秘书权力论：专用型政治人力资本合约赋予的剩余控制权

徐德信

(安徽工业大学 公共管理与法学院， 安徽 马鞍山 243002)

秘书出身的官员腐败为什么占比相当高？解释这一现象必须聚焦：秘书何以拥有神秘权力进而获得更多晋升机会。这需要深入探析：其一，秘书与其领导人之间如何形成神秘信任关系并具有怎样的性质？其二，秘书权力本身来源何处并怎样比其他公共机构权力更难监控？其三，经过严格的淘汰选拔的在岗秘书为何时有违规？

与现有研究注重关系网络相比较，交易费用政治学(transaction cost politics)相对适宜于揭示秘书权力的关系特质：一是可以在专业化分工基础上审视神秘关系下的专用性政治活动能力；二是据此透视特定交易政治合约形成的忠诚关系并赋予秘书岗位以专有性权力。质言之，能力与忠诚问题，是揭开秘书权力神秘面纱的两个关键所在。笔者发现，交易费用政治学的重要代表人物威廉姆森，在运用交易费用经济学分析外交部门的研究中，恰恰特别关注其资产专用性和忠诚问题。本文的努力在于借鉴并拓展威廉姆森的研究，深入讨论秘书制度合约及其剩余控制权。

一、已有研究简要评述

(一)关系网络和权力寻租分析

直观地看，腐败来自权力，秘书腐败来自其神秘权力。一些学术文献因而从关系网络和权力寻租角度，对秘书腐败现象进行探索。〔1〕这些研究在方法与路径上对人们认识秘书腐败现象具有一定的积极意义。可是，社会关系网络在中国极为普遍，关系网络本身并不是秘书制度的专有特性，或者说，需要把握关系网络下秘书岗位的关键性特征。同样，寻租分析回避了秘书岗位的权力何以不同于其他公共部门的特质,特别是冯仕政强调秘书权力寻租的过渡性而忽视其内生性。〔2〕这些研究还是没有能够直面：为什么是“秘书”的腐败，而不是其他公共机构的腐败？

(二)庇护关系分析

庇护关系(patron-client relationship)视角与权力关系网络分析相近，但更强调忠诚问题，其中比较有代表性的是蔡文轩等人揭示了秘书岗位权力来源于他们的政治忠诚和依附性。〔3〕这就给秘书腐败现象分析提出了挑战：秘书与其领导人之间是否在本质上属于庇护关系？

所谓庇护关系，是一种角色间的交换关系，其中庇护者(patron)是具有更高社会经济地位的个人，利用他的影响力与资源，为依附者提供保护或利益；而地位较低的依附者(client)作为回报，会提供给庇护者支持与帮助，包括私人服务。庇护关系的主要特征是：(1)互惠，如果庇护者拥有足够强制力或权威，则无需互惠的交换行为；(2)不平等，互惠双方在财富和权力影响上是不平衡的；(3)特殊主义，恩惠施予的对象是与其有特殊联系的个体，而非普遍水平的群体。

显然，境外学者对于当代中国现象怀有浓厚的庇护范式情结，比如华尔德把计划经济时期的工厂单位与其成员、〔4〕戴慕珍把农村干部与农民，〔5〕都当作庇护关系。笔者不赞同这种简单的庇护分析逻辑：1949年到改革开放初期，中国城市工厂体制的互惠关系具有明显的强制性，不符合庇护基本特征，工厂体制或单位体制是整个社会集权控制下的刚性组织，它承载着社会性立宪缺失或“立宪内卷化”情况下的制度选择活动，特殊主义关系或庇护只是其中一种行为方式；同样，1955—1979年中国农村的干部与村民也不是一种庇护关系，中国农村干部本质上是国家与村民长期交易的一种替代机制。〔6〕

诚然，秘书与领导的关系在其形式上确实具有某种庇护特征：秘书与领导人之间形成了人格化的权力互相依赖关系。然而，正如李成、李威等学者所指出，中国的秘书制度是一种机构，其集体形式具有实质内容；即使副部级以上官员的专职秘书与领导之间也并非一种简单的边界清晰的庇护关系——秘书不是被动行为，他在各个政治行为主体的互动中发挥着一种政治联盟、政治权力基础的巩固与协调作用；秘书职责模糊，他行使的权力很大程度上是领导正式权力的延伸；秘书职位令人羡慕，它往往是被提拔的台阶；秘书特别注重认知领导的个性特征，而不是与庇护者维持象征性的交往；秘书是一种政治过程中的制度现象。〔7〕质言之，秘书不是领导人的简单依附者。

(三)政治能力观

李威、李成在批评庇护分析的同时，提出了秘书权力来源的政治能力观，李威和白鲁恂甚至明确指出，秘书的快速晋升优势不仅在于其和首长亲近的关系纽带，还在于他们拥有适合中国政治系统特性的技能。〔8〕可是，秘书权力的政治能力基础必须放到特定的政治制度中才能得到理解，必须从制度上溯源虽非庇护但却忠诚的神秘关系对于特殊政治能力的涵养和宽放作用。

