警察协助的法理意蕴

郑 琳

(大连海事大学，辽宁 大连 116026)

一、警察协助及其价值

警察自诞生之初，就与国家行政存在密切关联。早期，警察行政掌控国家行政的方方面面。伴随着警察权的分化与演变，虽然大多数秩序行政内容已由普通行政机关独立即可完成，但是对于紧急危险的预防和制止手段仍然保留在警察机关手中。特别是普通行政执法机关不具备限制人身自由的处罚权限和强制能力，一旦在执法过程中发生暴力抗法的情形，必然需要请求警察机关予以协助。经过历史的发展，在诸多行政执法事务中，警察机关所扮演的角色从“掌控执法”逐渐变成“协助执法”。警察协助，由此成为警察法研究的一个重点议题。

警察协助，也可称之为“警察行政协助”“警察职务协助”。(1)“警察行政协助”是中国大陆地区的学者使用的概念，“警察职务协助”是中国台湾地区的学者使用的概念，其与本文讨论的“警察协助”的内涵和外延一致。笔者之所以采用“警察协助”的表述，是因为警察机关协助其他行政机关执法，会用到刑事方面的措施，同时考虑到中国大陆地区的法律语境，“警察协助”的表述更严谨。警察协助主要是指警察机关在法定职权内协助其他行政机关履行职责、排除妨碍的行为。当前最鲜活的例子就是在新冠肺炎疫情防控期间，警察机关协助卫生行政部门、医疗机构采取隔离治疗、医学观察等强制措施，保障医护人员的安全，维护医疗秩序；协助市场监管部门打击哄抬物价、违规交易野生动物等行为，有效维护市场秩序；协助网信部门打击网络谣言的制造和传播，净化网络环境，稳定抗“疫”信心。由此，警察机关协助其他行政机关执法彰显出其重要的价值。

不过，梳理当前对于警察协助的研究可以发现，其理论基础的研究仍然较为薄弱。现有研究更多的是实践面向的，从警察协助的概念、特征和问题出发，主要论述警察协助的制度构建问题。(2)相关研究，参见余湘青.警察行政协助的困境与出路[J].行政法学研究，2008(2)：71-78；余湘青.对公安机关参与行政联合执法的理性思考——兼论警察行政协助法律制度的构建[J].中国行政管理，2008(9)：23-27；郑琳.我国警察协助模式的选取——一种比较法上的检讨与反思[J].行政法学研究，2019(6)：108-117等等。对于一个制度的构建，如果无法夯实其理论基础的研究，显然无法有效回应实践中发出的质疑声音。(3)在2016年公安部公布的《人民警察法》修订草案后，公安实务部门对于草案中第15条增设“外部警务协助”条款就有不小的反对声音。因此，笔者在明晰警察协助概念及其价值的基础上，首先论证警察协助何以必要，即警察协助的正当性理论基础，其次剖析警察协助在规范与实践过程中面临的问题与挑战，最后从法律原则的层面提出警察协助制度建设与完善的宏观指向。(4)笔者坚信，学者的任务主要是发现与提炼实践制度中主要存在的理论问题。因此，法律原则在警察协助中发挥的更多的是稳定、协调和优化具体制度的价值。参见：周佑勇.行政法基本原则研究[M].北京：法律出版社，2019：5.需要补充说明的是，警察协助在本文主要从警察行政执法协助的层面去分析，不涉及警察刑事司法协助等问题。

二、正当性基础：警察协助何以必要

(一)社会治理领域风险预防理念的树立

风险预防起源于环境领域[1]，如今已经扩展至食品药品、核能、健康、经济稳定和福利等诸多领域，成为公共风险(社会风险)预防的核心理念[2]。警察的行政性质着重于预先防止，其任务乃是危害之排除，基于事件本身和事件的预测效应上，对损害可能性尽可能地作出有效率、灵活的反映[3]183。我国《警察法》第2条和第6条，警察法体系中《反恐怖法》第36条以及《网络安全法》第8条都规定了警察的预防性任务和职权[4]。因此，在充满危险和不安全感的风险社会中[5]，警察机关作为风险防控的重要部门，要充分利用其靠前的情报资源和兜底的应急处置机制，理性介入社会稳定事件[6]，防止其他公共风险向社会稳定领域传导。警察协助本质上就是社会治理领域风险预防理念的树立。

风险预防理念需要警察机关对于社会治理领域的不确定风险产生特殊注意义务[7]101。风险具有不确定性，必须要警察机关在预见可能发生暴力抗法、群体性冲突事件的情况下，迅速采取行动，将风险扼杀在萌发阶段。一旦缺乏警察机关的及时介入与制止，社会风险将会不可控制。例如，在城管整治流动摊贩的过程中，言语冒犯与肢体推搡如果没有得到有效阻止，就有可能发生暴力抗法、流血冲突事件，严重的还会造成行政执法人员与执法对象的对立，发生围殴执法人员、聚众打砸等群体性事件。为此，警察协助，就是将干预的界限提前，及时构筑安全屏障。正如学者所言，风险的认定不需要等待风险真正实现或者严重性完全显现，也就是说不需要在现实中发生已经有人因此受到伤害的事实[7]131，无论是对于政府还是公民来说，安全往往比后悔更好[8]。

