“互联网+”背景下政府治理精准化面临的机遇与挑战

闫 建，吴晨旭，黄可歆

(中共重庆市委党校 公共管理学教研部， 重庆 400041)

党的十九届四中全会专题研究了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化问题。我国正从工业社会大步迈进信息社会，从工业时代步入互联网时代，时代背景发生了巨大的变化，大数据和信息化深入社会的各个方面。互联网时代对人类的生活、生产、生产力的发展都具有很大的推动作用。2015年10月，党的十八届五中全会提出以“互联网+”行动推动政府治理精准化。2017年12月，习近平总书记在中央政治局第二次集体学习时强调“推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化”。在“互联网+”的时代背景下，精准治理是我国政府能力提升的有效行动。而“互联网+”的相关技术则为精准治理提供了支撑，有助于我国政府更好地回应“互联网+”时代的诉求。

为了实现“互联网+”背景下政府治理精准化的有效推进，剖析当前大环境趋势下所面临的机遇和挑战必不可少，有助于提升政府的战略思维，一方面能够结合自身优势紧抓机遇，另一方面能够剖析所面临的挑战，做好应对策略，站在更高层面设计政府治理精准化的相关机制。

一、“互联网+”背景下政府治理精准化面临的机遇

时代发展的要求、国际趋势的推动、一系列“互联网+”相关政策的顶层设计以及我国互联网发展的硬件支持等良好机遇，都为“互联网+”背景下的政府治理精准化带来了很大的发展空间，有助于更好地提供优质高效的公共产品和公共服务，更好地保障和改善民生。

(一)时代发展为“互联网+”背景下政府治理精准化提供了机遇

人类社会的政府类型经历了统治型到管理型，再到政府主导下多元主体协同治理的服务型政府的转变。政府的治理理念也呈现出“统治—管理—治理”的相应变化。中华人民共和国成立后，明确社会分工以及强调服务质量的精细化管理推动了我国基本实现工业化，促进了国民经济的快速发展以及社会稳定。20世纪末，互联网的迅猛发展推动了我国社会的大改变，社会价值多元、社会功能不断丰富等变化对政府的管理提出了更高更精更准的要求。为了与时俱进，顺应时代发展，需要创新政府治理模式，开展更高效与精准的治理以更加从容应对愈发复杂的社会问题。从“精细化管理”走向“精准化治理”，用“治理”代替“管理”，体现了向着分权政府(向市场分权、向社会分权、向地方分权)、包容性政府转变，用“精准”代替“精细”则体现了对公共行政价值、公共资源运作、行政组织结构和公共服务供给等方面存在“碎片化”的深刻反思，有利于加强顶层设计。

在社会层面，20世纪末伴随着信息技术的飞速发展，互联网正以迅速、便利、超时空的传递方式改变着人们的生活方式和生存空间，减少了时间和地理位置上的隔阂，带来了大量数据的快速处理及各类信息的互联互通。公众在互联网发展的进程中不断融入互联网，成为虚拟人，构建虚拟关系，政府与公众、政府与市场、政府与社会之间的关系也因此发生着复杂的改变。互联网成为了新的媒介，促进了公众的发声以及社会的监督，增加了公众利益表达机制，在一定程度上打破了传统的信息不对称，增强了各环节各个传统领域的交流与联系，生活中的方方面面都主动或被动地参与到互联网的大环境中。信息化在政府治理中的应用水平，已经成为政府是否具有竞争力的一个重要评估指标。如何实现政府精准治理是新时代发展进程中一个重要的机遇。

因此，线下的政府治理亟须结合互联网平台来推动工作更好的展开，智能化推动政府治理精准化是时代的必然趋势和要求所在。智能技术的应用己经成为加快政府职能转变、规范政府行为、降低行政成本、提高行政效率、增强政府监管能力和服务能力、促进社会监督和创新政府治理的有效手段。一方面，信息技术为政府运用信息资源的开发和管理，为提高绩效和调控能力、节约政府开支、改进政府的组织结构和工作方式、优化业务流程提供了有力的支撑；另一方面，信息技术的普及与应用推动政府密切与公众联系和达到更好地为公众提供优质高效公共产品和公共服务的目的。在互联网高速发展的风口，结合先进技术经验，实现政府治理精准化，是时代发展所带来的机遇。

