监察留置措施之法治化进路研究

董邦俊，张 扬

(中南财经政法大学，湖北 武汉 430073)

监察留置措施属于国家监察体制改革之创新性增设，旨在化解长期以来反腐手段存在的法治困境。“法治反腐”与“高效反腐”的双重价值追求，职务违法与犯罪的复合适用对象，决定了留置与“两规”“两指”及刑事强制措施的高度相关性，在一定程度上影响了学者们以对比与历史研究的方法进行探索的逻辑进路，倾向以“实现正当程序和保障人权的单一价值正当性作为控权考量”[1]的主要研究视角。应当立足我国反腐败治理模式发展与变革历程之中，通过“溯源”把握留置的产生背景及应然使命，立足监察法律体系框架之内，以明确留置独立属性为前提进行合乎法治的应然探讨，结合我国国情与腐败治理现状与阶段，兼顾打击违法犯罪与保障人权双重价值，对留置适用探索符合本质的合理规制，实现监察法律关系内的规则与逻辑自洽、与外部相关法律间的顺畅过渡与衔接。

一、监察留置之演进逻辑

“用留置取代‘两规’措施”(1)《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，新华社，2017年10月18日。的指导应当是对留置的使命与作用的最直白表达，但这更多的是一种理念与原则指导，是国家“反腐法治”努力的决心与态度表达，前者是后者实现之具体路径，后者是前者运行之目标指引。因此，对“取代”的理解不能仅停留在指导思想的语义表面，而必然要对“两规”“两指”与留置的复杂关系及演化过程进行梳理，全面认识留置产生的意义与价值。

(一)监察留置的“前身”

1.“两规”“两指”的产生。“两规”的产生实质上是对取消的党内隔离审查手段的延续和替代。作为较长时间内适用于党内重大政治案件的隔离审查手段，其最大的制度效用除了能提供充分的侦查取证时间之外，更在于关押地点可以根据对象的社会关系网络和政治利害需要采取的安全防护级别而进行选择，是因应特殊类型案件在适用普通程序时无法应对时间和地点上的安全性而产生[2]。立足规范文本的考量，对于“两规”的描述最早见于1990年12月9日国务院颁布实施的《中华人民共和国行政监察条例》(1997年5月9日废止)。(2)《中华人民共和国行政监察条例》(已废止)第21条。为解决工作职能重合问题，1993年中央纪委、监察部合署办公，1994年5月1日施行的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》(后称《工作条例》)将“两规”规定为党内调查手段。(3)《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条。为进行区分，1997年5月9日施行的《中华人民共和国行政监察法》(后称《行政监察法》)(2019年3月20日废止)将《行政监察条例》中“规定的时间、地点”改为“指定的时间、地点”，(4)《中华人民共和国行政监察法》(已废止)第20条。用“两指”代替了“两规”[3]。由此，“两规”与“两指”是分别针对违反党纪的党员和违反行政纪律的公职人员所采取的党内和行政调查手段，二者虽具有不同的法理来源和规范规制，但由于纪委与监察机构的合署办公，实践中存在着二者结合实施、不分彼此的情形。

2.“两规”“两指”的积极作用。20世纪80年代末90年代初，我国处在改革开放形势下的经济发展新时期，由于经济运行机制与相关管控制度不完善，新型权力腐败问题凸显[4]，反腐斗争形势严峻。腐败案件相较普通案件的殊异特征与我国“侦查程序设计思想和立法体例的齐一性”[2]形成紧张关系，1996与2012年《刑事诉讼法》的两次修正，体现出正当程序理念下对侦查权的统一性限缩发展，且未能关注职务犯罪案件及其侦查权行使的特殊性，检察机关职务犯罪侦查能力全面萎缩。“两规”“两指”的充分应用与发展正是在这种社会与制度背景中产生，成为特定历史时期的“特殊反腐手段”，在纪检监察机关与检察机关联合办案模式下，对我国的反腐败治理起到了积极作用。

首先，“两规”“两指”的规范来源决定了其“内部审查措施”及“组织措施”的性质，可完全由组织内自行决定并实施适用，不受刑事诉讼之正当程序规制。不同于刑事诉讼程序中讯问、询问、拘留、逮捕等侦查措施的适用，因不存在权利-权力平衡理论的存在空间，自然省去了诸如羁押必要性审查、时限与地点限制、全程录音录像的权力制约与律师帮助、国家赔偿的权利保障和救济。这不仅提高了办案效率，同时弥补了检察机关侦查力度不足的缺陷。

其次，“两规”“两指”在适用时限与空间上具有宽裕而自由的选择，这对于获取腐败案件较为重要的言词证据非常有利。二者的规范性文件虽有关于“规定的时间、地点”和“指定的时间、地点”的表述，但实际上均未对两项措施的适用时限和地点有任何实质性的规定或限制。在时间要素上，只是对案件的查办期限给予了限制，(5)《工作条例》第39条、《行政监察法》第33条。所以实践中二者的适用时限实际上是党纪、政纪立案调查的时限，由于二者结合适用，故时限可从三个月起长达一年之久。在空间要素上，仅规定“不准使用司法机关的办公、羁押场所和行政部门的收容遣送场所和不准修建用于采用‘两规’‘两指’措施的专门场所”，(6)《中共中央纪律检查委员会、监察部关于纪检监察机关依法采用“两指”“两规”措施若干问题的通知》(1998年)。实践中，招待所、宾馆、培训中心等具备封闭、隐蔽环境特点的场所为首选。时间上的优势给予办案人员获取言词证据充分的时间保障，空间上的封闭性既避免了外界因素对查办案件的干扰，同时又因信息不对称极易造成对被调查人的心理压迫，形成获取言词证据的优势氛围。这直接解决了腐败案件调查取证难的问题，同时由于其不属于正式的司法程序而在一定程度上节约了司法资源。

3.“两规”“两指”的运行困境。对“两规”“两指”的过重倚赖直接源于检察机关行使侦查权对刑事诉讼程序规制的遵守，但因此衍生出的“非正式司法程序”却又恰恰违反了正当法律程序原则。“两规”“两指”在反腐中发挥积极作用的同时，其实始终处于改革前法律制度框架下的合法性与合理性缺乏、正当程序缺失的法治困境中。随着我国全面依法治国方略和“反腐法治”制度设计的推进，二者显现出愈发明显的局限性。