风险预防理念要求警察协助必须建立在充分沟通联系的公共行政网络基础上[9]。虽然说风险预防并不需要等待风险真正实现，但这并不意味着警察机关对于社会风险的干预没有任何事实理由以及法律依据。换言之，警察机关必须要与请求机关、专家、公众进行充分的沟通联系，在此基础上进行警察协助与干预。而这必然要进行风险评估、风险管理以及风险交流。例如，在一起影响范围较广、涉及群众利益较大的征地拆迁案件中，警察机关就必须事先与请求机关做好征地拆迁的协助预案，对于可能发生的风险进行识别、估算与评价，研究制定和采取降低或避免风险的计划、方案以及措施，与利益相关的组织和个人之间传递所有的风险及风险防范信息[10]。

风险预防理念在警察协助领域的树立同样应注意限度。警察机关既不能不作为，任由公共风险存在和蔓延，同时也不能过分干预，否则有可能侵犯公民的自由与人权[11]，甚至产生替代性风险[7]125，危及行政法治[12]。警察机关在社会治理领域树立风险预防理念时，首先应当充分调查，明确风险的性质，继而在现有的事实资料与法律规范的基础上评估风险可能产生的损害程度，最后根据不同的情形，采取不同的措施，并进行充分说理与阐释。在能够达致目的的情形下，力争将干预与损害降到最低，从而避免权力的滥用。

(二)警察机关是实现国家安全职能的重要机构

国家自诞生之日起，无论形态如何，其职能的核心就是为人民求得安全[13]。而作为和国家一样古老的警察[14]，设立的目的就是为了维护治安，防止以及排除危害，以保障人类群居社会的和平[3]180。国家也通过警察法律，运用防范、限制手段，最终维护和实施国家本身的权力[15]。惠生武教授认为，警察权的确立和形成，是根据国家职能的分工和需要，从国家权力体系中分设的结果[16]。虽然国家广立机关，设官分职，各有职掌或管辖，分别负责，以共同达成国家目的[17]，但在国家安全职能实现的过程中，对于重大急迫且不可迟延的危险行为，普通行政机关显然无法有效应对，此时必然依赖于警察机关的协助。

近现代国家机构与职能的一个重要标准，是各机构及其职能在制度上与实际运作中，既应当高度集中整合，又应当明确专职分化[18]。在履行国家职能过程中，应当遵循功能适当原则，将权力配置给在组织、结构、程序、人员上具有功能优势、最有可能做出最优决定的行政机关，从而提高行政机构的执法效能和治理能力[19]。因此，对于各专业领域的执法问题，由具备专门知识和执法能力的普通行政机关履行法定职责即可完成行政任务，而无须警察机关的介入。然而，国家职能的划分是基于功能的分化，但是“功能”所身处的场景，或者说它要处理的场景，却是“结构耦合”的。这就意味着，功能的分化，只是一种理想类型，它必须回应现实系统的复杂结构，在中国超大规模的复杂治理背景下，尤其如此。特别是自进入21世纪以来，随着危险的多样性与不确定性，国家的角色已经转变为“预防国家”，警察法上的任务也由具体的危害行为的防止过渡到抽象危险的预防[20]。警察机关作为具备强制力的专业性组织以及在国家系统内的中心地位，必须要发挥组织层面的担保作用[21]。当危险突变继而超越普通行政机关的执法能力范围、危及社会公共安全和秩序的稳定时，基于保障人民群众合法权益的需要，警察机关就需要履行国家赋予的保障安全的职能。这也回应了即使在行政任务符合脱警察化规律的情形下[22]，仍然要在公法上提出统合性警察概念的必要[23]。

将目光流转于实践，同样能够发现警察协助所实现的保障国家安全职能的法理价值。一般而言，主管土地征收的部门通过正常的执法活动就能够完成行政任务，但由于土地征收与公民的居住权、土地承包经营权等权益密切相关，因此行政机关稍有处理不慎，就会与公民产生争执，乃至引发暴力冲突，演变为群体性事件。为了实现保障安全的国家职能，公安机关在征收土地过程中同样发挥着举足轻重的作用。以此类推，但凡在干涉性的行政执法活动中，只要涉及公民基本权益的，就有可能发生暴力抗法、危害社会公共安全的事件。笔者以警察协助为主题，曾于2018年暑期赴G省Z市公安局展开实地调研、通过与当地的治安民警访谈得知，他们每年与城管部门、旅游部门、食药环部门、税务部门、医疗卫生部门、渔政部门、水利部门、司法行政部门、监察部门等机关开展大量的执法协作活动，其目的就在于履行保障公共安全的国家职能。但值得注意的是，警察在实现国家安全职能过程中同样存在履职边界问题，警察权的即时暴力性对公民最具威胁性，因此需要进行合宪性控制[24]。

