海南自由贸易港外国人流动管理问题研究

刘天琦，张丽娜

(海南大学法学院，海南 海口 570228)

支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设是我国未来三十年全面深化改革开放的重大战略，通过加强制度创新以实现对标国际先进自由贸易港是海南自由贸易港未来的发展方向。实现贸易、投资便利化及人员流动的自由化是自由贸易港特征的基本体现，其中人员自由流动的实现是自由贸易港资金、货物自由流动的基础，而吸引外国人自由来港就业、学习、旅游、投资等对自由贸易港发展至关重要，能否将外国人的管理工作完成好将直接影响海南中国特色自由贸易港快速深层次的发展。正因如此，《海南自由贸易港建设总体方案》(以下简称《总体方案》)中明确指出，海南自由贸易港“在有效防控涉外安全风险隐患的前提下，实行更加便利的出入境管理政策。”“逐步实施更大范围适用免签入境政策，逐步延长免签停留时间。”“进一步放宽人员自由进出限制。实行更加宽松的商务人员临时出入境政策、便利的工作签证政策，进一步完善居留制度。”[1]应该说，《总体方案》为海南自由贸易港外国人流动管理工作提出了要求也指明了方向。随着海南自由贸易港外国人往来流动频繁，港内社会安全也存在着多样化的潜在风险，然而刚起步的自贸港外国人流动管理工作面临巨大挑战的同时本身也存在着问题。为此，应当厘清问题及成因，寻求解决的路径。

一、海南自由贸易港外国人流动的潜在风险分析

随着海南自由贸易港开放力度的进一步加大，外国人自贸港内外自由流动的频率也将随之加快，这些外国人在频繁往来中促进自贸港服务贸易繁荣、经济快速发展的同时，也给港内安全带来了诸多潜在的风险。

(一)暴力恐怖活动威胁自贸港社会安全

当今社会，世界各国大多面临着暴力恐怖活动的威胁，这些恐怖活动以制造社会恐慌、胁迫国家机关或者国际组织为目的，通常采取暴力、破坏、恐吓等手段或者通过煽动、资助恐怖分子等方式以达成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的目的。与其他受到恐怖活动威胁的国家相似，我国同样也面临着暴力恐怖活动的威胁。其中，以境外“东伊运”组织为代表的“国际恐怖主义”、以“东突”恐怖势力为代表的“民族分裂主义”以及极端宗教势力和邪教组织引发的恐怖威胁、“台独”分裂势力的隐性恐怖主义、西藏分裂势力的隐性恐怖主义等均严重威胁着我国的国家安全。海南自由贸易港在加快推进建设的过程中，为外国人在自贸港内外自由流动提供了多样化的便利政策，这些人员的国际性流动为跨境的暴力恐怖活动提供了潜在滋生的土壤，从而使自由贸易港成为恐怖分子实行跨境恐怖活动的新目标。与此同时，自贸港对港内企业提供的低门槛、宽大门政策具有强大的吸引力，不同国家的企业势必源源不断地入驻自贸港，随之而来的部分中东地区涉嫌恐怖主义的国家的企业也将进入自贸港。这些敏感企业很可能利用自贸港开放的投资贸易及金融政策,以达到为暴力恐怖活动筹措资金的目的。此外，自贸港也可能吸引部分具有复杂背景的境外非政府组织的入驻，而其来港在很大程度上是希望通过采取在自贸港设立企业或机构的方式以实现其境内机构的合法化。同时，部分非政府组织的工作人员有从事间谍活动、刺探机密情报的可能，如2018年12月任职国际危机组织东北亚高级顾问的加拿大公民康明凯因涉嫌危害中国国家安全被北京市国安局依法审查。自贸港为促进贸易发展的交易平台可能会被境外宗教极端组织等所利用, 通过串联、吸纳等活动进行意识形态渗透等活动[2]。多年来，“东突教育与互助协会”“东伊运”等境外恐怖组织多次派遣人员对我国进行渗透活动，煽动、训练境内的分裂势力进行恐怖暴力活动。2009年7月5日新疆乌鲁木齐打砸抢烧严重暴力犯罪事件造成众多群众和一名武警被杀害，上千人受伤；2013年天安门金水桥暴力恐怖袭击事件造成2名群众死亡，40人受伤；2014年3月1日发生在云南昆明火车站恐怖袭击事件造成29人死亡和143人受伤，这些恐怖活动多与境外势力密切相关，由境外恐怖分子指挥、新疆分裂势力策划实施。当前海南自由贸易港正处于起步阶段，面临着外国人基础信息排查、入港后管理控制等相关制度尚未完善的现实，这些现实情况要求海南自由贸易港进一步加强管理，既要提升其应对潜在跨境暴力恐怖活动威胁的能力，同时又要防范涉恐涉暴人员借由自由贸易港出入境。