(1)合法性缺乏。首先，“两规”“两指”的适用本质以限制、剥夺人身自由为特征，时间可从三个月长达半年甚至一年之久，属于具有严厉强制性的调查措施。这与“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕”(7)《中华人民共和国宪法》第37条。的宪法规定相冲突，有违宪之嫌。其次，虽然相关法律法规对二者进行了规定，拥有了形式的合法性，但从二者的规范来源看，《工作条例》等的党内法规不具备规定有关限制人身自由事项的资格，这与《立法法》之法律保留原则(8)《中华人民共和国立法法》第8条。相冲突；《行政监察法》虽然属于法律，但“两指”的规定中明确有“不得对其实行拘禁或者变相拘禁”的限制，实践中“两规”“两指”混同适用的情形实有违法之嫌。甚至有学者从根本对《行政监察法》进行质疑。(9)“行政监察机关的‘两指’，虽有《行政监察法》的正式授权，但是就立法正当性言之，行政机关有权不经司法机关决定或者批准而长时间剥夺被调查对象的人身自由，其合宪性也不无疑问”，参见张建伟.法律正当程序视野下的新监察制度[J].环球法律评论，2017(2).违宪与违法是“两规”“两指”在此前法律制度框架下运行之根本性困境。

(2)正当程序缺失。由正当程序理论出发，“两规”“两指”具有限制权利的实质，自然应当接受正当法律程序的规制。但正如前述，二者在性质上的“天然屏障”给予其适用完全自由的空间。封闭式的调查过程没有对权力的外部监督和制约，组织内部行为的性质规避了对权利进行保障和救济的空间。(10)“两规”属党内调查措施，在权利救济方面既无法诉诸行政诉讼，也没有规定相应申诉渠道；“两指”属行政调查措施，虽然规定了对处分不服可以进行申诉和复审的做法，但均是通过内部监督的形式进行，救济效果可想而知。权力与权利的失衡难以保证调查行为的合法性和获得证据的可采性，二者在反腐中的积极作用，正是规避了正当程序、让渡了程序正义所得，是对实体价值的单一追求，但没有正当程序规制下的实体公正难以实现。

(二)监察留置的产生

1.监察留置的取代效果。

(1)留置具有取代“两规”的实际效果。立足法律法规文本之上，并不能得出留置直接取代“两规”的结论。首先，《监察法》的实施并未直接宣布《工作条例》废止，由于二者分属国家权力和党内监督的不同领域，自然不具有直接替代效果。即使纪检监察合署办公，但二者主体资格及权力来源并未混同或替代，依然各自拥有完整的规范体系及调查措施。其次，留置与“两规”的适用对象有所区别，分别是严重职务违法职务犯罪与党员违纪案件。在反腐一元追诉机制下，由于调查程序的同一性设计，很有可能在对违纪行为调查过程中发现严重违法或犯罪行为，理论上可能出现“两规”与留置适用的重合现象，但从法理上，留置与“两规”分属不同的规范规制，留置并未直接或完全取代“两规”，而只是对“两规”中承载的国家法律监察调查功能的承继[5]。

在实践运行中，留置具有取代“两规”的实际效果。由于我国反腐败运行结构的整体变革，一元化调查程序的制度设计解决了过去不同程序之间的割裂现象，纪法共治模式下，在针对违纪、违法、犯罪同一调查程序中，留置具有适用可能性之强大威慑力及实际适用之充分的取证时空保障，“两规”实无适用的必要与空间。此外，2019年1月1日实施的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(后称《规则》)第77条规定，“此前发布的其他有关纪检监察机关监督执纪工作的规定，凡与本规则不一致的，按照本规则执行”，虽然没有明确的官方表达，但其中似有覆盖《工作条例》中关于“两规”规定的指引。由此，留置取代“两规”的总体指导即以实践运行得以实际实现。

(2)留置全面、直接取代“两指”。留置对于“两指”的取代较为直接与明晰，在法律规范文本与实践效果上呈现一致性。首先，在法律规范上，随着《监察法》实施，《行政监察法》同时废止，“两指”的规范依据丧失。其次，在实际效果上，留置适用于严重职务违法行为调查时与“两指”的适用条件与效果一致，显然是对“两指”的吸收与取代。但值得注意的是，这种取代也并非只是更换表述的直接替换，而是随着国家监察体制构建，通过法律赋权与程序规制作出给予留置以合法性与正当性的努力，是以实现对“两指”法治化发展为内涵的取代。

2.监察留置的法治意义。

(1)具有合宪与合法基础。2018年3月11日通过的《中华人民共和国宪法修正案》正式赋予监察委员会及监察权以独立的宪法地位，国家监察体制改革及监察立法均有了宪法上的依据，这为留置的合宪性与合法性提供了根本依据；2018年3月20日通过的《监察法》正式将留置写进国家基本法律，正式赋予其法律地位。由此，留置具有了合宪性与合法性基础，在立法层面奠定了达成正当性证成的根基。

(2)体现正当程序原则。《监察法》针对留置适用的规制涉及了实体与程序的多方面，包括留置的适用范围与要件、审批权限与流程、适用期限与解除，被留置人的权利保障与救济，监察人员违反规定的法律责任承担，监察机关及其工作人员造成权利损害的国家赔偿等。其中规定被留置人权利保障与救济的条文占据五条以上，具体内容包括对被留置人单位和家属的通知义务、对被留置人的保障措施、对被判处刑罚的被留置人的刑期折抵等[6]，体现出监察立法对于留置适用正当性及人权保障所作的努力。

二、监察留置之本质属性

留置的本质属性决定着对其的规制路径选择，是需要首先解决的基础性问题。从留置的产生及演化逻辑不难看出留置承载的多重使命与功能，并由监察立法予以体现，这决定了其本质属性的复合性特征，包括属性内容的复合性和属性定位的双重性。对于留置本质属性的准确把握，应当在考察背景信息的基础上，回归监察体制框架与法律体系之内，进行合乎法律原则与法治要求的探讨。

(一)监察留置的属性内容

对留置本质属性内容的把握应当兼顾形式与实质双重要件，运用分层解构的方式进行考察。具体而言，既应当关注留置的独立法律地位，又必须着眼并理解其构成实质的复杂样态。

1.监察留置具有独立法律地位。留置的性质取决于监察调查权的性质。监察委员会是人民代表大会制度下的新设国家机构，其行使的监察权在国家权力结构与体系中具有独立宪法地位，监察调查权属下的留置措施自然是具有独立法律地位的新生措施，无论内涵与外延是否与此前行政调查或行政、刑事强制措施重合或交叉，形式与效果是否相同或相似，都不能否定其独立属性。此处“独立属性”有别于部分学者的“独立属性说”(11)“监察委员会的调查职能绝非刑事侦查或行政调查所能涵盖，不能将之割裂为两种属性来看待”，参见赵晓光.监察留置的属性与制约体系研究[J].中国社会科学院研究生院学报,2018(2).观点，笔者从立法关于监察委员会的“专责机关”的定位出发，明确其“新生”与“独立”特质，这有利于对留置进行不依附于任何其他法律关系或措施的独立考察，但同时并不否认其实质构成的复合属性。这更多的是对其形式要件的考量，并为其实质要件的探讨留存空间。