(三)行政一体性的组织构造要求

行政一体性，是指行政组织须彼此互相尊重及互相协助职务之执行[25]。各行政机关均有法定职权，但分权的目的，在于促进行政专业化及确定各机关的权责，对个别行政机关职权的划分，不容破坏行政权的整体性。反之，各机关在职权划分之后，仍应在业务上保持协调合作关系，借以发挥整体的功能[26]。同级或不相隶属的行政机关之间虽应独立运作，但若涉及跨部门之议案时，仍须相互沟通、协调，并就职务之履行提供必要的帮助。不同之公共任务尽管有其专业性(从而分属于不同行政部门与机关)，但仍然有一种紧密之关联性存在[27]20-22。简言之，由于行政机关之间职权分立，各部门之间行政技术有限，为追求行政效率等原因，在行政一体化的基础上，警察机关必然基于上述种种考量[28]，与其他行政机关之间产生职务协助。

就目前而言，社会新兴事务不断产生，实际状况变化不定，法律未能及时增修，从而导致法规范与事实无法完全契合，产生机关间分工与统合拉锯的现象也是常态，职务协助因而成为调和法规范与事实之桥梁，以及为达成国家整体行政目的，避免相关主管之恣意，确保人民权益之必要制度设计[29]。为了应对复杂的行政任务，满足实践中的组织需求，必须加强横向行政组织间的联系，通过横向行为法机制确保行政一体性的组织构造要求[30]。以我国的大部制改革为例，新成立的应急管理部整合了原公安部的消防机构的职能，然而相应的法律规范还未修改。此时，警察机关与应急管理部门的职务协助就十分重要，在此过渡阶段，警察机关应承担相应的消防职能，与应急管理部门密切协助、配合，进行职权的衔接。(5)划入、划出职责的部门要主动衔接，加强协作，防止工作断档、推诿扯皮、不作为、乱作为，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益。参见《国务院关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》，国发〔2018〕17号。还有，在处理突发自然灾害、重大疫情，或是公共群体性事件时，有时仅靠业务主管部门一己之力，心有余而力不逮，需要运用职务协助有效整合各行政机关之力量，发挥行政一体有效互助合作精神，才能化解政府治理的危机，消解民众的恐慌情绪，最大限度地减少对民众生命财产安全的侵害[31]。在此次抗击新冠肺炎疫情中，警察机关就与卫生医疗部门、市场监管部门等多个部门齐心协力、深入配合，禁止野生动物的食用和交易，打击哄抬物价的行为，遏制暴力伤医的现象发生。(6)相关文件，参见《市场监管总局、公安部、农业农村部、海关总署、国家林草局关于联合开展打击野生动物违规交易专项执法活动的通知》，国市监稽〔2020〕28号；《市场监管总局等八部门关于开展打击整治非法制售口罩等防护产品专项行动的紧急通知》，国市监稽〔2020〕29号；《关于做好新型冠状病毒肺炎疫情防控期间保障医务人员安全维护良好医疗秩序的通知》，国卫医函〔2020〕43号。

然而，就实践而论，受事权过度分散的行政体制困扰，执法中部门主义较为严重，行政一体性原则得不到体现和遵循，部门之间缺乏有效协调与配合。如部门之间很难做到执法信息共享，重复调查，浪费行政成本与社会资源，增加公民、企业负担；执法协助缺乏制度保障，需要依托人脉，增加执法难度，很多时候造成执法不作为，执法人员对此反映极为强烈[32]。因此，通过程序法整合行为法机制[33]，特别是通过内部程序厘清行政机关之间的职责界限，加强执法协助的保障，发挥行政一体性的组织构造作用，就显得尤为重要。

(四)发挥警察权的担保与制约作用

警察权是国家公权力的范畴，是维护社会秩序、政府职能的重要力量[34]。与一般行政权相比，警察权具有高权性与特别强制力，这使得警察权能够成为一般行政机关推行行政目标遇到事实或法律阻碍时的有效担保。(7)这里的担保，主要是担保行政任务的有效完成，并不涉及合法性的担保。笔者认为，合法性的担保需要以警察机关的职业形象、责任背书，警察机关要严格审查，而这已经构成了制约。参见：章剑生.作为担保行政行为合法性的内部行政法[J].法学家，2018(6)：70.此外，警察权的担保也不等同于一般意义上的行政担保，不涉及行政相对人和公私协力，但目标是一致的，都是确保行政任务的完成。相关文献，参见：叶必丰，周佑勇.论行政担保[J].政法论丛，1997(4)：6-10；张建江.简论我国的行政担保制度[J].法学杂志，2010(7)：62-65；罗智敏.论确保行政法上义务履行的担保制度[J].当代法学，2015(2)：13-21；邹焕聪.论调整公私协力的担保行政法——域外经验与中国建构[J].政治与法律，2015(10)：142-152.警察权的担保主要体现在兜底秩序、特别强制力与紧急权力三个层面。