(二)跨国经济犯罪危害自贸港金融安全

自由贸易港的主要特点在于货物、资金、人员和信息流通的高度开放、高度自由和高度便利,故此自贸港内的负面清单将随着自贸港的开放而逐渐减少，投资贸易也将更加自由化，自贸港内外经济联通性更强，跨国性交易愈加频繁，自贸港内外政策制度的差异不可避免地产生一些“港内合法、港外违法”的经济行为，大量跨境资金频繁流动，犯罪多向国际化趋势发展。2015年，上海自由贸易试验区内具有涉外因素的经济犯罪案件共计14起，包括非法从事境外黄金、基金、外汇等保证金等交易犯罪案件，以及利用境外注册公司、离岸账户等案件[3]；广东自由贸易试验区广州南沙片区自2017年揭牌成立仅一年落户的金融企业达到6102家，比自贸区挂牌前增加了50倍，涉境外经济犯罪同样呈现上升趋势，犯罪主体涉及越南、泰国、中国香港等地[4]。同时，正如2014年时任联合国负责政治事务的副秘书长费尔特曼在安理会有关恐怖主义和跨境犯罪的公开会议上指出的，恐怖主义与跨国犯罪正日益交织在一起，恐怖主义分子与跨国犯罪组织相互配合、沆瀣一气，进行联合的金融活动。2016年12月30日，最高人民法院发布《关于为自由贸易试验区建设提供司法保障的意见》，其中明确提出“打击破坏自贸试验区建设、滥用自贸试验区特殊市场监管条件进行的犯罪……依法惩治涉自贸试验区的走私、非法集资、逃汇、洗钱等犯罪行为。”[5]2020年《总体方案》中也提出，为加强对金融风险的识别与防范，海南自由贸易港应建立相关的机制。包括研究建立洗钱风险评估机制，对洗钱、恐怖融资风险进行定期评估；构建金融监管协调机制与海南自由贸易港建设相适应[6]。遗憾的是这些文件本身并没有能对公安、海关、边防检查等部门在对洗钱等金融犯罪的打击和防范方面应当承担的职责做出较为直接细化的规定，执法部门发挥的作用有限。而自由贸易港的外汇管制制度吸引境外具有高度逐利性、流动性和敏感性的短期的投机性成本[7]，使得境内外犯罪分子之间相互勾结，积极寻找并利用自贸港内相关规则的监管漏洞，进而通过从事操纵汇率、走私、洗钱等跨境经济犯罪活动危害自贸港的金融安全。