2.监察留置具有属性内容复合性。

(1)适用对象复合性。监察调查权由党纪、政纪、刑事调查三项权力构成。《监察法》对于留置的设定亦是从监察调查权的复合职能出发，可针对严重职务违法与职务犯罪两类行为对象适用。在明确留置独立属性的形式要件前提下，不能回避其实际上同时应用于违法行为的行政调查与犯罪行为的刑事调查的双重实质，即兼具行政调查与强制措施的双重属性，这是对留置实质要件的把握，更是其实践运行合法、合理且顺畅的必要认识基础。“从权利内容角度主张监察委职权属于混合性权力可谓学界通说”[7]，但多以否认监察权属新型权力的整体独立性为前提，与笔者所支持的监察权及留置具有独立属性的观点有所区别。

对留置存在着应否适用于严重职务违法行为调查的激烈争论，不少学者持质疑甚至反对的观点，认为违法与犯罪行为有着“量”和“质”的界分，留置适用于违法行为有违比例原则，存在无法进行处罚折抵等被留置人权利保障和救济的困境，甚至提出禁止留置适用于职务违法行为的主张。这是学者对留置适用审慎态度的体现，源于目前留置规制的同一性现状及细化不足，更是对能否实现反腐法治的担忧，更多的是出于正当程序理论下人权保障的视角考量。笔者认为应当从制度设计与立法的背景与初衷进行理解，实际是对改革前针对腐败案件特殊性关注不足的重大调整，是对腐败案件调查特点与规律、严重职务违法与犯罪程度上难以清晰界分的充分考虑。监察体制改革之初对反腐成效的倾斜是必经阶段，规制不够完善也成为留置承载过多使命的原因。但随着监察体制改革的深入，留置的法治化是应当逐步解决的问题。笔者认同留置同时适用于严重职务违法和职务犯罪行为的设计，但应当细化与区分规则适用，以体现违法与犯罪之别。

(2)承载功能隐性复合性。目前由于立法较为概括，细则或法规尚未出台，留置是监察法律体系内唯一具有限制人身自由内容的措施。在措施供给单一的情况下，留置承载了过去“两规”“两指”及指定监视居住、拘留、逮捕等刑事强制措施的适用效果，具有功能隐性复合性的特征。留置的单一性设置是学者对其适用正当性进行质疑的一个重要原因，可能造成实践中滥用或不当适用的情况，出现有违比例原则、侵犯人身权利或不利于调查案件的后果。目前实践中倾向于严格控制的审慎态度，通常在确定有涉嫌犯罪证据的情况下才会适用留置。这在保障人权方面确实是值得肯定的做法，但却造成尚未达到涉嫌犯罪证据条件要求或尚无需适用留置如此严厉的措施时，并无其他措施可以适用。

(二)监察留置的属性定位

对于留置的功能属性定位是普通调查措施或具有程序保障功能的强制措施的辨析，是另一重要命题，涉及留置规制体系如何构建的路径选择。根据监察立法及释义，(12)《监察法》第22、43、44条规定及《监察法》释义对应的法条阐明。明确将留置界定为针对严重职务违法与犯罪行为适用的调查取证措施。就目前立法现状及实践应用，留置兼具调查取证和程序保障双重功能，具有本质属性定位的双重性特征。

1.调查措施的定位。监察立法的定位主要源于以下的原因考量：一是充分注重腐败案件特殊性的表现，是与实现反腐成效的目标设定一脉相承的结果。针对腐败案件调查中言词证据的重要地位，保障取证的时间充裕与空间安全就显得至关重要，调查措施的定位是满足取证需求的重要制度设计。二是由于监察法律体系内的强制措施体系的阙如，在没有其他较轻缓措施供给的情况下，单一的留置措施是调查活动依托的重要取证路径。三是兼顾严重职务违法与犯罪双重对象的考虑。在针对严重职务违法行为对象进行留置时，难以将其置于刑事诉讼理论下进行探讨，在没有充分权利救济的规制现状下，难以完全冠以程序保障措施的界定，此时具有明显的行政调查措施的功能体现。

2.强制措施的特质。在立法关于调查措施的定位下，留置的适用条件与程序规制在一定程度上体现出与刑事强制措施同质的特征，尤其针对职务犯罪情形的适用在实际效果上无异于刑事诉讼过程中的审前羁押。普通调查措施与强制措施由于对人身权利的限制与侵犯程度不同，因此在规制程序与适用条件上有着较大差别，以此平衡调查必要性与人身侵犯性间的紧张关系与价值。相较普通调查措施的主动性与积极性的价值取向，强制措施具有谦抑与审慎适用的内在价值。冲突的价值能够在同一措施中共存，与我国实践中侦查手段与羁押措施混同、借助羁押进行侦查取证的惯常做法密不可分。目前留置的双重属性定位与功能体现，是我国刑事强制措施适用现状与习惯在监察法律关系内的惯性移植与延续，亦是留置适用于复合对象的结果。

将留置与讯问、询问等一同列为调查措施，虽然在程序上进行了包括审批在内相对严格的程序规制，但仍然未从根本上明确其强制措施的性质，实际上还是属于普通调查手段的规制，具有内部行政化的特点。如此规定虽然能够充分满足腐败案件的调查取证需要及效果，但却因没有严格的规制而始终存在滥用与侵权的风险。笔者认为，留置具有强制措施的实质，同时承载了调查取证手段的功能使命。清晰并全面地把握留置的属性构成与定位，才能有当下较为适当的规制路径，并探索正确的未来发展方向。

三、监察留置之运行障碍

目前针对留置的法律规制存在监察立法整体粗疏、法外规制援引有限的问题，留置的复合属性并未在监察立法中得到充分、细致的体现，宏观的统一规则体系造成了对留置正当性不足的质疑及实践运行中的障碍，具体体现在留置的适用条件把握、期限设定与场所选择的不统一与不合理、律师介入与权利保障的不顺畅与不充分。

(一)法律规制现状

1.监察立法较为概括。“法治本身不仅要求良法之治，而且还要求法律制度的完备性和体系性。”[8]监察立法目前概括、模糊的现状导致对留置的静态规制不足，不仅直接造成实践中“无法可依”，同时给权力滥用留下了空间。监察立法的模糊与诸多因素有关：一是法律本身的宏观性特点使得无法同时设置事无巨细的条文；二是为适应监察体制改革效率的“综合立法”路径无法兼顾全部立法元素[9]，如对调查措施的规定大多只有几句话简单描述而并无具体的操作程序；三是反腐一体化格局的构建使得监察立法融合了党纪、政纪与刑事调查等多领域规则，以兼顾监察调查各部分工作内容，但融合有余而区分不足，造成权力实践运行的障碍。