由于社会复杂性及其不断发展的综合性，执法体系不一定能够周延地覆盖各执法领域，必然会产生执法管辖范围的交叉、模糊以及空白，警察权作为秩序兜底机制[35]，能担保执法任务得到有效实施。(8)党的十九届四中全会提出：“构建职责明确、依法行政的政府治理体系……以推进国家机构职能优化协同高效为着力点……健全部门协调配合机制……”由此可见，警察协助应当是建立在职责明确基础上，优化协同高效的协调配合机制，目的在于确保行政任务的履行实效。当一般行政机关遇到执法瓶颈，或是有无法逾越的法律障碍时，向警察机关寻求协助成为一种必然的选择。(9)比如《海关法》(2017修正)第12条第2款规定：“海关执行职务受到暴力抗拒时，执行有关任务的公安机关和人民武装警察部队应当予以协助。”虽然海关的执法能力较强，但是对于暴力抗拒执法行为的制止毕竟不是海关所擅长的领域，并且海关也缺乏法律所赋予的强制力，因此遭遇此种困境时，就需要寻求警察机关的协助。此时，警察机关基于兜底秩序的警察权担保，就产生了协助的义务。当然，警察机关如果发现有其他行政机关行使更为合适的，应当及时将执法协助转交给其他行政机关，否则应当在法定职责范围内协助任务的完成。

警察的特别强制力，作为一种法定的权力，是以国家权力为后盾，他的强制性经常是一种直接强制，不需要借助其他国家机关的力量，而由警察机关直接施加于相对人身上的一种特殊强制[36]。特别是一般行政机关行政执法过程中，遭遇行政相对人暴力抗拒执行，警察机关能够运用警械装备直接约束当事人，强制带离现场，或是行政拘留以限制人身自由，这都是一般行政机关所不具备的直接强制力。因此，警察机关的特别强制力也是警察权能够担保一般行政机关执法任务完成的有效手段。

警察的紧急处置权力，同样是警察权得以担保行政目的达成的关键因素。例如在由信访引发的突发群体性事件中，警察机关的紧急处置权力是协助信访部门等一般行政机关妥善处置公共事件不可或缺的权力。警察机关通过疏散人群、维护交通秩序、拘留暴力滋事者等手段紧急处置突发公共事件，能够防止公共安全和秩序的失范。

警察权除了担保作用外，还有制约的效果。政府的每个部门都一定要限于行使自己的职能，不允许侵蚀其他部门的职能。这样一来，每个部门将对其他部门都是一个制约[37]。国家机关之间“互相配合、互相制约”的宪法组织原则，同样适用于警察机关与其他行政机关之间。换言之，警察协助的过程中，同样有权力制约的意味。喻中教授将权力制约的目标概括为两个方面：其一，促使任何权力都要成为有限的权力，以实现权力的有限性，只有通过权力制约，实现了权力的有限性，才能克服权力的恣意与滥用；其二，促使任何权力都要成为有效的权力，才能防范权力的无效与流失[38]。在警察协助过程中，警察权同样构成对于其他权力有限行使与有效行使两个权力制约目标的实现。一方面，警察机关对于协助事项的合法性审查，本身就构成权力的制约。以公安机关协助监察委为例，一位省监察委主任就谈道，对于能否予以限制出境等执行协助，公安机关有自身的考量，并非完全听从监察委的命令，因为有配合就有制约[39]。这其中，警察权就实现了监察权行使的有限性，形成了对监察权的监督与制约。另一方面，警察机关的协助行为在根本上促进了其他权力的合法有效行使，这与警察权的担保作用一致。

警察权的担保与制约作用，主要有如下的三重意义：一是促进行政权力的合法、有效行使。警察机关的合法性审查、风险评估与成本收益分析，已经在权力层面起到了监督保障的作用，彰显了实践中的行政法治。二是防止行政权力的滥用。警察机关的监督与制约，构成了权力对权力的制约，防止行政权力的恣意行使与无端任性。三是能够充分保障公民的合法权益。通过行政权的规范行使，间接保障公民的合法权益；明确规定行政职权行使过程中公民应享有的权利，通过行政程序直接保障公民合法权益[40]。当然，警察权的担保与制约作用，必须遵循“规则—程序”的法律控制机制，从实体法与程序法两个角度予以实施[41]，真正做到于法有据。

三、问题危机：警察协助的规范与实践困境

(一)规范层面的困境

1.统一规范缺失

当前，我国警察协助制度在规范领域面临最大的问题是缺乏统一的规定。在现有的警察法领域，《人民警察法》《治安管理处罚法》《公安机关组织管理条例》《公安机关办理行政案件程序规定》等法律法规都没有对警察协助做出规定。在现有的行政法领域，《行政强制法》《行政处罚法》等法律同样对行政机关之间的协助配合问题只字未提。

虽然在《人民警察法》(2016年修订草案)中增加了第15条“外部警务协助”，(10)其他国家机关遇有妨碍其依法履行职责且自身不能排除的情形，请求公安机关协助的，公安机关应当在法定职责范围内提供协助。除紧急情况外，请求协助的机关应当提出书面申请。不予协助的，公安机关应当说明理由。对于警察协助作了概括式的规定，但是该草案增加的规定却招致实务部门的强烈反对，他们担忧警察机关会因为外部警务协助陷入非警务活动的泥淖[42]。因此，《人民警察法》最终是否会写入“外部警务协助”条款还是个未知数。此外，尽管在《行政程序法》(试拟稿)中，也有学者将“行政协助”作为程序规定写入[43]，但是迟迟未出的《行政程序法》能否为警察协助提供上位法支撑，仍然存在诸多变数。上述担忧并非杞人忧天，《行政强制法》在出台过程中，征求意见稿第52条原本规定了警察协助义务，(11)当事人应当配合行政机关行政强制执行；当事人采取暴力等手段阻止强制执行的，公安机关应当协助执行。最终出台的版本却取消了这一条款，不得不说是一大遗憾。