(三)自贸港外国人骤增导致“三非”问题凸显

非法移民等问题是当今世界的普遍性难题，在经济全球化发展的背景之下，随着中国改革开放以来经济的快速发展，早期主要困扰发达国家的移民问题已经摆在了中国的面前，中国也逐渐完成了向非法移民的“目的国”或“中转国”的转变。根据公安部统计数据显示，2018年我国依法清查“三非”外国人达12.1万人，同比增长12 %[8]。所谓的“三非”外国人主要是指那些没有经过合法手续，在中国非法就业、非法入境以及非法居留的所有外国人的统称。这些外国人违反了我国出入境管理相关的法律法规，也扰乱了出入境管理秩序。其中外国人非法就业在“三非”问题中表现最为突出，外国人非法就业冲击了自贸港原有的就业市场，增加了国人就业的难度，如广州市白云区永平街存在着非裔美国外来人口与农民工抢夺搬运工作的问题。非法就业常常伴随着非法居留，目前非法居住在广州的非裔美国人占有很大比例，这些人中很多是因为入境后签证到期而故意逾期居留或损坏、丢失护照、签证和其他入境身份证件，给社会治安造成隐患[9]。同时，外国人打架斗殴等群体性事件多发也容易引发国际性影响事件，如2009年7月15日，广州市越秀区公安分局矿泉街派出所遭到约200名黑人的包围冲击。同样难以忽视的是非裔外国人集中地区的贩毒、卖淫等违法犯罪活动也时有发生，2017年广州警方曾破获一起跨国走私毒品案，4名非洲籍人员落网，其中2名在广州被刑拘[10]。全国范围内先后设立的自由贸易试验区是这些“三非”外国人问题的多发地，而与已有自贸试验区相比，海南自由贸易港具有更加开放的政策和自由的环境，势必吸引大量外国人的到来，加速外国人自贸港内外的频繁流动。就“三非”外国人管理问题而言，近年来国家管理水平虽有很大提高，也取得了较为显著的成果，但也主要集中在广州、上海、深圳等几个特定地区，与这些地区相比，处于起步阶段的海南自由贸易港大多缺乏相关的管理经验，公安、海关、边防等相关职能部门的外国人信息管理系统也缺乏统一的整合利用。这些客观现实的存在使得海南自由贸易港不得不承担“三非”外国人问题突出显现的风险。

此外，自由贸易港以跨境资本投资、跨境贸易、金融交易为方向，加速推进跨国企业、机构、银行以及各种类别的国际性大宗交易平台、进口商品展示中心等的入驻，自贸港内的人员将更多集聚，经济活动的国际化特征也将更加凸显[11]。不同国家、不同种族、不同宗教信仰及不同文化习惯的从业人员汇聚自由贸易港，这些从业人员之间势必会产生多样化的矛盾，同时不同的文化意识也对中国的文化传统和习惯形成了冲击。这些都是海南自由贸易港发展面临的潜在风险，是港内相关部门特别是公安机关在进行管理的过程中不可避免的挑战。

二、海南自由贸易港外国人流动管理的问题审视

在庆祝海南建省办经济特区30周年的大会上，习总书记明确提出“支持海南大胆试、大胆闯、自主改”，加快自由贸易港建设。从目前海南自由贸易港发展的实践来看，在外国人流动的管理方面，公安机关等职能部门在实际管理中取得了一定成就且积累了宝贵的经验，但随着工作中新特点及传统管理模式局限性的显现，这些部门在工作中仍面临着部分问题。

(一)自贸港外国人流动管理法律法规体系支撑较为薄弱

虽然《海南自由贸易港法(草案)》已于近期提请人大常委会审议，但对草案的公众意见征询工作仍在进行之中，草案中涉及外国人流动管理的具体内容有限且方向性较强，港内公安机关等职能部门对外国人流动的管理仍主要基于我国现有外国人管理的相关法律法规。这些法律法规涉及了入境、出境、治安管理、就业、犯罪、入籍、居留、边检、宗教、学习等各方面，如《中华人民共和国国籍法》《中华人民共和国出境入境管理法》《中华人民共和国出境入境边防检查条例》《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》《外国人在中国就业管理规定》及其实施细则等等。这些法律法规虽然为自贸港外国人管理提供了法律依据，但其大多存在来源多、位阶较低的问题，且明显滞后于新时期的现实需求，特别是难以满足自由贸易港建设人员自由流动的需要。以自贸港吸引人才来港就业为例，就国籍而言，我国强调单一国籍原则，且国籍法自1980年颁布以来未能及时作出修订。基于此，受限于国籍法的规定，部分优秀的海外人才以及香港、澳门、台湾等地区拥有外国国籍的人才回流在一定程度上受到影响。而近年来为吸引外籍本国裔人才的回流，印度、德国等国家均有条件地承认了双重国籍[12]。同时，这些与自贸港外国人流动管理相关的法律法规数量较多，涉及的方面较为分散，法律法规之间的衔接性也有限。且部分法律法规的具体内容更集中于对管理工作做出方向性、指导性的规定而缺乏具体的实施细则加以指引，在实际工作中的可操作性不够强，容易使公安机关等职能部门在管理中出现管理空白或管理漏洞，在一定程度上也削弱了法律的权威。此外，开展外国人流动管理工作的相关职能部门的职责不够清晰明确，不利于现实中管理工作的顺利进行。