郇雷的博士论文对此作了重要推进，他把秘书制度放在政党发展背景中加以考察。在党国体制和权力集中的领导制度下，秘书精英进入了政党栽培主要候选人序列，上级领导人和组织部门在遴选干部时具有多重综合考虑，并将那些符合组织意图的候选人列入政党的培养序列，秘书精英具备良好的主客观条件，比较方便、十分自然地进入到提拔干部后备人选序列。在此框架下，郇雷从政治能力、政治忠诚和关系资本三个维度，细致分析了秘书精英在政治变迁与政治过程中的权力运作。郇雷还出色地梳理了庇护关系文献，尽管有些混乱：他实际上多次承认了领导与秘书的庇护关系，哪怕作了“相互支持”的限定。〔9〕

十分遗憾的是，郇雷不自觉地受制于庇护范式，进而遮蔽了政党发展视角，尽管他接近于把握秘书岗位的特质，但却没有从秘书的政治能力进一步解释：能够帮助秘书进入“政党栽培”通道的综合性素质，或者说，使秘书获得更多升迁机会的资源到底是什么？秘书这种特定政治能力，如何获得理论上既比较准确又合乎逻辑的说明？我们认为，这就是资产专用型政治人力资本。什么是资产专用性？它处于怎样的交易合约中？秘书据此会有什么样的权力？这就需要以交易费用政治学视角去寻求合适的认识和理解。

二、交易费用政治学视角及其相关分析适宜性

(一)交易费用政治学

所谓交易费用政治学，就是交易费用经济学(transaction cost economics)在某些政治领域的运用。经济史学家诺斯1981年著作《经济史中的结构与变迁》，与其1973年著作《西方世界的兴起》不同，开始关注制度的低效率及其原因，其中建立的国家理论，把交易费用作为一个重要变量；他在1990年一篇名为《交易费用政治学》的论文中，正式提出了“交易费用政治学”。莫1990年发表《政治制度：被忽略的一面》、温加斯特1993年《作为治理结构的宪政：安全市场的政治基础》运用交易费用经济学框架分析了政治制度和宪政问题。迪克西特1996年的著作《经济政策的制定：交易成本政治学的视角》，比较系统而简要地给出了交易费用政治学分析框架，虽然这一框架是对交易费用经济学的不彻底运用。〔10〕交易费用经济学代表人物威廉姆森1999年的论文《公共与私有官僚：交易费用经济学的视角》，进一步把交易费用政治学提到了学术研究的前沿。〔11〕

交易费用政治学以交易费用概念为基石形成了基本分析框架，政治交易、政治合约构成这一框架的主要组成部分。交易费用政治学认为，交易(transaction)不仅是经济活动的基本分析单位，政治活动更是一种典型的交易，交易分析完全适合于政治过程。政治活动是一个关于权力的谈判或交易过程，政治过程可以成为政治主体互利合作的手段。政治交易虽然以权力和强制性区别于经济交易，但也不排除以妥协换补偿，或者以让步换控制，政治强制关系同样是一种互惠，这种互惠不仅适用于生产性政治，而且适用于阻碍经济社会发展的非生产性政治活动。与此相应，交易费用(transaction cost)就是政治市场活动的一个比较方便的分析工具，学界通过公共选择和寻租理论为此进行了大量研究。政治交易活动生产制度产品，政治活动主体都有各自的投入，其效率标准就是政治活动的社会收益，是政治活动交易费用与活动主体收益的综合比较，整个政治市场的效率要看它在多大程度上降低交易费用。不同于帕累托最优，长期政治交易活动是以制度结构如何适应情况变动而调整的这种适应性效率为标准，而不是简单地诉诸配置效率。〔12〕

以交易费用审视政治交易，交易费用政治学的核心分析概念就是交易政治合约(political transaction contract)。〔13〕与经济活动一样，政治交易合约中存在信息不完全、信息分布不对称，政治交易合约同样是不完全合约。政治合约是指在政治领域中的交易各方为了得到各自某些利益而形成的契约。这些合约有些具有契约文本，大多数是没有契约文本的隐含合约。政治合约与经济合约相比存在以下差异：(1)与经济合约各方是确定的不同，政治合约是一方对不确定的多方。合约一方(立法者、政策制定者)较为确定，而合约的另一方(选民)具有不确定性，并且有多个当事人。(2)政治合约有很大的解释空间，可以用来逃避责任和指责第三方以转移过失。(3)政治合约交易各方的地位大多不对等，立法者、政策制定者处于优势地位。(4)政治合约没有受到任何外部强制实施机制的制约，法院不能行使这种职能，也就是说，政治合约大多是合约各方的自我实施(执行)。

正如诺斯所指出，交易费用政治学能够极大地提高理论的解释力，并使我们更好地理解所观察到的政治市场。〔14〕当然，政治市场与经济市场不同质，交易费用政治学分析需要充分考虑非经济动机特别是意识形态和国家暴力的影响；政治权利的转让具有很大困难，政治制度禁止权权交易或权钱交易，特别是集团活动的利益转让更加复杂。尽管如此，交易政治分析已经得到公认并被广泛运用，特别是诺斯及其合作者在其国家理论基础上提出的暴力与社会秩序框架及其案例分析，〔15〕对于发展中国家具有较强的解释力。