由此可见，警察协助在统一规范层面的缺失是当前迫切需要解决的问题，这是警察协助制度化、规范化、法治化必不可少的前提。

2.部门法规定庞杂

与警察协助在统一规范层面的缺失形成鲜明对比的是，警察协助条款散见在部门法规定之中，业已形成一个庞杂的体系。从协助的部门来看，涉及海关部门、文物部门、国家情报部门、民政部门、卫生部门、军事行政部门、教育部门、审计部门、监察部门、保密行政部门、工商部门、国土部门、食品药品监督管理部门、税务部门等；从协助的内容来看也十分冗杂，包含“制止暴力抗法”的执行协助、“维护治安管理”的秩序协助、“提供纳税人身份”的信息协助、“采集人体生物监测样本”的技术协助，以及禁毒、消防宣传的服务协助等各种协助事项[43]75。

虽然在部门法规范层面规定大量的警察协助事项，体现了警察协助的重要性与必要性，但是带来的问题也十分突出，可能走向两个极端。一方面，部门法规范中的警察协助条款能否真正约束警察机关？一般而言，部门法规范都是规制特定领域的问题，警察协助只是边缘补充，警察机关履行法定职责，所依据的通常是警察法规定体系，上述规定在实践中能否奏效，真正发挥警察协助的作用，值得考证。另一方面，过多地在部门法规范中写入警察协助条款，有造成警察协助被滥用之嫌，影响警察机关业务的正常开展，毕竟时下中国的警察在正常履职过程中就已经面临警力短缺、编制不够、资金不足等问题，如果再要求其频繁协助其他行政机关履职，显然会引起实务部门的怨言。

3.法规范的语义含糊不清

从当前关于警察协助的规定来看，存在语义含糊不清的问题。由于有关规定主要体现在部门法规范之中，往往是一句话带过，对于警察协助的条件、内容、程序、责任、救济等等都缺乏明确规定。具体而言，警察机关介入协助的时机缺乏标准，审核和决定程序诉诸“习惯”，协助实施的具体内容有泛化的趋势，责任的承担更是存在空白。此外，警察协助的性质属于羁束行为还是裁量行为，现行的有关规定也不尽相同。(12)比如在《海关法》中，就要求警察机关“应当协助”，公安机关的裁量权很小。而在《传染病防治法》中，却采用“可以”的表述，赋予警察机关一定的裁量权。

虽然《人民警察法》(2016年修订草案)对于警察协助做了专门规定，但是存在的警察机关内部审核程序的缺失，同意批准程序的遗漏以及缺乏拒绝程序的具体规定等问题仍然有待进一步的法律解释。

(二)实践层面的泥潭

1.权力滥用

警察权的高权性与强制性，使得警察协助在实践运行过程中极容易造成权力被滥用。如果说在早期警察机关通过协助还有经济性的诉求[44]，是一种主动的警察权的扩张；在当下，警察权被滥用则更多的是一种被动行为。具体而言，又体现在如下两个方面。一方面是被假借“联合执法”的名义介入各种协助活动。警察机关的强制力是大多数行政机关所不具备的，特别是能够行使限制人身自由的行政处罚，是普通行政机关最大的执法短板。因此，在实际执法过程中，为了确保执法的顺利、有序，保障执法人员的安全，防止可能发生的拒绝、阻挠执法的情形发生，请求警察机关协助执法就成为“执法惯例”。然而，大多数行政执法活动发生暴力抗法的情形微乎其微，与警察机关“维持社会治安秩序”的法定职责关联并不密切，警察机关应邀协助的目的只是为了撑足请求机关执法的底气，威慑行政相对人。另一方面是被卷入大量的非警务活动中。警察机关属于双重领导，在人财物方面缺乏充分的自主权，实践中较容易受到基层政府的干涉，沦为基层政府推行政策目标的执行工具，比如在殡葬改革过程中警察机关参与“平坟抢棺”，在征地拆迁过程中警察机关直接参与强拆活动……诸如此类的报道，反映出警察机关深陷非警务活动泥淖的困境。