(二)国际趋势为“互联网+”背景下政府治理精准化提供了机遇

全球化背景下的信息化发展推动了全球化更加全面深入，世界各国进入公共部门管理尤其是政府转型改革的时代。国外虽然没有“互联网+”政府治理精准化的提法，但可以从国外数字政府建设中找到相关借鉴。美国、英国、丹麦、新加坡、日本等国家在政府治理信息化方面的建设起步较早，发展水平较高，了解其数字政府的建设和发展情况，有助于我国现阶段“互联网+”背景下政府治理精准化相关机制的构建。表1从部分关键战略、政府门户网站、信息化建设措施或目标3个层面做了一个比较。

伴随着社会生活“网络化”“数字化”进程的持续推进，信息技术必将改变政府治理的传统模式，数字化将融入新的政府治理和服务中。美国、英国、丹麦、新加坡以及日本等国家在政府信息化治理方面具有3个特征：一是地方政府、所有重要媒体、各个产业部门的主要业务和提供社会服务的主要机构均已上网，实现了全民上网和政府服务全部上网。第二个特征是政府推动信息化发展和应用，比如提出信息产业发展战略，包括发展信息产业，加快高技术特别是信息技术的开发与应用；改善投资环境，增强金融市场对知识和人才投资的敏感度；加强科研与教育，建立电子科研通信网等。第三个特征是打破数据壁垒，强调数据的一体化。打通政府各部门、各层级之间的信息孤岛，建立起基于政府内部数据融通的高效办事网络。发达国家在互联网发展的大趋势下，结合自身实际运用先进技术经验致力于提升政府效能，带来更好的公众体验，这也是我国结合自身实际运用互联网来推动政府治理精准化的机遇所在。

表1 部分发达国家政府治理信息化建设情况

(三)顶层设计为“互联网+”背景下政府治理精准化提供了机遇

目前，互联网与经济社会各领域的融合进一步深化，互联网支撑大众创业、万众创新的作用进一步增强，在公共产品和公共服务的提供中也起到了重要作用。在国家战略层面，发展电子政务于2020年被提上日程。2015年，李克强总理在《政府工作报告》中首次提出了“互联网+”行动计划。2017年，习近平总书记在党的十九大报告中明确提出要建设网络强国、数字中国、智慧社会，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，发展数字经济、共享经济，培育新增长点、形成新动能。随着“互联网+”战略的深入推进，公众与社会对在线政府服务的需求也在不断增加，“互联网+”已经成为政府治理精准化的重要途径。国家相关部委先后出台了一系列政策及指导意见，指明了政府治理精准化的发展方向，并对未来发展提出要求，这些政策措施层层递进，不断推向深入，为政府治理精准化提供了成熟的政策环境。本文只列举了党的十八大以来，中华人民共和国中央人民政府网站上公布的有关“互联网&政府”“互联网&政务”的国务院部分文件(详见表2)。

表2 “互联网&政府”“互联网&政务”国务院文件(部分)

以上政策主要有如下几个特点：一是从宏观整体规划、线上线下视角和工作重点领域等方面确定了“互联网+”背景下政府精准化治理的发展目标、遵循原则和主要任务，并以检查考核的形式保证精准化治理的落实；二是宏观规划出“互联网+”政务发展的目标方向、基本原则、主要职责和任务范围，为政府的精准化治理打造发展框架；三是着眼线上网站平台的建设，强调线上线下服务的协调，重点统筹线上平台的数据信息、技术标准建设与线下服务的基础设施和资源整合，确保数字精准治理与实体精准服务的协调发展[2]；四是对实体制造业、市场流通、医疗卫生、政务公开等重要工作领域进行专门指导，为政府提供了“互联网+”背景下促进经济社会发展的政策方案和路径建议，明晰了政府精准治理的靶向。在信息化高度发展的社会背景之下，将“互联网+”与政府治理相结合，在高速发展的时代实现政府治理精准化将发挥重要作用。