(二)交易费用政治学分析秘书制度的比较适宜性

交易费用政治学相对于权力寻租特别是庇护关系视角，能够比较适宜地把握秘书制度的交易合约性质。正是秘书制度的特殊合约性和秘书个人所具有的特殊政治人力资本因素，可以恰当地把秘书与领导从庇护关系范式中排除出去：前述质疑庇护关系的文献所列举的各种理由，没有能够排除秘书与领导关系的私人性，没有能够上升到秘书具有人力资本这个层面，因而对秘书现象的研究总显得有些隔膜。要想说明秘书不是领导人的简单依附者，必须把握秘书制度的公共合约特征，必须指向秘书自身特有的政治交易能力或人力资本，正是这种政治人力资本使得秘书与领导之间不属于简单的私人庇护关系。

交易费用政治学可以直接发展秘书政治能力说。郇雷博士提出了政党栽培下的政治能力维度，但仍把政治能力与政治忠诚、关系资本看作逻辑并列关系，他强调“这三种因素往往构成秘书精英的综合政治特质，彼此之间很难区分”，却没有能够就势提出一个分析框架。〔16〕郇雷担心秘书精英的内部异质性很大程度上可能损害理论体系的自洽性，很难找到一种能够有效解释所有秘书群体权力机制的理论模式。他还苦于如何解释秘书制度从属性与秘书实际拥有很大权力的强烈反差。其实，运用交易费用政治学，就可以合理地提出“综合政治特质”就是政治人力资本：秘书的政治能力、政治忠诚、关系资本，不过是秘书人力资本的不同内容和表现形式；不论这些政治人力资本中有多少生产性或非生产性，如同政治活动具有生产性或非生产性的两面一样。交易费用政治学框架可以解决郇雷的担心：抓住秘书个人积累和投入的专用性人力资本，不仅可以逼近揭示秘书制度神秘的特质，能够直面秘书精英的内部异质性包括秘书群体的分化，避免秘书神秘权力的外生性问题或循环论证；而且可以说明为什么处于从属地位的秘书却实际拥有很大权力，源头在于专用性人力资本及其对权力核心通道的控制。至于秘书制度从属性与秘书实际拥有权力的困惑，正暗合着现代产权经济学的一个重要分析方法——法律权利(de jure property rights)与实际或经济权利(de facto property rights)不相一致：〔17〕从法律形式看，秘书制度具有从属性；从实际角度看，秘书具有很大权力。产权和交易费用理论就是要找出它们的真实差别并着力分析实际存在着的经济权利或权力。

交易费用政治学的交易政治合约分析优于委托代理模型。许多公共管理和政治学文献，不经意地把秘书与领导人关系看作为委托代理关系。委托代理关系确实具有合约性质，但它们之间依然具有细微且重要的差别：委托代理模型假定，委托人了解代理人的偏好信息和效用函数，在此情况下委托人主动地向代理人发出邀约；而政治交易合约是一定政治制度本身生发出来的，交易各方信息不对称、不完全，很难确认各自处于委托人还是代理人地位。辨识这个问题，主要是进一步说明秘书制度合约信任问题，不仅是主动邀约的委托人需要面对的，更是特定政治制度本身内生的；不单纯是各方讨价还价达成的，还是交易各方在给定制度中的约定。毫无疑问，秘书的选拔和培养，是一种不断强化的政治交易合约行为，秘书不能够简单地退出，领导人更不能够简单地把秘书开除，交易政治过程中存在着高度不确定性，秘书在其服务过程中又具有某种程度的自主性，而不是领导人事前设计出一个完备的最优合同来激励和约束秘书。在这样一个具体的政治合约行为过程中，委托人对代理人的单方面激励让位于双方的交易和谈判，运用交易政治分析不仅比较合适而且更具针对性。

回到威廉姆森1999年那篇论文，他特别关注外交部门的资产专用性与忠诚问题。〔18〕我国秘书机构属于集体形式的行政系列体系，具有公共机构性质，尽管在政治权力结构中处于某种从属地位。与外交部门一样，秘书机构具有高度专门化特征，其中的人力资本就涉及相当多的资产专用性；在关系资本积累方面，秘书部门的复杂性甚至不亚于外交部门。本文以下两节专门讨论秘书制度这个政治交易合约中的忠诚和资产专用性含义。必须说明，和讨论企业、市场一样，在交易费用理论的中性语境里，官僚机构和科层组织、公共部门等名词等价。

三、秘书制度的交易政治合约与可置信承诺

为了捕捉秘书制度这种特定的、远不同于一般公共部门的交易政治合约特征，需要透视我国当代秘书制度发展的深层背景——党治国家推进现代化，据此进行交易费用政治学的理论说明。秘书制度的交易政治合约特征，某种意义上说不是一个纯粹的理论问题，而是对党治国家推进现代化进程中的秘书制度实践的适宜性表述。