监察立法的现状体现了监察体制改革兼顾反腐法治与反腐实效、综合考量腐败治理与保障人权双重价值的努力。但在目前的改革初期阶段，确实表现出了对反腐实效能否实现的过分担忧，对正当程序规则的立法模糊彰显出更重反腐实效的价值取向，加之对反腐一元化程序设计的努力，呈现出忽略甚至混同各部分权力实质殊异的现象，其中尤以未区分职务违法与犯罪调查程序、未充分关注职务犯罪调查特殊性为重。具体到对留置的规制：一是对留置的属性与功能定位不够全面和明晰，将留置与其他调查措施混同的体例设置并未关注留置的强制措施特质；二是对留置适用条件的规定不够细化与合理，未针对复合对象的差异而进行规制上的区分设计；三是权力制约与人权保障路径不够明晰与完善，未针对留置运行设置有效的外部制约，未针对权利保障与损害提供充分的应对路径。

2.法外规制援引有限。

(1)仅受《监察法》规制的总体原则。《监察法》第3条规定，各级监察委员会“依照本法”(即依照《监察法》)行使职权，权威机构强调监察机关行使的调查权不同于侦查权，《刑事诉讼法》针对检察机关职务犯罪侦查范围、“侦查”概念、监视居住、技术侦查、律师许可会见等所作的确认与修改，均致力于厘清两法的规制范围与界限，以实现监察与刑事诉讼的制度分离与程序衔接。监察机关行使职权仅受《监察法》单一法律的规制是目前的总体指导原则，此为独立监察的当然含义。

(2)援引《监察法》外规制的特殊规定。其一，监察调查权吸收了此前检察机关的职务犯罪侦查权，在调查手段的使用中如讯问、询问等与此前职务犯罪侦查措施无本质差别，对此权威机构指出“讯问和询问活动要符合监察法及其他法律法规关于具体程序、要求等的规定”[10]130-132，含蓄地将法律援引指向对讯问、询问措施规定较为全面和细致的《刑事诉讼法》等相关法律法规的倾向，但并未明确表达。有学者称此为“隔离式借鉴”方式，导致了“同一概念指涉下的相关行为因法定属性差异而产生实践隔离”的弊端，对留置的规制援引无源即由此所致[11]。其二，由于针对职务犯罪的调查涉及与刑事诉讼程序衔接的问题，因此《监察法》对于监察证据的规定确立了与刑事审判要求相一致及非法证据排除的原则，并明确在释义中指出对《刑事诉讼法》及《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》的援引[10]168-169，意图实现“法法衔接”。看似与刑事诉讼程序中的证据规则完全一致，但由于规制不够详尽与完整，其实存在着“排除非法证据不充分等有违程序正义的法治隐忧”[12]。由此，法外规制援引的效果并不理想。更何况，除以上两种情形，其他监察调查行为依然仅受《监察法》规制。在监察立法较为概括的情况下，法外援引有限成为造成留置适用中法律依据不足的另一原因。

(二)实体适用障碍

1.适用对象问题。留置适用于严重职务违法和职务犯罪两类行为，但目前“无区分”适用的规则现状需要反思。留置适用于职务犯罪调查的情形，可完全置于刑事诉讼原理指导下予以考量，此时具有类似审前羁押措施的适用效果，符合所采取的强制措施与犯罪行为的严重程度相匹配的比例原则要求，同时《监察法》规定了移送司法机关的被留置人享有刑期折抵的权利救济，体现出留置作为程序保障措施不具有惩罚性的特质，处于调查必要性与人身侵犯程度的动态平衡之中。

但将留置“无区别”适用于严重职务违法调查存在正当性缺乏的法治困境。其一，存在违反比例原则的可能性。同一法律规制下的留置具有单一程度的严厉性，实践中很可能因超出调查活动的需要而有违必要性原则，因与职务违法行为人的人身危险性不相符合而有违均衡原则，同时造成权利侵害。其二，存在权利保障与救济的困境。因职务违法行为的调查具有内部调查行为的行政属性，没有律师介入进行帮助的空间，权利保障的路径供给不足，同时，调查过程中如未发现职务犯罪行为即不存在向犯罪调查程序的流转，通常以政务处分结束调查活动，相比职务犯罪被留置人享有刑期折抵，存在权利救济上的困境。

2.适用期限问题。监察立法对留置期限的设置应当是在腐败案件查办及“两规”“两指”适用经验的考察与总结基础上兼顾权利保障的产物，即“首次留置不超过三个月，延长一次不超过三个月”的“3+3”模式。笔者以为留置期限存在着起始期限过长、期限延长的规制不足且未区分严重职务违法与职务犯罪进行分别设置的问题，导致实践运行合理性欠缺与操作障碍。

其一，留置起始期限三个月过长。由于留置具有与逮捕等强制措施的同质性，对比逮捕措施二个月的起始期限，首次留置即可达三个月之久的期限过长，有违比例原则，尤其在立法并未区分严重职务违法与职务犯罪两类不同性质行为适用的情况下，更存在职务违法被留置人的权利侵害风险。其二，对留置期限延长的规制不足。根据《刑事诉讼法》规定，逮捕的期限是“2+1+2+2”模式，其中就代表了过程必须经历的三次不同条件的审批，程序设置严格，而留置第一次适用就达到了“3”，中间仅需一次审批即可延长到“3+3”状态，且审批程序属于内部自行完成，期限延长审查所受的限制远不如逮捕严格[13]。

权威机构通过对比留置与侦查羁押二者最长期限的方式，得出“留置比侦查羁押期限大大缩短”[10]200-201的结论。这主要是从留置期限“不能因发现‘新罪’重新计算”的角度出发，相较侦查羁押期限可因一些特殊情形而重新计算(13)《刑事诉讼法》第160条。从而可能导致的不确定性延长，确实“大大缩短”了。但仅对比特殊情形下最长期限的方式得出的结论不够全面与权威，而应当关注常规样态的差异，即起始期限的设置问题。留置起始三个月的期限显然长于逮捕的二个月，不可否认在常态下，留置的适用期限要比逮捕的适用期限长。其次是特殊情况下期限延长的审批问题。尽管留置的最长期限六个月稍短于逮捕的最长期限七个月，但除了期限适用的最终结果，更应当关注确定期限过程的法治程序。