2.权力搁置

当下，由于反腐问责的压力不断增加，警察机关由于担忧履职不当而承担法律责任，在协助过程中又异化出一种新的形式就是搁置行政权力，或者称之为行政不作为。具体而言，主要体现在如下三个方面：第一，直接拒绝协助。这种情形虽不常见，但也代表了实践部门普遍存在的一种声音，认为协助执法不是警察机关的法定职责，按照职权法定的原则，他们有理由拒绝协助。(13)笔者在G省Z市公安局调研过程中，就有法制部门的民警持此种看法。这并非个例，笔者在其它地方调研过程中，这种声音并不是少数。然而，该种做法实际上混淆了职务协助与职权法定的含义，(14)职务协助，是指行政主体在对某一事物无管辖权时，可以依法请求有管辖权的行政主体运用职权予以协助的制度。参见：叶必丰.行政法与行政诉讼法[M].北京：高等教育出版社，2015：68.因为从定义上来讲，警察协助是履行职责的合法行为而非超越职权的违法行为。第二，违规调解替代协助。执法“和稀泥”的做法在当前警察协助的实践中尤为突出，警察机关往往以中立第三方介入调解，企图采用“说法式执法”的方式化解可能产生执法冲突的行为[45]。然而，此种做法最大的弊端，就是警察机关将本应履行的协助执法的法定职责予以搁置，客观上助长了违法行为的发生。第三，不完全协助。不完全协助是警察协助在实践中变形变味的一种特殊表现形式，但本质还是将权力予以搁置。例如，在征收土地时警察机关在现场秩序维护过程中没有及时有效制止当事人暴力抗法的行为，就属于行政不作为。

3.权力运行不畅

警察协助在实践过程中除了上述两种误区以外，还有一个比较突出的问题就是权力运行不畅。以本次机构改革为例，警察机关与监察委、应急管理部门以及移民管理部门之间就存在协助配合的问题[46]。究其根源，还是警察机关与其他机关之间未建立有效的协助机制。协助机制的建立与完善，是对行政体制改革的有效补充。然而从现有的协助机制来看，无论是机关之间协作协议的签订，还是行政联席会议的召开，甚至是执法协作机构的设置，都还处于较低法治化水平，不仅缺乏统一的标准和程序，而且信息数据的共享存在障碍，乃至机构之间的职能界限也处于模糊不清的状态。破除警察协助在实践层面权力运行不畅的问题，必须通过建立和完善协助机制加以解决，这同样是当前迫切需要解决的问题。

四、改革方向：警察协助全过程的原则限度

(一)生成层面：行政法定原则

所谓“行政法定原则”，即法无明文规定不得任意行政，具体包括职权法定、法律优先与法律保留原则等内容[47]。警察协助在权力的生成层面遵循行政法定原则，能够从源头杜绝违法行为。

警察协助首先要做到职权法定。具体而言，警察协助必须要有明确的法律依据，严格按照法律规则办事。在当前警察协助缺乏统一法律规定、部门法规定庞杂又含糊不清的情形下，通过《人民警察法》明确警察协助义务，并对警察协助的启动要件、程序、责任等作出概括式规定，是颇为可取的做法。因此，应当推进《人民警察法》(修订草案)写入“警察协助”条款，这是警察协助职权法定的直接依据。虽然实务部门担忧该条款的增设会加重警察协助的负担，但值得注意的是，有了法律的明确规定，警察协助必然要受制于规则和程序，一旦越权即将承担法律责任，自然无须过分担忧权力被滥用。反之，如果没有法律的明确规定，警察协助反而在实践中容易受到人为因素的干预，偏离法治的轨道。

警察协助其次应当做到法律优先。法律优先原则主要强调法律对于行政立法即行政法规和规章的优越地位[48]151，要求一切行政活动不得违反现行的法律[49]。毫无疑问，《人民警察法》增设“警察协助”条款后，部门行政法规、规章所规定的警察协助事项都应当依据《人民警察法》规定，不能与之相抵触，否则无效。(15)部门行政法规、规章要写入“警察协助”事项，应当充分与警察机关进行沟通，避免掺杂部门利益。除非确有必要细化补充，否则应当尽量减少规定，可以直接援引《人民警察法》的相关规定，防止可能产生的与上位法冲突的情形发生。需要强调的是，如果是处于同法律位阶的部门法律规定了警察协助事项，此时应该是特别法优先于一般法，应当以《人民警察法》依据为准则。当然，未来不排除在制定的《行政程序法》中规定“行政协助”条款，可以作为警察协助的程序性补充规定加以适用，但同样应当适用特别法优先于一般法的规则。(16)之所以在《行政程序法》中规定“行政协助”条款，还需要在《人民警察法》中增设“警察协助”条款，乃是因为警察协助与行政协助存在一定的区别，特别是执法协助的启动要件、程序与责任承担等都有别于行政协助行为。参见：郑琳.警察协助活动的分类改革与完善路径[J].苏州大学学报(法学版)，2020(1)：94-96.