(一)党治国家与秘书制度治理

陈明明从革命式现代化即革命的路径依赖锁定了现代化之路角度，对党治国家作了一个十分理性的观察与论述。〔19〕他指出，中国现代历史的逻辑已经赋予了政党内在的“国家身份”——它并非靠选票“进入”了国家才获得“运作”国家的资格，它是靠革命手段“缔造”了国家于是成为国家的灵魂，在这个意义上，它就是“国家”，或是“国家”最深刻的内容。这样的国家形态可以称为“党治国家”。党治国家即以党治国，党治作为一种方略，是对“治国”资源匮乏尤其是组织资源严重不足的反应，表达了运用政党这个现代政治基本要件，来克服中国的低组织化或无组织化的现状，以完成现代民族国家建设任务的强烈意向。也就是说，党治国家是中国在现代国家建设中，为克服低组织化而采行的一种组织和建制方式。它的历史合理性显然归结于其是否满足或多大程度上满足了现代国家建设(包括民族国家和民主国家)的基本诉求。

如果说，党治国家是对推进现代化而治国资源匮乏尤其是组织资源严重不足的反应，那么，如何有效动员有限治理资源就成为执政党的重要任务。为此，必须两手抓：一方面实现垄断性政治权力的集中与维持，支持国家现代化建设；另一方面打破政治权力集中难以避免的信息沟通障碍与内部利益同盟，以防有限治理资源的损耗。在增强信息沟通与控制内部利益方面，党和国家尝试推行了各种制度和措施，比如1950年代大区体制与反对地方主义、〔20〕确保中央警卫团战士来自每个专区以帮助领导人获得各地真实信息、〔21〕20世纪70年代的八大军区司令员对调以预防分利集团做大、人民群众来信来访制度〔22〕等；秘书制度自然也是党治国家中增强有效治理的一个重要内容，中共中央办公厅秘书局原常务副局长李欣反复强调秘书要为领导直接服务，为本系统关系到的各级领导服务，为领导做好咨询、参谋性服务工作。〔23〕正如巴纳德在论述权力时所指出，信息交流的职位(沟通职位)越靠近组织中心，组织越庞大，则越是要求信息中心服务人员能够了解整个组织的运作。〔24〕秘书制度造就了一个独特的信息服务中心：它不是某些国家那种承担国家政治权力的技术性助理职能或提供咨询服务的机构。秘书制度是支持国家政治权力集中体制建设所需要的一种治理机制，一种适应权力集中逻辑的制度设计。特别是在革命式现代化向市场型现代化转变过程中，由于支持市场的社会主体不可能事先培育好，势必由取得革命成功的革命党出场，党和国家直接组织选拔和培养精英是社会治理的必然选择。

这是一个因应权力集中与有效治理的交易政治合约。郇雷的研究发现，秘书精英之所以能够在政治权力转移机制与实际政治过程中具有重要的影响能力，与列宁主义政党以权力维系和集中为目标特征的干部人事制度设计密不可分。而垄断性政治权力的集中与维持是中国共产党构建执政体系进而改造社会的重要基础。因此，秘书制度并不仅仅是一种附属性的工作制度，它还是更为宏观的政党权力转移制度的重要部分，秘书同时是政治精英选拔与干部培养体系的关注对象。而且，在实际政治过程中，由于制度权力掌握在活生生的政治行动者即领导干部手中，其权力很少受到限制，宏观上干部选拔制度对官员政治忠诚、能力等升迁标准的要求，就会内化为领导干部对下属的具体的、特殊的要求。正是在这种宏观与微观的转化中，秘书能够向领导提供稳定的政治忠诚机制而受到青睐，增加了他们获取权力的机会。〔25〕李威在其著作中深入细致地阐述了秘书制度如何增强信息沟通和控制内部利益：一方面，秘书制度可以增强领导的信息与决策能力、指导与监督能力，提高领导对于官僚机构正常履职的反应能力，并且在官僚机构拒绝执行或歪曲执行时，纠正官僚机构的行为，从而实现政治领导人对官僚机构的政治控制。另一方面，秘书机构在领导层之间有效运作，减少领导层内部的对立，消化矛盾，协调冲突；起草、修订、审查各类政治文件，确保政策效力的稳定性与持续性；组织会议与会见，减少不确定性与未料事务对于政治秩序的冲击；简言之，秘书制度具有控制与缓冲或润滑功能。〔26〕

(二)秘书制度的可置信承诺

中国当代秘书制度的发展说明，为了有效利用国家现代化的有限治理资源，秘书制度在努力减少政治不确定性、加强信息沟通方面举足轻重，或者说，设置秘书制度旨在解决党治国家治理资源有限条件下的可置信承诺问题。当然，信访等其他一些制度，也具有重要补充作用，但正如杨瑞龙等人研究所表明的，上访主要是中央对地方官员的一种问责机制。〔27〕