3.适用场所问题。《监察法》对于留置场所仅规定“依照国家有关规定执行”，造成实践中因无具体法律依据而出现的留置场所设置不统一的情况，同时由于留置适用对象的复合性，单一场所的设置难以平衡不同对象与性质调查中的不同价值追求。

实践中主要的做法有：其一，将留置场所设置在此前“两规”“两指”场所。这种沿用过去场所的做法显然未与“两规”“两指”彻底划清界限，无法解决过去的过程封闭性带来的监督缺位的问题，无法保证调查行为的合法性。其二，将留置场所设置在看守所内。看守所具有管理规范且中立性的特点，有利于留置的外部监督与被留置人的权利保障，但存在职务违法被留置人与看守所的设置本意不相符合的情况，同时由于看守所人员繁杂，相对空间更为公开，不利于防止外界干扰与串供、毁灭证据等情形。其三，在监察机关内部设置专门的留置场所。这更利于监察调查与留置的专门性规制，同时针对职务违法犯罪行为人具有特殊身份和地位的主体特征，既可以避免外界因素干扰，也可以保证留置场所的隐蔽性从而保护被留置人的隐私[14]，但仍然存在留置过程封闭性的问题，不利于对留置的监督。

(三)权利保障不足

1.律师帮助之失。《监察法》没有明确律师可以介入进行帮助。一方面，辩护制度是应用于刑事诉讼中保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益的重要制度。在监察体制下，权威机构强调监察调查权不同于侦查权，调查行为受《监察法》指导而不适用刑事诉讼制度，同时，监察调查包括针对违反党纪和政纪行为的内部性调查工作，强调“纪严于法、纪在法前”的理念指导及“四种形态”的充分运用，在这部分工作中显然不具有引入辩护制度的法理基础。这依然与监察调查未适度区分职务违法与犯罪程序有关。在同一套调查程序中，由于并没有明确的程序分流节点，在难以区分违法与犯罪的情况下，对律师帮助予以整体拒绝。另一方面，则是充分注重腐败案件特殊性的调整，在监察体制改革之初，存在对于实现反腐“权威高效”的价值倾斜，对律师帮助问题立法采取了保守对待。但不能回避的正是监察调查权双重属性的本质，在明确其不同于侦查权的独立属性前提下，不能忽视当中包含着职务犯罪侦查权的实质。这部分权力的运行与规制应当符合其本质特征与规律地置于刑事诉讼理念与原则之下进行。而监察立法只选择性吸收权力的做法，实则规避掉了对权力运行的监督与制约，具体到留置的适用，不能获得律师帮助则意味着权利保障与救济均难以实现的隐患。

2.检察监督制约不足。随着监察体制改革，检察机关反贪反渎职务犯罪侦查权转隶到监察机关，自此，在改变了反腐败运行结构与治理模式的情况下，检察机关“法律监督机关”的内涵也发生了变化。有学者坚持检察机关无权对监察调查活动实施法律监督的观点，认为检察机关“法律监督机关”的表述应当限缩解释为“诉讼监督机关”，监察与司法分属不同领域，由检察院对监察委行使监督权显然于理不通[15]。而目前就理念、立法和实践而言，监察机关与检察机关的监督模式确实也并未获得认可[16]。立足国家权力架构，监察机关作为行使监察职能的专责机关，并非检察机关进行法律监督的对象范畴；立足检察职能，检察机关在改革后不再拥有刑事法律监督权，目前主要包括诉讼职能与监督职能，而其中监督职能又以诉讼监督为重，确实在对监察机关进行监督这件事上显得于法无据。但不能忽视的是，监察机关针对职务犯罪行为的调查权具有侦查权的实质。若兼顾形式与实质考察，检察机关对侦查权运行显然具有监督权，包括立案监督与一般性侦查监督。同时，检察机关拥有审查批准逮捕权，对其是否属于法律监督权有争议，有学者认为属于诉讼监督中的侦查监督范畴，有学者认为属于检察机关代行司法审查权的范畴[17]，兼顾实质内涵，无论是哪一种观点，都不妨碍其成为检察机关对监察机关行使留置权能进行监督制约的理由。

目前检察机关对监察权运行行使事后制约与结果制衡作用，主要通过审查起诉活动及附属于审查起诉的退回补充调查、自行补充侦查权予以实现。相较一般刑事诉讼活动的审前监督，检察机关丧失了实质的立案监督权及羁押措施司法审查权。具体表现在：首先，职务犯罪立案及两次程序流转的监督制约缺失。监察调查适用同一程序，立案起点是违反党纪、政纪行为，并未针对职务犯罪设置专门的“刑事立案”程序。在调查活动中,由监察机关根据具体情形自行决定“职务违法是否向职务犯罪程序流转、职务犯罪案件是否向检察机关移送”两次程序转化，检察机关不仅无法对实为职务犯罪侦查的刑事调查进行立案监督，更无法对两次程序转化进行制约，如果出现“应当流转而未流转、应当移送而未移送”的情形，检察机关也毫不知情，只能被动地等待监察机关的移送，这实际在一定程度上造成了职务犯罪查处的障碍，(14)“立法者在赋予监察机关‘职务犯罪预处置权’的同时，没有予以反向制衡，反而容易成为职务犯罪处置的壁障”，参见刘艳红.《监察法》与其他法规衔接的基本问题研究[J].法学论坛，2019(1).可能出现以纪律或政务处分替代移送起诉的“降档处理”现象。其次，留置审查缺失。根据监察立法规定，留置的决定、批准、执行等均由监察机关内部自行进行，行政化审批特点明显，较检察机关的审查批准逮捕、逮捕后的必要性审查、侦查羁押期限的延长审批等准司法审查活动，在留置与逮捕具有部分同质性的情况下，检察机关却没有任何针对留置适用的审批和审查权，不符合强制措施程序规制的原则与规律。

3.救济路径模糊。监察立法涉及权利救济的内容主要包括申诉制度和监察机关国家赔偿责任的规定，针对留置结束后移送司法机关案件中的被留置人，享有留置期限折抵刑期的空间。监察立法体现出权利保障与救济的精神，但所作的努力远不足够。