警察执行协助应当做到法律保留。法律保留是指行政行为必须有法律的依据，否则即构成违法[50]。虽然说并非所有的警察协助事项都应当做到法律保留，也无必要。(17)例如，警察机关提供信息协助、技术协助和服务协助等事项，就无必要法律保留。但笔者认为，警察对当事人实施直接强制的协助执行行为，应当要做到法律保留。因为，警察执行协助是对人民自由权的限制或剥夺的侵害行为[51]，国家基于保障人权的需要，应当将其纳入法律保留的范围。此外，警察执行协助的事项遵循法律保留的原则，也能有效防止行政立法越权和懈怠，是行政法定原则的核心要求。

(二)配置层面：辅助性原则

权力生成后的配置层面，警察协助应当遵循辅助性原则。(18)我国台湾地区已经有关于警察法上辅助性原则(补充性原则)的探讨。参见：陈爱娥.警察法上的补充性原则[J].月旦法学杂志，2002(4)：22；梁添盛.警察权限法[M].中国台湾：自版，1999：72-73，112-113；蔡庭榕等.警察职权行使法逐条释论[M].台北：五南图书出版公司，2005：465。在行政法学上，辅助性原则揭示了较小的下位组织相对于较大的上位组织所具有的事务处理优先权:一方面，辅助性原则要求低层级的组织优先处理事务，高层级的组织不应过度干涉；另一方面，只有当低层级的组织无法完成任务时，高层级的组织才应当积极予以援助[52]。当前诸多的行政权力，早期都是从警察权分化而来，因此警察权具有兜底保障的作用。在横向权力配置中，辅助性原则着重于权限(管辖权)彼此间之主从关系上[53]。因此,从警察权中分化出来的行政权，在特定管理领域居于主要地位，公安机关则处于辅助性地位：一般由特定行政机关自身能够处理的事务，警察机关不应越俎代庖、过分插手干预；但当特定行政机关遇到法律或事实难题、请求警察机关协助时，警察机关应当积极施以援助。

例如在机构改革背景下，以应急管理领域为例，一般的消防救援和处罚事项，应当按照机构改革方案和修改后的《消防法》，由应急管理部门主要负责，公安机关不应当主动介入。但是如果涉及紧急状态的处置或是行政拘留等消防处罚事项，公安机关则不能袖手旁观，应协助配合应急管理部门完成行政任务。总而言之，一般属于行政机关专属事务且自身能够解决的，行政机关应当自食其力；但在完成不了的情况下，如果警察机关能够在职权范围内有效实现目标，可以由警察机关辅助达成行政任务。还有在维护社会秩序方面，工商部门之于市场经济的竞争秩序的维护，土管部门之于土地资源有序的开发和利用，城建部门之于城市建设的有序进行，行政机关在上述各自领域都有法定的主要职责[54]。同样，维护社会治安秩序也是警察机关的法定职责，因此在秩序协助时，警察机关就应当恪守辅助性原则的要求。最鲜明的是在执行协助领域，对于警察机关而言，就执行权限与其他行政机关之关系上，警察机关同样处于辅助性的地位：一般而言，凡是有其他行政机关负有职权(亦有法定义务)去履行时，警察即应退居第二线；但在其他行政机关无法执行其职权或情况急迫时，警察因为制止暴力抗拒执行或避免紧急危难的需要，就必须扮演辅助性的角色，履行协助义务[55]。

辅助性原则并非是空洞的原则，其本身具备规范的维度[56]，应当努力将其具体化[57]。具体化的途径包括：明确主管机关的法定职责，在现有的法律制度框架内尽量做到权责明晰；在《人民警察法》写入“警察协助”条款后，出台部门之间具体的协助配合的程序规则，保障协助机制的实施落到实处；在组织层面设立议事协调性质的行政联席会议，发挥组织保障与监督问责的作用等等。上述协助配合机制具体化的措施，有助于将行政机关之间的协作由结果治理转向过程预防，弥合行政机关合作中的职责缝隙[58]，实现依法治理和合作治理的有机统一。

(三)行使层面：行政效能原则

在权力的具体行使层面，警察协助应当遵循行政效能原则。行政效能原则是指行政机关在执行公共任务时应改进行政作业程序以及提高行政效率，使人民的权利与公共利益有实效性的确保[59]。行政效能的提升，必须要通过有效性的行政手段得以效益最大化[59]5，警察机关的协助与配合，促进行政目标的高效完成就是内在的遵循[60]。因此，警察机关在履行协助义务时，必须杜绝各种形式的部门保护主义[61]，充分运用专业知识、能力与经验，敏锐地关注实践中的需求，提供更具备效能的解决方案[62]。在笔者看来，警察协助对于行政效能原则的遵循主要有如下几点：

一是改革协助体制。协助体制的改革，深刻影响着行政效能的提高，改革协助体制应当率先而为。具体而言，协助体制改革主要聚焦于以下两个方面。一方面，在组织机构层面成立协助队伍，采用派驻或设立专业警种的方式，集中专业化的协助力量，克服协助难题。另一方面，进行编制、人员、资金等配套措施的改革。警察机关成立协助队伍，涉及警察数量的扩充，需要配备相应的警察编制或者辅警编制，保障协助的合法性。协助警察应当进行职业培训，具备专业知识能力，方能从容应对协助过程中出现的各种状况。