所谓可置信承诺(credible commitments)，涉及到动态博弈中先行动一方是否该相信后行动一方会采取兑现事前承诺的行动的问题，这与不可退出的专用性投资有关。直观地理解，可置信承诺是合作一方向另一方作出的保证，并且这种保证是可以为另一方信任的。〔28〕关于交易政治的可置信承诺问题，诺斯和温加斯特1989年论文作出了开创性研究。他们提出1688年光荣革命后所确立的权力制约体制，从根本上限制了英国王室的专断权力，使得英国王室能够作出保护产权的可置信承诺。因此，商人更加放心地将钱借给国王。违约风险的下降降低了英国王室的借债利率，大大提高了英国王室的融资能力，为其在与法国的竞争中以及开拓海外殖民地等方面打下了坚实的金融基础。〔29〕尽管有学者质疑他们的研究没有关注制度背后的政治权力运作，如真正重要的是谁在控制政府，以及背后的政治基础是什么，但他们提出的政治制度可置信承诺问题，得到了学术界的公认。〔30〕

对于当代中国来说，党治国家是确定的。但在政治权力的传承上，在国家治理特别是重要信息沟通以及利益分配上，依然面临着很大的政治不确定性；也就是说，同样存在着政治权力传承和国家治理体制的可置信问题。秘书制度在实现党治国家政治制度的可置信承诺方面，具有双重意义：一是政治权力传承问题，进入秘书机构，大体上获得了党和国家培养梯队的通行证，机构中的秘书直接获得很高的政治地位和社会荣誉。〔31〕尽管进入培养梯队之后能否正常晋升，还存在着外部竞争性选拔机制、秘书直接领导人的关键性意见、秘书自己的工作投入和本领等影响因素，但秘书制度本身在机制上保障了政治权力传承的可置信承诺。二是秘书与领导人之间关系问题，这种治理体制上的可置信承诺，远比前一重意义更加可信。秘书的政治忠诚不仅体现在政治权力传承方面，更是体现在对领导人的忠诚上，后一方面的忠诚是具体的、全方位的，当然领导人的关怀也是如此。毫无疑问，党治国家的政治权力传承制度的可置信承诺问题极其复杂，这里只讨论秘书与领导人的可置信承诺关系。

领导人在与秘书关系中的承诺一般是可信的。领导人会关心秘书的成长，保证秘书晋升的通畅，对自己秘书的晋升不遗余力。领导人升迁后，要么把自己的秘书带到新地方或新部门，要么千方百计努力在自己离开之前予以提升。否则，领导人不仅会失去秘书的信任，更会在工作中遇到难以察觉的麻烦。领导人不仅可以决定秘书的升迁，而且在拿捏与秘书关系的亲密程度上处于主动和从容地位。基于秘书制度公共特性，领导人不能够只是把自己与秘书的关系朝着私人亲密这一个方向一味地推进，这是与庇护关系的重要区别。拿捏好关系程度，是领导人一个重要支付，当然也是对秘书的激励性约束。要言之，政党栽培中的秘书制度有力地保障了领导人兑现承诺，领导人兑现承诺不仅轻松而且更有必要。这是一种制度性强约束，对于秘书来说则是一种强激励。

问题在于秘书是否也会兑现承诺。秘书在合约中支出政治忠诚、政治能力以及一定的关系技巧，其合约收益大致是职业荣耀与获得政党栽培的机会；在获得政党栽培机会基础上能否正常晋升，某种意义上直接取决于领导人的意见与领导人的影响力。领导人的努力没有完全实现秘书的预期，秘书是否会直接失信？正如威廉姆森提出交易费用政治学可以适用外交部门分析时所强调的，外交型交易(下节专门说明)真正独特的地方就在于忠诚的风险。那么，秘书的忠诚问题怎么考量？显然,威廉姆森关于忠诚问题的纵向、横向和内部三个部分的阐述，不适用于秘书制度；倒是赫希曼1972年提出的“退出、呼吁与忠诚”机制，可以直接地拿来运用。这本薄薄著作的副标题就是“对企业、组织和国家衰退的回应”，诚如作者所言，“我所碰到的问题是分析某些经济过程，并有望在较大的范围内阐释社会、政治以及道德现象”。根据赫希曼的研究，个体对于组织的退出威胁、呼吁或抱怨，都是忠诚的不同表达形式或实现机制。〔32〕对于秘书制度来说，退出在秘书这里几乎没有发生，郇雷论及的“退离”(remove)不是真正的退出：退休和因疾病离职不属于退出；因贪腐被清除则是合约的解除；仕途失意才属于退出，但这一情况比例极低。〔33〕仕途失意是晋升悲观预期与隐忍偏好发作的交互作用的结果。除此还有领导人出事导致其秘书退出，这属于不确定性的发生。