首先，申诉制度的公正性和有效性难以保障。由于受理申诉的是原监察机关，属于“自己做自己的法官”，对申诉处理决定申请复查是原监察机关的上一级机关，均属于内部自行监督的范畴，公正性难以保障。权威机构明确“不能对监察机关提起行政复议或者行政诉讼”，因此复查结果具有终局性，即使对复查结果有异议，也无其他救济途径，有效性也有打折扣的可能。其次，申诉制度的主体存在行使权利困难的可能。法律规定申诉主体为“被调查人及其近亲属”，但在出现“留置法定期限届满不予以解除”的情况时，被调查人尚在封闭的留置期间，近亲属也难以了解留置的具体情况，实在难以有效行使申诉权利。再次，国家赔偿责任的具体细则尚未明确，由于监察机关的独立宪法地位与权力属性，目前《国家赔偿法》仅涉及行政赔偿与刑事赔偿的规定显然无法适应监察工作需要，使得国家赔偿的救济方式目前尚无法可依。此外，监察立法规定针对留置不当的应当及时解除，有类似“逮捕后的必要性审查”的功能设置，但并未提供详细的程序规制，且由监察机关自身“发现”并“及时解除”的自行审查和执行，与羁押必要性审查有着本质区别，能否实现立法原意实在难以保证。

四、监察留置之措施完善

留置的科学运行需要通过立法完善和权力制衡共同作用实现。立足留置复合属性的本质现状，应当以反腐法治化发展为方向，兼顾当下反腐现状与多重价值平衡，确立留置规制的分层构建理念，坚持在法治理念基础上的合理制度设计。

(一)法律规制的完善思路

1.“单法”规制的局限。我国反腐败运行结构随着监察体制改革而有了根本性变化，由改革前纪检监察与检察机关联合办案模式到当前高度独立化运行的国家监察体制，体现在法律适用上，由改革前受《刑事诉讼法》规制转变为当前受《监察法》调整，当中蕴含着在对过去反思基础上的核心价值追求的调整。改革前未充分关注腐败案件办理的特殊性，以正当程序与人权保障作为统一的核心价值考量，置于同一的刑事诉讼程序规制下，不仅难以实现反腐成效，同时不得已衍生出的法外程序及手段使得反腐败治理深陷法治囹圄。监察体制改革给予了腐败案件特殊性以充分关注，监察体制的独立化、调查手段的合法化即是在反腐成效与反腐法治两个层面所做出的努力。但仅受《监察法》调整的完全独立化的运行，几近完全地规避《刑事诉讼法》内容与理念的调整，体现出明显的追求实现反腐成效的价值倾向，在目前初期探索的特殊阶段，不可否认存在着正当程序明显弱化、法治化程度尚需进一步发展的问题。有学者称为“单法授权中的结构性紧张”[18]，反映了单一价值的局限。

2.“双法”调整的理念。2019年10月26日全国人民代表大会常务委员会通过《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，是持续深化监察体制改革的重要体现及健全完善配套法律法规的努力，给予监察法制的完善以重要契机。这是对国家监察体制结构与监察权运行之独立性的遵守与再次确认，即通过监察法律体系自身的发展与完善给予监察体制改革及运行以支撑。但法律法规的形式不能否认应然的实质内容。笔者认为应当树立“双法”调整的理念，此为实质的“双法”调整的含义，形式上立足监察权独立地位与属性进行监察法律体系内的独立规制与法制完善，但实质上应当接受“双法”的理念、原则、价值等的融合与共同调整，可采取吸收、借鉴《刑事诉讼法》内容以制定监察法律体系内细则、法规等方式予以实现。不仅有利于实现反腐成效与反腐法治的双重价值，更是便于监察程序与刑事诉讼程序、留置与逮捕等刑事强制措施之间合乎逻辑的顺畅衔接。但对于《刑事诉讼法》的借鉴必须要一改当前选择吸收的方式，应当着眼于内容实质来进行，如针对与逮捕具有同质性的留置措施的规则细化，就可融贯吸收《刑事诉讼法》中对于逮捕等强制措施的规制理念与原则，非因形式的属性和名称等的差异而人为造成两法融贯的阻隔。(15)“隔离式借鉴的价值在于，立法者可借属性差异之名区别化设计程序规则”，参见魏昌东.《监察法》监察强制措施体系的结构性缺失与重构[J].南京师大学报(社会科学版)，2020(1).此为“双法”调整理念的真义。

(二)明确分层构建理念

留置运行障碍最本源的问题即是监察立法在一体化反腐制度框架设计下，未能适度关注职能与权力各自实质上的价值冲突与区分而造成的运行混乱，致使出现前述留置期限不合理、留置地点无法统一设置、律师无法介入帮助、检察机关无法对职务犯罪调查和留置适用进行监督制约等问题，造成权利保障不彻底、程序流转与“法法衔接”有困难。应当明确对留置分层构建的理念，在尊重留置独立地位的前提下，针对其复合属性内涵及双重功能定位分别进行规制。

对于如何“分治”，学者们提出了不同的解决路径。一是在监察机关内部通过组织机构分立的方式，设置党纪政纪调查和刑事调查的专门机构[19]，以分别规制、各司其职；二是通过在监察调查中进行程序分流的方式，设置程序的分类与转换[20]，对不同的留置类型进行“两分”构造的设计[21]；三是通过增设制度的方式作为明确违法与犯罪界分的标志，如在监察立案的基础上建立刑事立案制度[22]，对职务犯罪案件进行刑事立案转化[23]，及在调查程序中确立犯罪嫌疑人确认制度[24]等，以实现逻辑顺畅及程序衔接。《规则》第11条规定“市地级以上纪委监委实行监督检查和审查调查部门分设”，这是权威机构通过完善内控机制而构建权力制约和监督体系的举措[25]，实则表明权威机构认识到权力复合属性的实际而将一般违纪与严重违纪、职务违法、职务犯罪进行区分处理，但仍然未能充分关注职务犯罪的特殊性。笔者认为，在监察机构内部进行组织机构分立的方式在当前监察体制改革顶层制度设计下不具有可行性，而运用程序分流、规则分层细化的方式对留置进行规制更具有可操作性与便宜性。

(三)留置分层设置

针对留置分别适用于严重的职务违法与职务犯罪的不同情形，相应地设置“一般留置”与“特殊留置”以分别对应，进而通过程序分流的方式，分别对“一般留置”和“特殊留置”在适用期限、审批方式、场所、制约、救济等方面进行规则细化。

1.分层留置期限与审批方式。留置期限包括两个层面的含义，即首次留置期限与最长期限，均应当依一般留置和特殊留置分别进行规制。权威机构指出“三个月是固定期限，不因案件情况的变化而变化”，主要强调的是“不能因发现‘新罪’重新计算留置期限”[10]198，是对监察机关可能任意延长首次留置期限的权力滥用的规制，并非是对首次留置期限限缩的禁止。