二是规范协助行为。规范协助行为，是提高行政效能的重要保障。如果警察机关在协助过程中缺乏规则和程序的制约，其协助行为必然影响行政效能的提升。因此，警察协助首先应做到对于协助的事实认定清楚，协助于法有据，避免在事实认定和法律适用的最初环节就产生歧义。其次，应遵循法定程序，实现程序正义。行政效能与程序并非截然对立，行政程序的展开过程能够起到沟通和交涉的作用，提高行政决定的可接受性，避免行政行为的反复，继而提高行政效能[62]。警察机关在协助过程必须遵循公开、参与、中立、无偏私的基本程序原则，严格执行回避、告知、听取陈诉和申辩、说明理由、听证等程序规则[63]。最后，应依据裁量基准，实现规则之治，避免滥用自由裁量权。此外，警察机关在具体个案的协助过程中应进行“成本收益的分析”[27]175，采取最优的协助方式。

三是加强协助监督。加强协助监督，同样是提高行政效能不可或缺的一环。缺乏监督，警察机关可能就会出现拖延、怠慢、消极等现象，严重影响当事人的合法权益。协助监督包括行政机关内部的层级监督和人大、新闻舆论的外部监督机制[64]。协助监督能够有效促进行政效能的提升，让警察机关遵守法定时限，及时履行法定职责[59]11。警察机关一旦被监督发现存在协助怠惰的行为，就会面临行政问责。严重的话，甚至可能引发复议和诉讼，承担法律责任。

(四)救济层面：比例原则

在救济层面确立比例原则，目的在于从司法的角度审查警察协助的实质合法性，全面保障公民的基本权利。

首先，警察协助应符合目的性正当原则。(19)目的性正当原则，是传统的三阶比例原则之上新构筑的子原则，有助于实现实质正义。参见刘权.目的正当性与比例原则的重构[J].中国法学，2014(4)：133.警察机关应邀协助执法的目的在于用警察权担保行政任务的完成，限制请求机关的权力恣意行为，保障协助过程中当事人的合法权益。因此，当法院发现警察机关协助执法的目的在于主动获取经济利益或是夹杂领导干部个人的政治诉求和人情贿赂，很显然警察协助行为是无法通过目的性正当原则检测的。

其次，警察协助应符合适当性原则。警察机关采取的协助执法的手段，应当有助于执法目标的实现，两者之间应当存在实质关联性[66]。换言之，如果警察机关在协助实施过程中所采取的措施并不有利于执法任务的达成，很显然是违反适当性原则的。在“张某某诉德令哈市公安局等行政赔偿案”中，(20)参见青海省高级人民法院(2000)青行终字第10号行政判决书。公安干警杨某某在协助渔政执法过程中殴打当事人的行为显然不利于执法目标的实现，就无法通过适当性原则的检测。

再次，警察协助应符合必要性原则。必要性原则要求在能够相同有效地实现目标的诸多手段中，应该选择对个人权利最小侵害的措施[67]。在警察协助的具体过程中，能够对拒绝、阻挠执法的当事人使用强制带离现场、罚款等方式实现执法目的，就应当尽量避免采用行政拘留等限制人身自由的处罚措施。我国警察机关在实践中倾向于采取行政拘留的处罚手段，而且拘留期限较长，法官在审理案件时也较为认可[43]76，笔者认为这是有问题的。限制人身自由的行政处罚，应当谨慎使用，这是对人权保障的基本要求。法官在今后的司法审查过程中，应当对必要性原则进行严格审查，深化对公民基本权利救济维度的法律保障。

最后，警察协助应符合均衡性原则。均衡性原则，又称之为狭义的比例原则，要求公权力行为手段增进的公共利益与其造成的损害成比例[68]。警察机关在协助执法过程中，应进行利益的衡量，做到法益的相称性[69]。具体而言，警察机关能通过现场的秩序维护或者是警戒行为保障行政执法活动安全有序开展的，就是合比例的协助行为，法官一般不会判其承担法律责任。(21)例如在“周国强与中山市公安局港口分局行政纠纷案”中，二审法院的法官就作了详细的说理论证。参见广东省中山市中级人民法院(2017)粤20行终280号行政判决书。反之，如果警察机关直接参与到执法活动中，例如直接参与强拆，就违反了均衡原则，法院也会判定其行为违法。(22)参见“任同岳等与辉县市公安局等行政赔偿案”，河南省新乡市中级人民法院(2014)新中行终字第138号行政赔偿判决书。

综上所述，在警察协助的全过程中，应当从权力生成、配置、行使和救济四个层面分别严格遵守行政法定原则、辅助性原则、行政效能原则和比例原则。当然，这也并非意味着在警察协助的各自阶段完全排斥其他原则的介入。例如警察机关在权力行使过程中也同样要遵循比例原则，只是从救济层面去阐释比例原则更能真正发挥比例原则保障人权的作用[70]。

警察协助的法理正当性探讨，是制度建构的逻辑起点。在当下的中国，警察协助的制度化、规范化与法治化过程也是警察权实践运行的一个缩影。在规范与实践中存在的警察协助制度缺漏问题，需要从警察权的生成、配置、行使与救济层面发挥法律原则的优化、协调作用。此外，从警察行政这一部门行政法的视角，可以管窥到在权力运转过程中必然存在着行政机关之间的协助与配合。当然，笔者只是一个初步的尝试。对于更上位概念的行政协助的理论与实践研究，还有待学者们的进一步挖掘与提炼总结，为构建优化协同高效的协作机制贡献一份智识。