既然不退出，剩下的只有抱怨；而秘书一般不会公开地抱怨，我们只能从岗位懈怠和秘书分化两方面间接地加以观察。秘书事务比较繁杂，岗位懈怠不易观察。一般而言，领导人大体上能够体察到秘书的懈怠程度，但心照不宣；关键是秘书制度阻止了秘书的直接懈怠。政党栽培的选拔制度已经对秘书提供了强有力的初始激励；为了保障长期交易合约中的信任，政党栽培不仅注意选拔，而且注重培养，培养比选拔更能持续地维护信任，并且阻滞长期在岗的激励弱化。郇雷博士论文第三章就此进行了细致的统计和历史文献分析。姚洋等人研究发现，官员选拔制度具有选贤任能的特征；随着时间的推移，培养变得更加重要，但激励的角色在减弱。然而，从姚洋等人的实证研究来看，秘书制度恰恰在培养晋升方面延缓了这种激励减弱趋势。1994—2017年官员培养的占比上，具有“两办”秘书(市委办、市政府办)工作背景的官员，从一开始就占了最高比例，而且比例随着时间推移越来越大。可见，培养和晋升制度有力地抵消了秘书岗位长期情况下可能发生的懈怠。〔34〕至于这一占比过大是否表明选拔体制可能脱离选贤任能路径，目前只能存疑；但有一点很明确，激励资源也是有限的，秘书制度在一定程度上抑制了激励减弱趋势。

然而，秘书的抱怨还是有的，这可以通过秘书群落的分化得到间接说明。卢利林在这方面作出了难能可贵的研究。〔35〕卢利林指出，机关秘书群落是一个重要政治群体，其内部因权威结构中的差序分工产生了分化，〔36〕出现了势差、级差、职差和位差等效应；在这些效应的作用下,各类机关秘书在日常境遇、晋升周期等方面有着明显差异。卢利林的研究表明，往往是在群落分化中处于强势地位的秘书被提拔重用，处于弱势地位的秘书则难以得到较多的晋升机会。从交易费用政治学来看，秘书群落分化本身，不仅是其职业竞争的一种形式，而且是政党栽培下实现秘书制度可置信承诺的一种方式：秘书群落分化，消化或化解了具有升迁机会秘书的抱怨，从而保障了他们的忠诚。恰恰是这部分处于强势地位的秘书精英获得了特殊权力，实现了可置信均衡，这是他们有效投入其人力资本的结果，同时因而也成为秘书权力腐败的主体。那些处于弱势地位的秘书难以得到较多的晋升机会，是其人力资本收益率的表现，或者说，他们的地位与其人力资本投入相适应；即便如此，他们还是没有退出，最多是私下个别地抱怨，只不过其忠诚度远低于处于强势地位的同行。

当然，领导人与秘书关系的可置信承诺程度，会有许多影响因素，这里仅仅说明偏好的稳定性问题。秘书与领导的偏好一般相同或接近，这在选拔过程中已经得到筛选和甄别，此后的工作经历和近距离交流更是加强了这种相同或接近趋势，使得秘书与其领导人形成了非常亲密的关系。这种亲密关系自然强化了忠诚。问题是有例外，个别秘书或隐瞒自己的偏好，或其偏好在工作经历中发生变化，与领导人产生了疏远。这种情形一般也不影响工作信任关系。与领导人保持一致，这是秘书职业的基本操守，也是保持其政治生涯稳定的关键。如果疏远问题严重到影响工作，秘书自己会主动选择分化出去，或者被领导人逐出。当然，秘书与专事服务领导人之外的其他领导人的关系走近(不论自觉与否)，一定会影响信任问题；同样也存在着秘书因领导人之间的矛盾冲突而受到连带伤害的情况。但这些都属于利益冲突，虽然利益与偏好纠缠在一起，并且长期来看利益与偏好互有影响；利益问题只是局部地、个别地影响信任关系，作为一种制度，即使在领导人那里失宠，或者因领导人之间斗争受到牵连，秘书也会保有基本地位和相应利益。因偏好问题失宠或因权力斗争牵连，属于秘书一种预先难以确定的成本，它们不影响秘书制度本身的可置信承诺。

四、秘书专用型人力资本与剩余控制权

秘书制度是一种可置信承诺的交易政治合约，同一个问题的另一面就是秘书的投入。如果说，政党栽培制度保障领导人在秘书制度合约中的承诺得到信任，那么，秘书的投入同样获得信任并且实际上获得了合约难以言明的权力。秘书的这个投入就是具有资产专用性的政治人力资本。

(一)人力资本理论与方法的延伸

人力资本理论主要代表人物都明确主张人力资本理论与方法，可以延伸到非市场分析：舒尔茨不仅一再指出人力资本是增长的发动机，专业化人力资本是报酬递增的源泉，他还特别强调“信心”对于低收入国家人力资本投资的重要性；〔37〕贝克尔把经济分析推广到非市场领域，众所周知，《人类行为的经济分析》是所谓经济学帝国主义的里程碑，其《人力资本》也提到了人力投资的思想形式；〔38〕明塞尔虽然注重人力资本的劳动供给分析，但也完全同意经济分析适用于非市场交易。〔39〕遵此逻辑，政治领域当然也可以运用人力资本理论与方法。