(四)技术支持及用户习惯为“互联网+”背景下政府治理精准化提供了机遇

1987年9月14日，我国向世界发出第一封电子邮件，揭开了中国人使用互联网的帷幕。1994年4月，我国实现了与因特网的全功能连接。1996年，第一家互联网企业“瀛海威”诞生。2000年，中文域名注册系统全面升级。2004年12月，我国国家顶级域名.CN服务器的IPv6地址成功登录到全球域名根服务器，这表明我国国家域名系统进入下一代互联网。

党的十八大以来，我国在互联网技术研发应用方面加快了赶超的脚步。自2014年以来，“互联网之光”博览会作为全球互联网最新技术、产品与应用的展示平台已成为历届乌镇世界互联网大会的亮点。来自我国的互联网“黑科技”也一次次惊艳世人，引起国内外人士的高度关注——从2014年的“魔镜”、智慧家居，到2015年的无人驾驶汽车、工业机器人，再到2016年的扫脸支付、“城市大脑”等。2017年，我国在国家层面第一次对IPv6提出具体发展规划，表示要在5～10年内建成全球最大的IPv6商用网络。例如，电商物流、在线支付、共享经济等。互联网正前所未有地融入和改变着人们的生活，更影响着社会的生产方式。我国移动互联技术在农村也快速普及，通过“互联网+”服务“三农”和精准扶贫，充分发挥了互联网分享、远程、快捷的特点，有效优化和集成了社会资源向困难群众的配置，有力地实现脱贫致富。互联网智能化、多元化的基因早已深深植根多个行业，发挥着不可替代的作用。这些都无不彰显了我国在互联网领域不断超越自我、赶超世界的求索足迹。

我国的互联网技术和平台正在快速发展，为推动政府治理精准化提供了较为充足的硬件条件。信息技术的发展和应用使政府治理产生了革命性的变化。民主化、信息化在全球化的浪潮下迅速扩展，使民主化、信息化趋势和科学技术发展构成了当今“互联网+”背景下政府治理环境变迁的重要特征，精准定位公众需求以及升级并智能化所提供的公共产品和公共服务已成为政府最重要的职能和最根本的任务。一方面，信息技术使信息的收集、加工、分析和传播更为便利，缩短了政府与公众和社会之间的距离，密切了政府与公众、企业和社会之间的信息沟通、信息反馈与回应，加强其相互联系和作用。“互联网+”背景下的政府治理将会更加全面和细化，在我国信息化硬件基础的支持下能够更加精准地采集民意、提升行政效率、提供精准的公共产品和公共服务；另一方面，信息技术增强了公众在信息和知识方面的拥有量，缩小了信息不对称的差距，公众可以更加便利地得到需要的信息及相对应的机会，更加快速和及时地了解到国家政策以及与自己切身利益相关的办事流程和渠道，以及快速便捷地了解和关注公共事务的发展动向和进程，从而更好地加强社会监督[3]。

从2015—2019年《中国互联网络发展状况统计报告》的相关数据可以看出，我国互联网普及率持续上升，网民规模不断扩大，如图1所示。除此之外，人们不断培养起的网络习惯以及公共服务、行政事务办理、政务信息获取、需求咨询等都迫切需要互联网方式的互动。统计报告还显示，我国政务服务线上化速度加快，公众网络办事率提升，大数据、人工智能技术与政务服务不断融合，政府服务走向数字化、精准化。政务“双微”(微信公众号、微博)及头条号等新媒体不断扩大服务范围，并加速向县域下沉[4]。因此，借助互联网推动政府治理精准化，一方面是时代的推动，另一方面是大量熟悉网络操作和有网络习惯的公众已经熟练掌握互联网操作基本技巧，可以快速上手。随着政府信息化水平的不断提高和信息技术的广泛应用，政府治理进入了智能化状态，人与人之间、人与政府之间、政府与政府之间的联系呈现出全球化、网络化、数字化、空间化的发展趋势，为政府治理能力现代化、精准化提供了契机。