(二)出入境严格管控与外国人自由流动之间的矛盾依然存在

自由贸易港的设立是国家进一步扩大对外开放的前沿，其中自贸港的出入境边检则是保障社会安全稳定的第一道门户，影响着自贸港的健康运行和发展。为保证外国人入境安全，边检人员需要对其采取严密的管控措施，在入境时进行细致严密的安全检查。而人员如不能自由流动，将阻碍自由贸易港区的对外贸易和其他跨国经贸活动的顺利进行[13]，这要求出入境边检积极履行服务管理职能，对进入自贸港的外国人实施简便快捷的通关措施，提高通关效率以及证件发放等业务的便捷化程度。就海南自由贸易港而言，自从实施推广59国人员入境旅游免签政策以来，2018年免签入境外国游客达到24.7万人次，同比增长12.8%[14],2019年59国免签入境旅客已达46.1万人次，同比2018年增长33%[15]。免签进入海南自由贸易港旅游、购物的人数显著增长，一方面促进了自贸港“国际旅游消费中心”的建设，推动了自贸港的长远发展；另一方面也为自贸港安全带来了潜在的风险。通过免签入港的外国人可能包括部分从事暴力恐怖活动的人员，这些外国人或来自免签国家或持有免签国家护照，而就对其信息采集而言，海南边检部门采用的出入境通道视屏监控系统、部分生物特征识别仪器及录入出入境人员信息系统等与国内其他地区并无区别[16]，显然这些措施难以保证从事暴力恐怖活动的外国人无一入港。如果仅追求自由贸易港外国人流动的自由便捷化和提高通关效率，那么势必会使国家安全面临更大的风险；而仅为保障国家安全忽视通关效率也将影响自由贸易港的经济活力，从而失去开放前沿的作用。由此可见，出入境严格管控与外国人自由流动之间的矛盾对自贸港出入境边检机关以及负责外国人日常管理的基层公安机关提出了新的现实要求。因此，海南自由贸易港在外国人出入境管理方面需进一步优化创新，最大限度维持对出入境安全严密管控与保证外国人自由流通之间的平衡。

(三)外国人出境入境相关便利政策落地执行较难

在海南自由贸易港的建设过程中，国务院、国家移民管理局以及公安部针对出入境边检和外国人的管理出台了一系列出入境便利政策，2018年10月国务院发布《中国(海南)自由贸易试验区总体方案》的第21条提出，“提高外国人工作便利度。为在自贸试验区工作和创业的外国人才提供出入境、居留和永久居留的便利。支持开展国际人才管理改革试点，允许外籍技术技能人员按规定在自贸试验区工作。”2019年7月公安部和国家移民管理局按照《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》部署要求，颁布进一步优化入境免签政策，扩大外国人免签入境事由范围，为自贸港内的外籍员工提供出入境和居留的便利，简化自贸港内企业外籍员工的就业许可审批手续，为在自贸港内工作和创业的外国人才提供出入境、居留和永久居留的便利等政策。2020年6月《总体方案》中再次提出，“在有效防控涉外安全风险隐患的前提下，实行更加便利的出入境管理政策。”这些规定为海南自由贸易港外国人流动管理制度提供了政策基础，但这些政策仍主要集中在一些方向性的、纲领性的规定，其在海南自由贸易港落地执行时，在现有规定的基础上仍欠缺包括为境外人员提供过境、出入境、工作、居留便利以及不同主体资格如何评定等内容的不同领域更为具体、明确、完备的实施细则与之相承接、相配套，这些现实情况使得境外人员出入境相关便利政策落地执行面临着一定困难。

