全民所有自然资源资产管理考核评价机制与方法研究

周 玉，邹朝晖

（1. 广东省土地调查规划院，广东·广州 510075；2. 广东国地规划科技股份有限公司，广东·广州 510650）

2019年4月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《产权制度改革指导意见》），明确提出要建立科学合理的自然资源资产管理考核评价体系。作为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的重要抓手，构建全民所有自然资源资产管理考核评价机制是贯彻落实习近平生态文明思想的重要制度设计，是推进生态文明建设和自然资源资产产权制度改革的重要内容［1］，是履行全民所有自然资源资产所有者职责、维护全民所有自然资源资产所有者权益的关键手段。

虽然《产权制度改革指导意见》对自然资源资产管理考核评价做出了明确要求，但目前理论研究暂处于空白阶段，与其相关的研究多集中在生态文明建设评价考核、领导干部自然资源资产离任审计等方面［2-6］，也有学者针对海洋、矿产、水、森林等单一类型自然资源审计进行研究［7-10］。鉴于此，本研究采用对比分析和归纳分析的方法，在明确全民所有自然资源资产管理考核评价机制定位的基础上，参考现有相关考核评价制度的设计思路，围绕“考核谁、谁来考、怎么考、考什么、结果怎么定、结果怎么用”等关键问题，从考核评价对象和实施主体、考核评价方式和实施、考核评价结果应用、考核评价内容和指标体系构建、考核评价结果评定方法等方面提出构建全民所有自然资源资产管理考核评价机制和方法的思路，研究成果为推进生态文明建设和自然资源资产产权制度改革提供支撑。

1 全民所有自然资源资产管理考核评价定位分析

1.1 生态文明建设目标评价考核的重要基础

全民所有自然资源资产管理考核评价是生态文明建设目标评价考核的重要基础。首先，自然资源资产通常具有重要的生态价值，且“健全自然资源资产产权制度”在《生态文明体制改革总体方案》中居于首要位置，是我国生态文明制度体系“四梁八柱”之一；其次，《生态文明建设目标评价考核办法》明确在资源环境生态领域有关专项考核的基础上综合开展，而全民所有自然资源资产管理考核评价就是资源环境生态领域重要的专项考核之一；最后，以国家公园为主体的自然保护地属于重要的自然资源资产，同时，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》明确要求，适时将自然保护地管理评价考核结果纳入生态文明建设目标评价考核体系。

1.2 党政领导干部自然资源资产离任审计、损害责任追究的重要参考

作为党政领导干部自然资源资产离任审计、损害责任追究的重要参考是全民所有自然资源资产管理考核评价的重要应用方向。一是《产权制度改革指导意见》明确提出，建立科学合理的自然资源资产管理考核评价体系，开展领导干部自然资源资产离任审计，落实完善党政领导干部自然资源资产损害责任追究制度；二是《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》进一步提出，将自然保护地管理评价考核结果作为党政领导班子和领导干部综合评价及责任追究、离任审计的重要参考。

1.3 自然资源资产产权制度改革的重要内容

作为自然资源资产产权制度改革的重要内容，全民所有自然资源资产管理考核评价是健全自然资源资产监管体系的关键制度设计。《产权制度改革指导意见》提出要建立科学合理的自然资源资产管理考核评价体系，旨在监督所有权主体履行所有者职责、维护所有者权益，并与其他自然资源资产产权制度相互支撑，共同解决全民所有自然资源资产所有权人不到位，所有权人权益不落实的问题。

1.4 全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的重要支撑

全民所有自然资源资产所有权委托代理和管理考核评价是统筹推进自然资源资产产权制度改革的关键内容，两者联系紧密，互为支撑。在建立全民所有自然资源资产所有权委托关系的基础上，所有权委托方对受托方履行所有权职责情况进行考核评价，可以进一步夯实委托代理关系，共同支撑全民所有自然资源资产统一管理。

1.5 全民所有自然资源资产负债表的主要用途

“编制全民所有自然资源资产负债表，拟订相关考核标准”是自然资源部主要职责之一。可见，全民所有自然资源资产负债表编制与考核标准的制定联系紧密，两者的关系可以理解为：负债表编制是考核标准制定的重要依据，考核标准制定是负债表编制的重要用途。因此，编制全民所有自然资源资产负债表可以反映自然资源资产家底及变化情况，进而反映全民所有自然资源资产所有权受托方履行受托责任的情况，从而支撑全民所有自然资源资产管理考核评价。

2 相关考核评价制度对比分析与启示

从考核评价对象和实施主体、考核评价方式、考核评价内容与实施、考核评价结果评定与应用等方面对比已有相关考核评价制度，为全民所有自然资源资产管理考核评价机制的构建提供参考。