图1 2015—2019年我国网民数量变化情况

信息技术成为政府治理走向精准化的重要物质基础、技术支持以及公众在线行为培养的前提。要通过建立公共信息资源库、信息交换平台，促进信息资源交换共享，打破部门分割，实现部门无缝对接；要通过组织结构重组、业务流程优化实现任务分工明确化与责任化、行政运行程序化、信息处理精细化，实现跨部门业务协同；要通过公共事务治理主体和公共服务提供主体的整合、公共事务内容和服务内容的分层与整合，实现政府与社会组织的合作，构建合作政府；要通过改进网络化治理手段与方法，消除各政府间的“碎片化”，实现政府间的一体化协作。所有这些创新，都有赖于信息技术的作用与支撑。信息技术为政府治理精准化、治理体系和治理能力的现代化提供了条件。

二、“互联网+”背景下政府治理精准化面临的挑战

互联网重构了政府、市场、社会与公众之间的关系，颠覆了传统的政府治理模式[5]。“互联网+”背景下的政府治理创新在面临诸多良好机遇的同时也要迎接诸如信息化背景下的信息不对称、信息碎片化与数字壁垒、网络信息安全与监管以及配套人力资源等方面的挑战。深入剖析和了解目前存在的挑战，有助于更好地规划在“互联网+”背景下促进政府治理精准化所需要涉及和考虑的因素。

(一)数字鸿沟给“互联网+”背景下政府治理精准化带来了挑战

“数字鸿沟”是一种信息不对称的表现[6]。互联网在不断消解不同区域、阶层之间的数字鸿沟，在政务服务均等化、普惠化供给方面贡献了巨大力量。但是，随着政府治理精准化发展的深入，城乡鸿沟、代际鸿沟与地区鸿沟依旧不可忽视。

从近5年(2015—2019年)中国互联网络信息中心发布的第36次(统计数据截至2015年6月)到第44次(统计数据截至2019年6月)来看，我国城乡网民数量虽然都有较大规模增长，但两者相比，差距较大。农村网民数量从1.77亿增长到2.25亿，占比却从28.6%下降到26.3%，城市网民数量从4.41亿增长到6.30亿，占比从71.4%增长到73.7%，如图2所示。非网民人口以农村地区人群为主。截至2019年6月，我国非网民规模为5.41亿，其中城镇地区非网民占比为37.2%，农村地区非网民占比为62.8%。不懂电脑/网络技能和文化程度限制导致非网民不上网的占比分别为44.6%和36.8%。

图2 2015—2019年我国城乡网民数量对比情况

互联网应用层面下城乡网民在商务交易类、支付、新闻资讯等应用使用率差异较大。城乡之间在互联网覆盖率及网络基础设施建设上存在差异，城乡居民在职业、收入、学历上的差异也造成了他们在信息化应用水平、互联网操作程度上存在差距。这些城乡之间的互联网络发展差距也导致政府治理精准化的实施条件、服务氛围与认知产生差距，从而影响公众接受服务的获得感与体验感。

著名的全球性咨询公司波士顿咨询(BGG)与我国三家互联网企业研究机构——阿里研究院、百度发展研究中心、滴滴政策研究院共同发布的《解读中国互联网特色》报告显示：在年龄结构方面，中国互联网用户平均年龄为28岁，同期美国网民平均约为42岁，比中国高出14岁，并且相比之下中国高年龄段网民渗透率显著低于美国。由于我国年轻一代的成长伴随着互联网的快速发展，互联网用户以年轻人居多，30岁以下的人群占网民群体一半以上。而60岁及以上年龄段中网民渗透率仅为12%。当前，我国正进入老龄化社会，老年人也有融入信息社会的渴求，尤其对于医疗、社保、养老等公共产品和公共服务有着十分迫切的需求，这部分群体成了“互联网+”背景下相对弱势的群体，政府治理精准化如何在“互联网+”背景下跨越代际鸿沟是一个不小的挑战。

受地区经济、技术发展不均衡等因素影响，地区间的数字鸿沟现象依旧存在。我国东部沿海地区由于商业发达、人力资源丰富、国家政策及财政支持等原因，经济发展迅猛，互联网和信息化也起步早、范围广、发展快、普及率高。而西部地区经济发展较慢，基础设施也相对滞后，因此其互联网发展也相对迟缓、普及率不高，从而公众信息获取渠道也相对有限。地区差异将对未来跨区域、跨部门的业务协同增添阻碍，成为“互联网+”背景下我国政府治理精准化在全国范围内全面推广的一个挑战。