在人力资本理论和方法的推广过程中，特别是对影响企业或个人收益因素的实证分析中，先后出现了社会资本、关系资本、政治资本等等术语。这里不去追踪社会资本理论与方法的演变，不去纠缠这几个资本概念的关系，不去讨论关系型政治资本是否具有经典人力资本意义上的生产性，就像企业家才能可以分为生产性、非生产性和破坏性一样，〔40〕政治交易活动的生产性、非生产性和破坏性的配置状况，直接受到既定规则结构的约束。我们关注的是，威廉姆森以关系型投入对人力资本含义所作的开创性拓展，作为交易费用政治学发展中的重要人物之一，他对专门化公共官僚机构研究作了很有益的提示，这就是资产专用性意义上的人力资本。

(二)秘书政治人力资本的资产专用性和关系特征

资产专用性是威廉姆森交易费用经济学关于交易三维度分析的主要对象。所谓资产专用性是指某些投资一旦形成某种专门用途的资产就难以改变为其他作用，如果要改为他用肯定造成较大经济损失，它与资产通用性互为两极。〔41〕威廉姆森把它划分为五类：(1)场地专用性；(2)实物资源专用性；(3)以干中学方式获得的人力资本专用性；(4)特定服务专用性；(5)品牌商标专用性。〔42〕克莱因等以“可占用性准租”分析了资产特异性的经济学含义。〔43〕由于专用性资产改为他用会造成很大经济损失，所以必须用于特定交易合约，因而具有潜在准租，即这项资产的最优使用超过次优使用的价值。现实中，合约双方都想尽可能地占有这部分准租，为此会出现各种形式的竞争。作出专用资本关系投资一方有可能被套牢(lock in)，即这种投资形成的准租有可能被交易对手夺去；交易的另一方利用这种难以转移的投资在敲竹杠(hold up)。这类情形的交易费用经济学文献十分丰富。

交易费用理论的资产专用性是否能够以及如何用来分析官僚制，威廉姆森与威尔逊、莫进行了论争。〔44〕在其名著Bureaucracy中，政治学家威尔逊提出了一个对于交易费用理论来说非常重要的问题：为什么有一些公共服务(如外交)必须在政府内部生产而不能向私人部门购买?〔45〕十年后，交易费用经济学家威廉姆森专门回答了这个“威尔逊问题”。威廉姆森指出，公共机构与私人部门的重要差别是交易的不同，交易角度的公共部门可以分为：购买型、再分配型、管制型、主权型、司法型、基础设施型，其中主要是主权型交易(外交)。他指出，主权型交易必须面对三种合同风险：资产专用性、诚实风险和营运成本。威廉姆森批评了莫1984年关于资产专用性不适用于公共部门分析的观点，〔46〕他说莫这种观点对于公共部门的物质资本是正确的，公共部门的人力资本(如外交事务中形成的人力资本)则具有很高的资产专用性。威廉姆森认为，真正使外交事务等主权型交易区别于其他交易之处是“诚实的风险”。比如当行政首脑(如总统)对于某个外交事务的供给机构提供的信息和评估不信任时，诚实的风险就会产生。在主权型交易中产生合同风险的程度以诚实的风险最大，资产专用性引起的略小，营运成本引起的最小。正是由于这三种合同的风险，尤其是诚实的风险，使得主权型交易不能私有化，而必须由政府自行生产。也就是说，内部的诚实可信与资产专用性，不可以把公共官僚机构外包或者说外包成本更大。威廉姆森总结说，和其他的治理结构一样，公共官僚特别适合于某些类型的交易而不适合于另一些类型的交易。公共官僚作为一种治理结构有其效率的一面。这是完全不同于公共选择理论所得出的公共官僚机构是低效率的简单结论，丰富了我们对于公共官僚机构复杂性的理解。不过，莫1990年论文已经明确地承认了官僚集团的资产专用性，他还直接使用了威廉姆森这一术语。〔47〕

有意思的是，威廉姆森恰恰从人力资本开始阐述他的资产专用性的特征。他从马歇尔、波兰尼、马尔沙克那里获得启示，交易专用性人力资本是每一项交易的核心；他兴奋地提到阿尔奇安的转变，阿尔奇安和德姆塞茨1972年《生产、信息费用与经济组织》这篇著名论文否认企业合约与市场合约的差别，1984年的阿尔奇安却承认老板与雇员的企业合约关系必须靠资产专用性才能得到说明。然而，威廉姆森很遗憾地承认，交易费用经济学对于官僚行为分析非常不够，与市场失灵理论比较，官僚失灵的理论显得太初步，一个组织内部会产生哪些偏向和扭曲？为什么会产生这些变化？它们将如何随着组织形式的变化而变化？这些问题需要更加关注。〔48〕他1999年的论文就是试图弥补这个缺憾。不同于对外交部门忠诚问题的集中阐述，他对外交部门人力资本资产专用性只是一带而过。他说，许多公共官僚制(外交事务就是其中之一)中的人力资本就涉及相当多的资产专用性(不可转移的培训和社会适应)。与外交礼仪和程序相关的必要知识，包括模糊区域和行为的专门知识，至少对于员工而言是专用的。因为如果他们转而从事另一个行业，这些知识将没有什么价值。威廉姆森这些提示告诉我们，这类专门化公共部门的人力资本专用性，体现在长期积累的知识与特定用途的信息、长期依赖的关系等方面。