(四)已有监管模式尚未成熟导致监管效果有限

为实现自由贸易港内外资金、货物及人员的自由流动，自贸港的监管策略重点在于“境内关外”，即“一线放开，二线管住，区内自由”。监管模式从原有的严格事前审查制度逐渐向“事中事后”监管转变，即弱化“事前”审查，注重“事中事后”监管。为促进自由贸易港外国人自由流动，监管部门对外国人流动监管的事前审查事项范围较之事中事后环节应逐渐缩小，对外国人进入自由贸易港后从事的工作、生活、学习、旅游等环节的监管能力则要不断提升，以应对可能产生的风险，保障自贸港安全。海南自由贸易港自成立以来，“事中事后”监管模式已经逐步形成，积极采用信息化建设为载体的监管手段，对货物、资金、人员进出港监管的业务水平有了显著提高。难以否认的是这种“事中事后”监管模式尚未成熟，监管的效果有限。在对外国人的流动监管方面，特别是对外国人入境后“事中事后”环节的监管仍然不是十分理想。海南自由贸易港内，公安出入境、海关、边检等监管部门虽然先后推出了若干制度创新措施,提升了大数据的中心功能，将全省484个非涉密信息系统介入省数据大厅集中应用[17]，在一定程度上加强了各部门之间的互联互通，但由于各自监管内容相互独立，共享信息困难的现实依然存在。这些监管部门大多以自身监管的内容为出发点，对管理对象的信息进行分别保管和使用，缺乏统一的信息交换应用平台，数据共享不足、格式不统一、与国际不接轨等问题同时存在，监管过程中也多各自为政，协同性较低，难以实现有效的全方位实时监管，势必会出现监管漏洞，给不法分子实行暴力恐怖活动及经济犯罪的可乘之机，这与国际上其他自由贸易港成熟的监管模式之间仍存在一定差距。上述所提及的监管中存在的问题在一定程度上限制了海南自由贸易港外国人的高效快速流动，阻碍了自由贸易港的发展。

在实际管理过程中，与美、英、德、法等西方发达国家专职化的外国人管理队伍相比，我国公安机关等职能部门对外国人的管理在专业化及管理人员的管理素质管理水平上均存在较大进步空间。尤其是在海南自由贸易港这样一个国际化、自由化的环境中，随着来港就业、投资、学习等各类外国人的数量快速增加，专业化管理人才特别是那些具备相关业务能力、法律知识并且能够熟练运用英语进行管理的人才紧缺问题也将逐渐显现。港内多数基层公安民警在对外国人进行管理中，因语言不通问题与外国人交流存在障碍，因文化、宗教、信仰不同的问题缺乏一定的管理能力和服务理念。这些现实问题导致基层公安机关对外国人的服务管控不甚到位，在实际工作中时常被动而难以发挥主动性，与自由贸易港外国人管理整体工作的国际化水平要求存在距离。

三、海南自由贸易港外国人流动管理的优化路径

(一)推动自贸港法律体系建设以适应外国人流动管理新需求

自由贸易港人员自由流动的合法性依据离不开港内外国人流动管理法律的制定，以全球设立自由贸易港区最多的国家美国为例，1934年，美国颁布了《对外贸易区法》，该法第810条对对外贸易园区居民进行了详细规定，除该法外，为规范贸易区内对外国人的管理，美国还通过了《对外贸易区通用条例》及《海关与边防局条例》等[18]。在海南自由贸易港建设过程中，面对外国人流动的新趋势，法律法规支撑薄弱、政策落地执行难的实际问题，以及《总体方案》中提出的“在有效防控涉外安全风险隐患的前提下，实行更加便利的出入境管理政策”“对外籍人员赴海南自由贸易港的工作许可实行负面清单管理，放宽外籍专业技术技能人员停居留政策”“实施更加便利的免签入境措施……放宽外国人申请免签入境事由限制”“实行更加宽松的商务人员临时出入境政策、便利的工作签证政策，进一步完善居留制度”“制定实施海南自由贸易港法。以法律形式明确自由贸易港各项制度安排，为自由贸易港建设提供原则性、基础性的法治保障。”[19]等具体要求。有关部门应成立专门的立法协调机构，进一步加快推动海南自由贸易港法律法规体系的建设，保障相关立法工作的顺利推进。尽快出台《海南自由贸易港法》，在该法中尽可能细化和完善诸如外国人出入境、签证、居留等专项领域内的内容，同时就这些内容跟进与之配套的相关法律法规和规章，从而补充现有指导自贸港建设的纲领性文件中关于外国人流动管理过于笼统的规定，提升可操作性、规范性及实用性，适应港内公安机关对外国人流动管理的新需求，为港内公安机关管理外国人提供相应的法律依据。

