。重构毒品定义，建立新型二元毒品管制体系，从制度设计上为我国开展毒品列管留出了一定的空间，有利于有关部门从制度、药用、危害性等角度制定符合我国国情实际的多维度的毒品列管技术。

在当前我国以清单式列管(13)清单式列管，即政府部门以公告的形式列明有关物质的化学属性等信息，将有关物质列入毒品品种目录予以管制。为主、整类列管(14)整类列管，即政府部门将具有某种化学结构的一类物质列入毒品品种目录予以管制。为辅的毒品列管机制基础上，探索其他的毒品列管技术，可有效弥补我国毒品管制工作漏洞。我国现有的毒品列管技术中，清单式列管的优点是列管对象属性清晰明确，不足之处突出表现为列管效率低，必须测定被列管物质的化学结构、性质等信息。近年来，我国先后对芬太尼类物质和合成大麻素类物质实施整类列管，反映出整类列管在毒品管制工作中有着巨大前景和广阔空间。以整类列管芬太尼类物质为例，在骨架结构(15)公安部、国家卫生健康委、国家药监局《关于将芬太尼类物质列入<非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录>的公告》定义“芬太尼类物质”是指化学结构与芬太尼(N-[1-(2-苯乙基)-4-哌啶基]-N-苯基丙酰胺)相比，符合以下一个或多个条件的物质：1.使用其他酰基替代丙酰基；2.使用任何取代或未取代的单环芳香基团替代与氮原子直接相连的苯基；3.哌啶环上存在烷基、烯基、烷氧基、酯基、醚基、羟基、卤素、卤代烷基、氨基及硝基等取代基；4.使用其他任意基团(氢原子除外)替代苯乙基。上与芬太尼相同的物质均被列入非药用类麻醉药品和精神药品品种目录，涵盖了我国之前已管制的13种芬太尼类麻醉药品和12种芬太尼类新精神活性物质外的全部芬太尼类物质。但是，上述列管机制仍有待进一步完善，如在应对新精神活性物质可能引发的严重的紧急公共卫生事件时，我国现有的列管制度恐无法及时应对，而域外临时管制等列管技术值得我国学习借鉴。