2.1 考核评价对象

现有考核评价制度的对象大多面向各级政府或党委，且多针对确定的某一类考核评价对象，鲜有将多种考核评价对象统一纳入一种考核评价制度的情况。《深圳市生态文明建设考核制度（试行）》的考核对象分为区级政府、市直部门以及重点企业三大类，多元的考核评价对象增加了考核评价制度设计的复杂性，这对于面向多元考核评价对象的全民所有自然资源资产管理考核评价机制的构建具有很好的参考价值。

2.2 考核评价实施主体

当前国家层面考核评价实施主体分为三类：第一类是由党中央、国务院组织考核，具体由党中央、国务院组成部门实施，如生态文明建设目标评价考核；第二类是由国务院组织考核，具体由国务院组成部门实施，如省级政府耕地保护责任目标考核、最严格水资源管理制度考核等；第三类是由国务院组成部门单独实施或牵头组织实施，如耕地占补平衡考核、中央企业负责人经营业绩考核等。

2.3 考核评价方式

当前考核评价方式主要分为三类：第一类是年度考核评价，如耕地占补平衡考核、广东省环境保护责任考核等；第二类是年度评价与期末考核相结合的方式，如生态文明建设目标考核、最严格水资源管理制度考核等；第三类是在年度评价和期末考核的基础上再增加期中考核，如北京市生态文明建设目标考核、省级政府耕地保护责任目标考核等。

2.4 考核评价内容

当前考核评价内容主要分为三类：第一类是对生态文明和环境保护的相关考核评价，主要针对国民经济和社会发展规划纲要中确定的资源环境约束性指标，党中央、国务院部署的生态文明建设重大目标任务、自然资源资产实物量的增减变化以及大气、水、土壤环境质量指标变化等情况的考核；第二类是对土地、矿产、水、森林等自然资源的专项考核评价，重点集中在耕地保护、土地和矿产资源节约集约利用、水资源利用与管理、森林保护等方面；第三类是对国有资产的考核评价，包括企业国有资产管理考核、行政事业单位国有资产考核。

2.5 考核评价实施

当前考核评价实施主要分为两类：第一类是由考核对象在考核期初自提考核目标建议值，考核部门审核后与其签订责任书，考核结果依据责任书完成情况确定，如中央企业负责人经营业绩考核；第二类是由考核部门提前制定考核方案或考核目标，考核对象按照考核方案或考核目标开展自查，考核部门结合自查报告，通过重点抽查、现场检查等情况综合确定考核结果，如生态文明建设目标评价考核、最严格水资源管理制度考核等。

2.6 考核评价结果评定

当前大部分的考核评价制度均采用百分制评分法，并按照四级（优秀、良好、合格、不合格）、三级（优秀、合格、不合格）等划分法确定考核评价等级。此外，部分考核评价制度在此基础上增加约束性指标或条件的结果评定方法，如生态文明建设目标评价考核提出根据约束性目标完成情况进行扣分或降档处理；土壤污染防治行动计划实施情况评估考核提出有某些约束性情况出现时下降一个档次；广东省环境保护责任考核提出有某些约束性情况出现时，直接认定不合格或者下降一个档次；深圳市生态文明建设考核提出有某些约束性情况出现时，直接认定不合格或者不能评为优秀等。

2.7 考核评价结果应用

当前大部分考核评价制度均明确考核结果将作为考核对象领导干部综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据，并按照考核评价等级采取通报表扬、通报批评、约谈、限期整改、责任追究的等奖惩方式。此外，部分考核评价制度在此基础上进一步提出更加具体的奖惩措施，如在相关专项资金上予以倾斜或扣减专项资金，整改期间暂停相关的审批等等。

3 全民所有自然资源资产管理考核评价机制

围绕“考核谁、谁来考、怎么考以及考核结果怎么用”等核心问题，提出构建全民所有自然资源资产管理考核评价工作机制的思路。

3.1 考核评价对象

依据《产权制度改革指导意见》提出建立全民所有者自然资源资产所有权委托代理机制的总体思路，所有权委托代理行为共涉及国务院、自然资源部、省级政府和国务院有关部门、市（地）级政府四类主体，法律授权省级、市（地）级或县级政府代理行使所有权的特定自然资源除外。因此，按照所有权法律授权和委托代理关系，全民所有自然资源资产管理考核评价对象具体分为以下四类：