(二)探索建立特殊身份凭证制度以实现外国人分类管理

随着海南自由贸易港逐渐全面开放，越来越多的外国人选择来自贸港就业、创业、旅游及居住生活，入境出境外国人的快速增长对公安机关等各负责监管的职能部门的管理效率及管理水平提出了新的要求。为加强对自贸区内外国人的管理，学界提出了特殊居住证制度，即打破当前居住证制度功能有限、适用范围较窄的局限性，拓展出集身份证、资格证、信用证为一体的“一卡通”式待遇凭证[20]。特殊身份凭证制度应在借鉴该制度的基础上，进一步细化出入境人员的身份分类标识。一方面，对进入海南自由贸易港的外国人进行综合考量，根据其国籍、文化水平、职业类别、往来自贸港目的等因素对相关人员进行分类管理，从而确定其在出入境、边检、自贸港就业、港内居留等方面能够获得的便利等级和应受到管控程度，不同类别人员按相关规定予以区别对待。另一方面，特殊身份凭证这一单一证件在包含身份信息、居住信息等基本证明信息的基础上，应集身份证、资格证、信用证于一体，同时涵盖出入境便利、通关权利，实现自贸港外国人“一卡通”式身份凭证。通过不同标识取代不同的通行证件，在一张出入自贸区身份凭证上同时体现出诸如“是否可以走边检自助通道、是否具有特殊居留资格、是否可以在自贸区内就业”等多方面内容[21]。此外，各职能部门通过特殊凭证制度对外籍人员进行分类管控的同时，可以利用这些人员身份信息数据对其在自贸港内的活动进行全方位动态追踪，从而有效监管非法就业、非法居留、非法移民等问题，保障自贸港安全健康发展。特殊身份凭证制度在海南自由贸易港的建立不仅可以提升各职能部门对外国人流动管理的效率，还可以为包括人才在内的外国人提供生活、就业及自由往来贸易港的便利，进而增强海南自由贸易港活力，使其加速发展成为符合国际高标准的自由贸易港。

(三)优化“线下一窗申请、一窗受理”制度以提供高效便捷管理服务

“单一窗口”制度是促进自由贸易港贸易便利化、优化营商环境以及便捷人员流动的有效制度，通过单一的平台提交标准化的信息和单证以满足相关法律法规及管理的要求。该制度经新加坡、日本等发达国家实践后被国际社会普遍接受，世界各主要自由贸易港区通过实行“单一窗口”制度以提供高效便捷的管理服务。海南自由贸易港通过借鉴世界各主要自由贸易港区和国内其他自由贸易试验区关于“单一窗口”制度施行的经验，推出“线下一窗申请、一窗受理”，将分属省科技厅和省公安厅的业务进行了整合，实现了一窗既受理申报材料又发放工作、居留许可。在此基础上，海南自由贸易港应进一步对“线下一窗申请、一窗受理”制度予以优化，将公安出入境、检验检疫、商务、人社、外事等各部门的业务进行统一整合，进而实现全面信息化管理的高效便捷监管模式，扩大现有窗口办理业务的范围。将外国人流动过程中涉及的出入境、停留、居留、入籍、就业、创业等一系列问题通过一个窗口进行办理，实现真正意义上的一网通办。同时海南自由贸易港在建设过程中，相关职能部门应在外国人工作生活较集中的区域建立移民事务服务中心，这些服务中心可以集中为在港外国人提供诸如语言培训、法律援助、文化交流及证件办理等相关的服务，为外国人营造良好的营商氛围及生活环境。