首先，对一般留置期限进行设置。针对违法行为的调查活动及适用的一般留置均具有显著的行政性特点，且此时被调查人的人身危险性要低于犯罪行为，因此，对一般留置的期限设置可参照我国法律体系中现有的具有行政性的措施以及较轻缓的刑事强制措施来进行。由于一般留置具有程序保障措施与调查措施的双重特点，兼顾职务违法调查的特殊性，笔者认为参照刑事拘留无论是功能体现还是时长需求都是较为合适的选择。申言之，可设置一般留置期限为一个月，参照刑事拘留是由公安机关自行决定与执行的情况，一般留置具有显著的行政性特点，此时可采用内部自行决定的方式进行。如果在期限内不能完成调查工作，此时需要针对调查程序的性质进行确认，是仍属于职务违法程度或已经达到职务犯罪程度，如果仍属于职务违法性质，由于已经经过长达一个月留置情况下的调查工作，尚不能发现涉嫌犯罪的证据，那么无论是基于调查必要性与人权侵犯性的平衡，抑或存在职务犯罪行为可能性大小的考虑，此时都应当解除留置，如有必要可继续使用其他调查措施进行调查工作。如果已经获取涉嫌犯罪的证据，仍需继续调查或程序保障需要，可转向适用特殊留置的规制程序。

其次，对特殊留置期限进行设置。针对犯罪行为的调查与特殊留置具有刑事侦查与强制措施的实质，可比照逮捕的期限。首次留置期限的设置与逮捕保持一致，为二个月，最长期限不超过六个月。但关于特殊留置的延长审批方式应当参照逮捕的设置进行层层限制，具体而言可设置特殊留置首次期限为二个月，案情复杂、期限届满不能调查终结的案件，可以经上一级机关批准延长一个月，如果存在涉及面广及取证困难等重大复杂案件，可经省级机关再批准延长二个月，如果仍不能结束调查，再由省级机关批准延长一个月，由此形成类似逮捕的“2+1+2+1”模式，以真正达到对调查权及留置审查之规制。由于特殊留置的羁押措施实质，应当赋予与其相匹配的、更为严苛的程序规制，具体包括适用特殊留置的审批与期限延长的审批两个层面，应当参照逮捕的审批规则，引入特殊留置的司法审查理念与方式，完成规制适当的同时，实现留置与刑事诉讼程序中逮捕等强制措施的顺畅衔接。由于检察机关一直以来行使批捕权，结合监察权运行独立性的特征，因此“上一级机关”与“省级机关”在监察机关之外应当涵盖检察机关在内，且首次特殊留置的启动同样应当经过监察、检察机关同时审批。

此外，在适用一般留置后发现有犯罪行为从而向特殊留置流转时，应当考虑到职务违法犯罪的特殊性，即职务违法与犯罪之间调查的连续性与证据的牵连性，因此对于程序流转后的期限计算应当采用不间断计算的方式，总体不超过六个月的期限规定。

2.分设留置场所。对于留置场所的设置同样区分一般留置和特殊留置分别进行，以兼顾、平衡违法与犯罪调查中的不同价值追求。

首先，一般留置场所的设置。针对职务违法行为的一般留置，期限设置较短，且具有行政性和内部性特点，可在监察委员会内部设置专门的留置室用于留置被调查人员。因为最终的处置结果可能是纪律或政务处分，故在监察机关内部留置室也能同时兼顾保护被留置人的个人隐私，避免在看守所这样的外部第三方机构进行留置而造成对被留置人名誉等的过度影响，不利于纪律或政务处分后的正常工作。

其次，特殊留置场所的设置。特殊留置针对职务犯罪行为，期限设置较长，且具有审前羁押措施的特质，可选择看守所作为留置场所。看守所的中立性及管理规范性更有利于保障被留置人的权利，同时更有利于获得值班律师的帮助[26]。此外，《监察法》规定监察机关采取留置措施，可根据工作需要提请公安机关配合，在看守所进行留置也便于公安机关协助执行留置。但应当注意职务犯罪调查的特殊性，包括易于受到外界干扰、串供或毁灭证据风险等，较为恰当的方式是在看守所内设置专门用来留置职务犯罪被调查人的区域。有学者提出因看守所的功能定位是羁押刑事诉讼阶段的犯罪嫌疑人及已决犯，从而不适用于被调查人且会给看守所的空间和管理带来压力[27]。笔者认为并无影响，因为特殊留置的对象正是此前职务犯罪侦查中的犯罪嫌疑人。如果根据调查工作的进展存在一般留置和特殊留置进行流转的需要，留置场所也随之变化即可。

(四)健全权利保障与监督制约机制

1.明确律师帮助权。对于律师能否介入调查过程为被调查人提供帮助同样需要进行程序分流，区分监察机关针对职务违法行为(一般留置)和职务犯罪行为(特殊留置)的不同调查阶段，对律师介入与否区别对待。

首先，一般留置情形下无须律师帮助。针对职务违法行为的调查中，即可能适用一般留置的情形，因调查行为具有行政性的性质，最终的处置也以具有内部性的纪律或政务处分结束，不存在刑事追诉，故根据我国行政法领域的法理和原则，调查过程一般可不接受律师介入进行帮助。

其次，特殊留置情形下允许律师帮助。针对职务犯罪行为的调查及特殊留置的适用，实则具有刑事羁押的性质，被调查人具有犯罪嫌疑人的身份本质，当然应当受到刑事程序法以及普遍的诉讼原则指导，律师帮助权属应有之义。职务犯罪案件调查的特殊程度尚不足以对律师介入帮助进行彻底屏蔽的操作。这不仅能为被留置人提供留置期间法律上的咨询与帮助，同时是第三方力量监督制约的体现，避免出现非法取证行为导致调查错误的结果，在出现超期留置时可以及时发现甚至代为行使申诉权，在出现留置错误等侵权情形时帮助被留置人申请国家赔偿等。因此，在特殊留置情形下，应当确立律师可以介入为被留置人提供帮助的原则，但针对重大贿赂案件下确实有碍调查等特殊情况，可以采取律师介入帮助的限制，如推迟律师介入的时间节点[28]，以寻求调查犯罪与保障人权间的平衡。具体而言，可参照我国《刑事诉讼法》的规定，明确监察法律关系中的律师帮助权，允许律师在被调查人第一次接受讯问或至迟在采取特殊留置措施后介入，以帮助被调查人行使陈述、申辩权。

有学者以违法调查与犯罪调查的界限模糊为由否认在第一次讯问被调查人时即允许律师介入。根据《监察法》规定，讯问仅适用于“涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人”，而不适用于涉嫌职务违法的被调查人。这说明立法已经明确讯问适用的对象和案件性质。虽然立法没有关于刑事立案、立案转化、犯罪嫌疑人确认制度等的明确规定，但通过调查措施适用于不同性质行为的区分，其实隐含着对监察人员在调查中应当始终明确调查所处的性质和阶段的要求。换言之，适用讯问措施的前提是已明确目前已处于对职务犯罪的调查程序中，此时律师介入帮助无任何不妥。