第一类是经国务院授权，具体代表直接行使全民所有自然资源资产所有权的自然资源部；第二类是经自然资源部委托，代理行使部分全民所有自然资源资产所有权的国务院有关部门；第三类是经自然资源部委托，代理行使部分全民所有自然资源资产所有权的省级政府；第四类是经法律授权，代理行使特定自然资源所有权的省级、市（地）级和县级政府。

3.2 考核评价实施主体

按照授权人或委托人有权对被授权人或受托人进行考核评价的原则，结合四类考核评价对象分别确定实施主体。对于第一类考核评价对象，根据授权与被授权的关系，应该由国务院进行考核评价；对于第二、三类考核评价对象，根据委托代理关系，可以由自然资源部进行考核评价，但国务院作为自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的授权主体，同样具备对第二、三类考核评价对象进行考核评价的权利；对于第四类考核评价对象，根据授权与被授权的关系，应该由国务院进行考核评价。

考虑与生态文明建设目标评价考核的衔接，全民所有自然资源资产管理考核评价工作应当由国务院组织开展，具体由国务院授权自然资源部牵头会同国务院有关部门实施。

作为法律规定的全民所有自然资源资产所有权代表行使主体，由国务院组织开展考核评价，符合法理，且实施顺畅。但对于第一类考核评价对象的考核，会存在角色重叠的问题，即由自然资源部具体实施考核时，存在自然资源部既是运动员又是裁判员的现象。对于角色重叠的问题，可参考美丽中国建设评估的方式，考虑引入第三方机构参与考核评价工作的方式予以解决。

3.3 考核评价方式与实施

考虑与生态文明建设目标考核的衔接，考核评价方式可采用年度考核或者年度评价与期末考核相结合的方式开展，并将考核评价结果报送生态文明建设目标考核牵头部门。

考核评价的具体实施，在考核期初可由自然资源部牵头会同水利部等国务院有关部门以及第三方机构成立考核评价工作组，针对不同的考核评价对象制定不同的考核评价方案，汇总形成考核评价总体方案，报国务院审核或备案，考核评价对象按照总体方案开展自查，工作组结合自查报告，通过重点抽查、现场检查等方式综合确定考核结果报国务院审定，考核结果经国务院审定后纳入向全国人大报告的国有自然资源资产报告，并向社会公布。

3.4 考核评价结果应用

一是将考核评价结果纳入生态文明建设目标评价考核和向全国人大报告的国有自然资源资产报告，作为考核对象领导干部综合考核评价、自然资源资产离任审计、损害责任追究的重要依据；二是依据考核评价结果采取相应的奖惩措施，如通报表扬、通报批评、约谈、限期整改、责任追究等，此外，对于考核优秀的对象给予相关自然资源资产管理、生态补偿等方面的政策和资金倾斜的奖励措施，对发生重大自然资源资产损害、履行所有者职责严重失职、造成所有者权益遭受重大损害等情况，采取调减委托范围、暂停委托权利、调减生态补偿资金、相关情况转送人大和审计机关等惩罚措施。

综上，在明确全民所有自然资源资产管理考核评价的对象、实施主体、方式与实施过程、结果应用等方面的基础上，提出全民所有自然资源资产管理考核评价的具体工作流程（图1）。首先，由国务院授权自然资源部牵头会同国务院有关部门以及第三方机构，组建考核评价工作组；其次，考核评价工作组针对不同的考核评价对象制定相应的考核评价方案，形成考核评价的总体方案，并报国务院审定后实施；再次，各考核评价对象根据考核评价方案开展自查，形成自查报告报考核评价工作组，考核评价工作组结合自查报告，通过重点抽查、现场检查等方式综合确定考核结评价果报国务院审定；最后，将国务院审定后的考核评价结果纳入生态文明建设目标评价考核和向全国人大报告的国有自然资源资产报告，并作为考核对象领导干部综合考核评价、自然资源资产离任审计、损害责任追究的重要依据，同时依据考核评价结果对不同的考核评价对象采取相应的奖惩措施。

4 全民所有自然资源资产管理考核评价方法

围绕“考什么和考核结果怎么定”等核心问题，提出建立全民所有自然资源资产管理考核评价方法的思路。

4.1 考核评价内容与指标体系

图1 全民所有自然资源资产管理考核评价工作流程Fig.1 The evaluation process of the management of state-owned natural resources assets