(二)数字打架给“互联网+”背景下政府治理精准化带来了挑战

所谓“数字打架”指的是在“互联网+”背景下，政府治理精准化还存在“条条块块”的困扰。一方面是各个省市的数据在内容、类型、渠道等多方面还存在数据差异和整合问题，另一方面则是各个部门之间的数据统一问题。这两个方面的“数字打架”现象为“互联网+”背景下政府治理精准化带来了一定的挑战。

按照国家发展改革委等十部委《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点的实施方案》要求，到2017年底，省、市多级数据共享交换平台、政务服务系统和线上线下一体化政务服务体系基本建成[7]。但是，各地方政府的发展规划和方向都有所不同，各个省份之间的数据共享交换平台和政务服务信息系统在兼容方面还存在一定困难，这将会出现跨地区整合困境。全国性统一建设标准欠缺、地域差异性大，特色经验难以复制推广，可能出现创新扩散困局。

各部门之间在数据公开以及数据统一方面还存在许多需要考虑和确定的核心问题。第一个问题是公开最原始的数据，还是经过加工和解释的数据？如若是原始数据则需要考虑不同利益导向的使用者会根据需求分析出不同的结论，尤其是一些诸如居民价格消费指数(CPI)、失业率等指标，不同的解读可能会起到不同的效果，甚至会影响一个行业、一个地区的经济发展走向。如若是公开经过分析的数据，则还需要考虑数据解释、说明的程度，以及所传达出观点的偏向。公共数据和政府信息透明化的初衷之一本是增加政府公信力，如果被针对性地解读，可能会产生反作用，降低了公众对政府的信任，以及政府治理精准化的程度。第二个问题是由于各个政府部门之间可能存在职能交叉，因此所收集整理的数据类型和结构也不免存在重复。那么在数据的使用和分析时，如何处理数据准确性、一致性，数据公开时如何确定标准，如何解释差异性的存在？这些都是互联网和大数据所带来的挑战。第三个问题是针对同一性质、类别的信息数据，如何保证新旧数据之间的一致性和数据更新的及时性？以及如何确定不同部门存在的不同版本和形式最后如何统一？这些“数字打架”的问题都是当前“互联网+”背景下政府治理精准化所面临的挑战。

(三)数字安全给“互联网+”背景下政府治理精准化带来了挑战

随着大数据时代的到来，大量的数据信息等资源必然带来相应的数据存储与管理问题，在政府治理精准化过程中必须确保信息流通与存储的稳定与安全。因此，本文所提出的“数字安全”是保障“互联网+”背景下政府在精准化治理的过程中所涉及到的信息、数据、网络资料的安全状态，避免受到不同形式的泄露、偷盗和侵害等情况[8]。

信息技术的发展促使信息和数据逐渐在网络上进行记录和传播，但作为载体的系统一旦出现问题，这些被记录的信息和数据就会受到威胁。近年来病毒、黑客以及信息泄露、盗用等问题时有发生，网络信息安全逐渐成为焦点。据《2018年上半年中国网络安全报告》显示：2018年上半年瑞星“云安全”系统共截获病毒样本总量2 587万个，病毒感染次数7.82亿次。通过传播木马和网络病毒、篡改网页等方式对信息系统进行攻击的现象层出不穷。甚至随着互联网的发展，恶意攻击的手段也在不断更新，威胁到了网络数据和信息的安全，带来难以弥补的损失。

信息技术和互联网的发展促进了政府部门优化管理及提升效率，降低了政府与公众沟通的成本。但互联网的开放性、匿名性也提升了政府网络信息管理难度，不仅会使涉及国家发展关键信息的内容受到威胁，同时对社会公众的信息带来消极影响[9]。习近平总书记指出“没有网络安全就没有国家安全”[10]。网络信息安全给“互联网+”背景下政府治理精准化带来了挑战，因而加强对国家、社会及公众个人的信息安全保障刻不容缓。