实际上，虽然监察立法目前尚未明确区分职务违法与犯罪程序，对于调查措施的规定看似也一同置于“监察权限”一章中不分彼此，但实际上每一项调查措施都有明确的适用对象，这要求正确适用这些调查措施的前提恰恰是需要对调查所处的阶段与性质有清晰的认识。因此，未来监察法规等配套法制体系的完善，可以进一步区分职务违法与犯罪为方向，将目前立法暗含的实质上的区分指引以明确的程序确定下来。

2.明确检察监督制约方式。“本着权力制约权力的基本理念，监察权自身不应是不受监督的权力，也不应仅仅是内部监督、自清门户的监督”[29]。由于国家权力结构的变化，检察机关并不具备对监察机关进行监督的主体资格和权力。但立足监察权属及运行实质，不能否认检察机关对职务犯罪调查权及特殊留置具有监督与制约的正当性理据。除通过审查起诉等活动对监察机关进行的权力制衡外，应当进一步明确检察机关对职务犯罪调查活动的有限监督权，对特殊留置运行的司法审查权，以完善监察权及留置运行的监督体系[30]，达到权力制约的目的。

首先，赋予检察机关对实质上的职务犯罪调查权进行适度、有限监督的权力，以应对可能出现的程序“应当流转而未流转”的问题。之所以强调适度与有限监督，是考虑到监察权独立运行的制度设计与高效反腐的现实需求，检察机关不宜过分干预。根据目前监察立法的现状，监察立案与调查程序未区分职务违法与犯罪，也未设置明确的程序或制度予以体现违法与犯罪调查的转化，实践中仅能根据调查措施适用的情况表明调查所处的程序性质。如决定采取讯问措施时，表明此时调查属于针对职务犯罪的性质。因此，在决定采取针对职务犯罪的调查措施时，实质上启动了针对职务犯罪的调查程序。这可能存在两种情况：一是在监察立案之初即已达到涉嫌犯罪程度，二是随着调查深入发现涉嫌犯罪的证据，从而由职务违法转向职务犯罪的调查。此时建议通报检察机关，给予检察机关针对犯罪调查程序启动与流转的必要性进行事后审查的空间。

其次，赋予检察机关对特殊留置运行进行司法审查的权力，以完善对留置的程序规制，实现留置与刑事强制措施的顺畅衔接。具体体现在对特殊留置启动的审批及适用期限延长的审批，包括适用一般留置后向特殊留置流转的启动审批。同时，对职务犯罪案件向检察机关移送的程序转化进行必要性审查，对“应当移送而未移送”的情形予以监督。结合上述对程序流转的必要性进行的事后审查，即可在一定程度上形成对监察机关调查过程中程序转化的监督，清除职务犯罪查处的障碍，实现权力制约与权利保障。

具体可在立法层面对检察机关针对职务犯罪调查活动及特殊留置的监督与制约予以明确，并提供具体操作程序。鉴于监察机关的特殊地位与独立属性，同时参考改革前职务犯罪侦查中对于逮捕的审批采取上提一级的做法，具体可规定监察调查过程中，在采取针对职务犯罪的调查措施、启动职务犯罪调查程序时，通报上级检察机关知晓，在决定针对职务犯罪行为对象适用特殊留置时，除报上级监察机关批准外应报请上级检察机关审查，并在实际留置后继续进行必要性审查。如此，在完善权力制约体系的同时，其实理顺了监察法内与法外的逻辑与程序衔接。

目前立法针对检察机关对监察机关移送的已采取留置的案件，规定了应当先行拘留(16)《刑事诉讼法》第170条。的“独立强制措施审查决定程序”[31]，不仅超出了刑事诉讼法对于先行拘留内涵与功能的原有规定，造成刑事强制措施体系的逻辑与适用混乱，同时，在被调查人留置解除后、刑事强制措施适用前，又凭空多出11至15天的羁押，有侵权之虞。之所以如此规定，正是在《监察法》与《刑事诉讼法》完全割裂状态下不得已作出的衔接努力。其实，若清晰认识留置的双重属性，明确特殊留置与逮捕的同质性，在监察机关进行案件移送、检察机关启动审查起诉程序时，即可自动转为刑事诉讼中的逮捕措施，同时借助于对逮捕后的必要性进行审查的活动，判断是否应当继续羁押，如不需要继续羁押则予以释放或者变更为取保候审、监视居住的强制措施。

3.完善救济路径。在前述律师帮助、检察监督制约的程序设置下，对于被留置人的权利救济已经有了相对充分的保障。同时，应当对现有规则予以细化和补充。在监察国家赔偿中，由于留置具有限制人身自由的严厉性特征，对留置造成权利损害的情况不宜再区分一般留置与特殊留置，而都应给予国家赔偿的救济。

首先，针对超期留置的申诉制度的乏力，在特殊留置情形下可依托律师帮助与检察制约的外部力量进行补足，如可丰富申诉主体的范围，允许律师代为行使申诉。一般留置因具有行政性特征，主要依托于监察机关内部进行监督，包括本级监察机关的案件监督管理部门对于调查工作及留置措施使用与执行的过程监督管理，审批部门对案件审查调查情况的审核把关，以及留置的批准机关的监督等，同时针对因超期留置而产生的权利损害，可通过国家赔偿的方式进行救济。

其次，针对目前立法中关于监察国家赔偿规则的空白，应当尽快予以补足。可通过《国家赔偿法》的修改，建立独立、完整的监察赔偿规则，同时通过监察立法的完善，更加明确国家赔偿的规则指引。具体来说，应当明确监察赔偿的归责原则、义务主体、赔偿范围等内容。具体到留置措施的适用：一是应当确认违法归责与结果归责相结合的规则原则[32]。因监察机关及其工作人员的违法行为而造成权利损害，如违法留置，适用国家赔偿自然无须赘言，此为违法归责原则。由于留置具有限制人身权利的内涵，同时承载着调查取证与程序保障的双重功能，因此无论是一般留置或特殊留置，均有可能出现监察机关合法适用留置，但最终仍造成被留置人权利损害的结果。如经过调查，采取一般留置或者特殊留置后，发现并不存在违法犯罪行为而撤销案件的情况，即应适用结果归责原则，依然进行国家赔偿的救济。二是应当明确以批准机关作为赔偿义务主体的原则：一般留置中，应以批准留置适用的上一级或省级监察机关作为义务主体；特殊留置中，应以上一级或省级监察机关和上一级或省级检察机关共同作为义务主体。三是应当明确具体的赔偿范围，包括超期留置、错误留置及违反留置审批与执行程序等违法行为的情况，同时包括合法留置但造成权利损害的情况。