考核评价内容可依据法律授予地方政府代理行使所有权的特定自然资源清单和全民所有自然资源资产委托代理资源清单，重点围绕资源资产保护成效、集约开发利用水平、资产管理的科学合理性、所有者权益维护情况和管理制度建设情况等方面开展考核评价。其中，资源资产保护成效主要指受托主体关于全民所有自然资源资产的保护情况；集约开发利用水平主要指受托主体关于全民所有自然资源资产节约集约利用情况；资产管理的科学合理性主要指受托主体关于全民所有自然资源资产确权登记、市场配置、收益管理和保值增值情况；所有者权益维护情况主要指受托主体关于全民所有自然资源资产发生流失、损害和和违法情况；管理制度建设情况主要指受托主体关于全民所有自然资源资产调查监测评价、确权登记、有偿使用、合理开发利用等管理制度建设和执行情况。

构建考核评价的指标体系构建应该遵循三项原则。一是遵循综合和分类相结合的原则，既要选取综合性的指标，体现区域内自然资源资产的整体性，又要针对各类自然资源资产单独设计相关考核指标。二是遵循权威性、稳定性、可操作性和前瞻性原则，尽量选取由官方权威部门发布、统计的指标，确保统计数据口径一致，不使用推算数据，同时，设计满足未来全民所有自然资源资产管理工作要求的相关指标，体现指标体系的前瞻性。三是遵循定量为主、定性为辅，定量与定性相结合原则设计考核评价指标。具体可结合当前全民所有自然资源资产管理工作现状和未来全民所有自然资源资产管理制度设计，构建近期和远期两套考核评价指标体系。其中，近期可结合当前全民所有自然资源资产管理工作现状和相关指标数据的可获取性，构建在现有情况下可操作实施的考核评价指标体系；远期结合未来全民所有自然资源资产管理制度设计，构建通过3到5年建立起完备的全民所有自然资源资产管理制度后，能够符合未来管理需求的考核评价指标体系。

4.2 考核评价结果评定方法

考核评价结果可采用百分制评分法和约束性指标等相结合的结果评定方法，并按照优秀、良好、合格、不合格四个等级进行划分，从而与生态文明建设目标考核相衔接。

首先，确定各项指标的权重。参考生态文明建设目标考核的指标权重确定方法，将考核评价指标按照重要程度划分为两类。第一类为生态文明建设考核中的约束性指标和全民所有自然资源资产管理重要监测评价指标；第二类为各类资源专项考核中的约束性指标和重要监测评价指标。两类指标权重按照2:1进行计算，进而确定各二级指标的权重。其次，确定各项指标的评价标准。对于已明确具体控制目标的指标，按照是否完成控制目标确定评价标准，完成则得满分，没完成不得分，超额完成的按照超额比例与目标得分的乘积进行加分；对于没有明确控制目标的指标，将绝对指标转化为相对指标，进而按照变化程度确定合理的评价标准。再次，确定考核评价结果分值。按照各项指标权重和评价标准，结合考核评价对象的实际情况计算得出考核评价结果分值。最后，确定考核评价结果等级。参考生态文明建设目标考核设置“减分项”和“降档项”指标，根据约束性目标完成情况进行扣分或降档处理，最终确定考核评价等级。如仅1项约束性指标未完成的地区该项考核指标不得分，考核总分不再扣分；2项约束性指标未完成的地区在相关考核指标不得分的基础上，在考核总分中再扣除2项未完成约束性指标的分值；3项（含）以上约束性指标未完成的地区考核等级直接确定为不合格。其他指标未完成的地区有关指标不得分，考核总分中不再扣分。

5 结论与讨论

全民所有自然资源资产管理考核评价作为资源环境生态领域专项考核之一，是生态文明建设目标评价考核的重要基础，是党政领导干部自然资源资产离任审计、损害责任追究的重要参考，是全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的重要支撑，是全民所有自然资源资产负债表的主要用途。本研究通过回答“考核谁、谁来考、怎么考、考什么、结果怎么定、结果怎么用”等关键问题，提出了构建全民所有自然资源资产管理考核评价机制和方法的思路。

中办、国办印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》明确提出“建立科学合理的自然资源资产管理考核评价体系”，但目前学术界暂未进行相关理论研究和探讨。本研究对全民所有自然资源资产管理考核评价机制和方法的构建思路进行了探讨，填补了相关理论研究空白，有助于全民所有自然资源资产代表行使和代理行使主体更好地履行所有者职责、维护所有者权益。通过研究，全民所有自然资源资产管理考核评价对象主要有四类，既包括国务院组成部门，又包括各级政府，考核评价对象的多元性增加了考核评价机制构建的复杂性。如何针对不同的考核评价对象构建相应的考核评价指标体系、考核评价标准、奖惩机制等有待深入研究，尤其针对经自然资源部委托，代理行使部分全民所有自然资源资产所有权的省级政府的考核评价机制构建，对于衔接生态文明建设目标考核和支撑全民所有自然资源资产所有权委托代理机制构建具有重要意义，亟待重点研究。

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