需要注意的是互联网在群体性事件引发中的角色。传统的信息传播效率较慢，受时空限制大。而在互联网时代，信息传播的方式、广度、速度都大有不同。群体中的倾向性意见经过讨论、炒作或传播极易得到加强，且在网络中比在现实中更具神秘性，部分缺少身份确认的网民偶尔会因为不用负相应的责任而发表过激言论，从而使群体决策走向极端，出现“群体极化”现象。这会降低各治理主体间沟通的有效性，可能会出现群体性事件，进而影响政府治理和公共秩序。以致当一些突发事件发生时，网民的声音比政府的官方媒体的声音更迅速、更细节，因此互联网对政府监管能力提出挑战。这就要求在政府治理精准化中一方面对于舆论的聚集和发酵必须及时地回应和疏导，另一方面应提升信息公开的及时性、科学性，完善动态及联动回应机制，实现信息公开制度化。

(四)人力资源方面的问题给“互联网+”背景下政府治理精准化带来了挑战

人才是第一资源，“互联网+”背景下政府治理精准化中最核心的推动力就来自具备相应能力的人员。就我国目前情况看，部分公务员缺乏互联网、大数据等相关专业知识，并且大多数人从事人文社科类专业，具备人工智能、大数据等互联网专业背景的公务员不多。但在平台建设、服务联网、制度创新这些方面对具备专业知识并能结合当下时代发展的人才有很大需求。实现政府治理数字化、精准化必须要有技术人员来搭建平台，有技术人员来操作系统、分析处理后台数据，更要有一批熟练的技术培训人员来系统化培训未来所有需要数字化的岗位操作人员。大量专业的互联网背景的公务员缺口是政府治理精准化所遇到的又一挑战。

在现有公务员队伍中，部分地方公务员职业技术能力较弱。在“互联网+”背景下的治理精准化发展不能仅仅停留在硬件设施、设备上，公务员相应的技术水平等软实力也需要提升。但是，由于我国地方发展状况不尽相同，网络运用水平存在差距，甚至有一部分地方公务员对OFFICE、WPS等办公软件的操作还不熟悉，不能有效利用互联网搜集所需数据，以及在使用SAS、SPSS、BMDP、Stata等软件来分析相关部门的数据情况等方面操作能力较低，因此，要求他们运用网络平台为群众办事解答、创新办公服务模式等就很难实现。

在“互联网+”背景下，在政府治理精准化过程中，人力资源开发和管理也存在不小挑战。部分地方公务员按部就班、缺乏改革创新意识与战略观，单纯地只是建立网络化、数字化的治理框架和服务板块，而没有真正从提供公共服务、解决公众问题、推动社会发展的更高一层的思维角度出发[11]。在互联网的大环境下，政府治理精准化必须要对地方政府公务员开展思想政治教育，培养他们勇于奉献、敢于创新的意识。在心理层面，地方公务员需要增强心理素质，肩负创新宣传责任。现实情况是地方公务员普遍心理压力较大，不仅要负责地方的公共服务、招商引资等工作，还要承受来自群众和社会的压力。而随着互联网平台的发展，舆论智能化给地方公务员的工作带来了更大的压力。而且政府公共服务的建设本身就是以服务群众为目标，同时接受群众的反馈和监督的。除了快速推动政府治理精准化、智能化以匹配社会中快速掌握互联网技能的公众的需求之外，政府公共服务还承载着普及互联网技术操作方式，培训公众参与，积极向公众宣传政府门户网站、微信公众号等政府治理精准化渠道的重任。

三、结语

互联网时代信息呈现爆炸式增长，科学决策、政府治理越来越离不开信息技术的支撑和保障。基于互联网大数据驱动的决策技术，能够帮助政府通过数据挖掘，全面了解和精准掌握各类信息，综合研判经济社会发展趋势，提高公共决策的效率和质量，打破同级政府部门间和上下级政府部门间存在的数据壁垒，实现资源共享和智能化、扁平化管理，进而推动政府职能转变，更好发挥政府在经济社会发展中的作用。因此，从宏观战略视角，面对互联网给政府治理精准化所提供的机遇时，紧跟时代发展、把握国际趋势、领悟顶层设计、深挖技术支持和用户习惯；同时在推进过程中把握和注意数字鸿沟、数字打架、数字安全以及人力资源等方面所带来的挑战，以结合自身优势，做好应对准备，最终推进政府治理精准化的有效实现。