(四)依托互联网技术以加强管理信息数据共享

我国《出境入境管理法》的第5条就管理部门信息共享问题进行了明确的规定，(1)《中华人民共和国出境入境管理法》第5条规定：国家建立统一的出境入境管理信息平台，实现有关管理部门信息共享。但在实际管理过程中，受限于管理体制机制等相关因素，各职能部门对外国人管理的关注度存在差异，对信息管理系统建设的进度不统一，而且这些职能部门大多立足于本部门的职责范围，系统也仅局限于对自身范围内的信息负责。这使得各部门管理信息不对称、不衔接，部门之间沟通不畅、配合协作存在障碍，进而在管理中出现盲区和漏洞。特别是基于自由贸易港的特殊性，港内企业数量众多、来港从事工作旅游学习的各类外国人社会关系又较为复杂。公安机关等职能部门须积极完成外国人的信息数据采集工作，打破仅负责自身职能范围内管理信息的局限，完成统一的信息数据交流平台的搭建，进而实现数据信息及时且最大限度地共享。在数据共享的基础上，各职能部门之间通力合作以实现对港内外国人入境、就业、居留、出境等一系列活动的实时且全方位的管控。具体而言，外国人来海南自由贸易港最基本的活动事项主要集中在居留、就业、签证、学习等方面，在管理中应以此为契机，充分依托大数据、互联网等技术，加大相关职能部门之间信息数据整合力度，实时关联数据，搭建海南自由贸易港外国人统一信息平台和信息数据库，确保港内不同类别的外国人涉及的管理基础数据信息能得以综合应用，同时保证平台信息数据及时更新且传递流畅，通过信息技术等手段为进一步全面提升海南自由贸易港外国人服务管理效率和质量提供保障。

(五)积极转变管理理念以实现社会共同治理

在未来海南自由贸易港建设中，应积极转变管理理念以实现社会共同治理。社会治理原则是转变原有社会管理的管制型政府下的社会运行形态,通过引入市场参与、加强社会群众自治实现社会良治[22]。针对外国人的管理，政府相关职能部门应进一步加强自身在行政管理理念方面的转变，从原有的管理型理念逐渐转变为服务型理念，在具体的外国人管理工作中强化服务意识，同时积极引导鼓励社会组织、港内外国人组织等融入海南自由贸易港的治理与建设之中。社会组织是社会治理的重要主体，为政府进行社会管理提供助力，在自由贸易港自由开放的环境中对外国人的事中事后监管中引入社会力量的参与，不仅可以减轻公安机关等职能部门的监管负担，提高管理效率，弥补其监管中可能存在的漏洞，还可以加强人民群众的主人翁意识，给外国人管理工作注入新的活力，从而实现共同治理。与此同时，应调动港内外国人组织参与社会治理的积极性，这样不仅能够加快外国人了解中国文化、融入中国社会，同时也全方位协助了相关部门对港内外国人的管理，提高了管理的效率。外国人组织的积极参与还可以减少因文化不同、语言不通而产生的不必要的社会矛盾，从而促进海南自由贸易港和谐稳定发展。

此外，针对缺乏外国人管理专业人才及基层公安机关管理中存在的语言不通交流困难等问题，自由贸易港相关部门应注重人才的培养与建设。可以加强基层在岗人员的培训和外语能力的提高，开设有关外国人管理法律、法规、政策的专题讲座，统一进行学习。为加强与外国人的沟通交流，快速理解其需求，基层警务人员应提高外国人管理科技水平运用，如在沟通中积极利用翻译软件等。基层警务人员还应主动简单了解外国人不同的社会风俗习惯，懂得一些外国社交礼仪，进而提升跨文化执法能力，更好地对自贸港外国人进行管理及提供服务。

四、结语

在海南自由贸易港建设过程中，公安机关等相关职能部门应正视外国人流动管理工作存在的特殊性，尊重外国人与我国公民之间的各种现实差异，积极为来港学习、就业、旅游、投资、经商的外国人提供高效便捷的服务，最大限度减少对遵纪守法外国人的直接管理，注意管理的形式，把握管理的分寸与尺度，使来港外国人能够深刻体会到我国的自由与开放。这些职能部门在管理过程中也必须认识到维护国家主权、安全与发展利益，保证我国的社会公共安全是对外国人进行管理的关键所在，必须坚定不移地奉行国家至上的根本原则，在自贸港外国人管理相关法律法规的制定中也需有所体现。在具体的外国人流动管理中，公安机关等职能部门还须注重管理的方式方法，在严格遵守法律法规相关规定开展管理工作的同时，注意尊重与保障外国人的人权，使其对来自贸港工作、生活产生归属感和安全感。