秘书政治人力资本来自长期自我投资，具有不可替代的资产专用性。其中，秘书人力资本赖以形成的长期积累的知识与特定用途的信息，与其他公共机构的程度差别不是很大，只是用途的不同；最能体现秘书人力资本特征的，就是秘书人力资本专用性更强的特别关系。质言之，秘书政治人力资本的神秘性和独到之处，恰恰来自其关系合约交易。人力资本的这种关系性专用资产特征，被关系网络和权力寻租分析所忽视；关系网络和权力寻租分析，充分注意到了秘书制度的关系性特征，但却遗憾地忽略了这种关系的专用性资产特质。

所谓关系型合约(relational contracts)，是威廉姆森援用法学家麦克内尔的研究提出来的。威廉姆森这个经济分析概念很快被社会学、政治学普遍借用。必须指出，威廉姆森提出关系型合约，强调的是这种交易关系的特殊条件，特定条件下的关系合约相对节约交易费用，因此大量存在于企业与市场中，他的代表作《资本主义经济制度》直接把关系合约与企业合约、市场合约相提并论。有趣的是，中国人对威廉姆森的关系合约感到很亲切，都懂得威廉姆森之“关系”(relation)与中文语境之“关系”(guan xi)具有实质性差别，并对后者多有诟病，大量研究文献都把中国乃至东亚的发展与问题，同归于特殊主义关系。〔49〕然而，“基于规则与基于关系”这样的表述是不对称的，关系背后有规则；大致说来，普遍主义关系对应于正式规则，特殊主义关系对应着非正式规则。

秘书制度合约就是被这样的紧密纠缠的双重关系包裹着。很难把秘书合约制度中具体内容的不同关系形式分别梳理出来，这也没有必要。我们感兴趣的是普遍主义与特殊主义双重关系的逻辑与现实差别：逻辑上说，两种关系都是为了节约交易费用，只不过普遍主义关系通过“专业化分工”实现节约，特殊主义关系借助“长期依赖性”达到节约，一定的规则结构会指引或约束人们选择不同形式的交易关系，是选择特殊主义关系还是选择普遍主义关系，就看哪种关系交易的费用更小。现实地看，这两种关系都存在于秘书制度合约中，秘书制度是现代政治交易与关系型交易的统一体。一方面，中国现代秘书制度发展历史表明，秘书制度实际上运用了现代科层制度的专业化分工，而且它的内部架构与治理流程，完全符合现代科层组织结构，在中国的公共科层组织结构中，它的架构合理性与治理水平当属一流；另一方面，无须讳言，由于其工作内容的保密性和信息传递的封闭性，使得秘书制度披上了神秘面纱。其实，不仅秘书制度，就是威廉姆森分析的外交部门也同样具有某种神秘性，这是其工作性质决定的。在秘书制度这里，其神秘依赖性掩盖了它基于专业化分工的现代科层特征。前述庇护关系分析，就是看重了秘书制度的特殊主义关系一面，而忽视秘书合约的普遍主义关系特征。

问题的复杂性在于,特殊主义关系既有节约交易费用的整合功能,也有增加交易费用的隔离功能，两种功能如何此消彼长，取决于一个社会的规则结构及其不同影响；就一个组织而言，特殊主义关系的整合与隔离功能，存在着内部整合、内部隔离、外部整合、外部隔离多种情形及其交互作用，外部隔离所增加的成本与内部整合所节约的成本是否相当，外部整合所节约的成本与内部隔离所增加的成本能否相互抵消，很难确定，对于秘书机构来说，更是这样。〔50〕因此，不可以直接描述特殊关系合约如何总体实现节约过程，只能以实际结果间接地加以佐证；白重恩等人的实证研究表明，“特事特办”这种非正式制度，成为中国过去四十年经济增长的主要驱动力。在正式制度尚不完善的情况下，地方政府帮助一部分民营企业突破正式制度约束企业发展的一些不利规则，从而帮助这些企业进入市场、生存和成长。这是一种典型的特殊主义关系的外部整合功能。在“特事特办”制度下，民营企业与国有企业形成了以国有出资人为核心的股权联系网络。白重恩等人的分析结果是，2000—2019年，股权联系网络扩展推动民营经济总产出年均增长了4.2%，几乎是当期民营经济GDP增长率的一半。〔51〕当然，“特事特办”制度是在正式制度完善之前的一个“次优解”。

必须强调说明，一般与特殊两种关系合约都具有某种资产专用性，只不过特殊关系的专用性更强。普遍主义关系作用对象是业务上的(业缘)，而特殊主义关系则追逐血缘与地缘，但这不是它们的主要差别。它们的重要差别在于，特殊主义关系的交易对象是固定的即只是血缘与地缘关系圈中的人们，而普遍主义关系关注对象却是特定的即限于长期合约关系形成的特定人群；“固定”交易对象与“特定”交易对象虽然相近却具有重大差别：固定交易对象是血缘、地缘关系中的人员，而特定交易对象是因为开展经济业务活动而联系的交易人员，他们的关系属于普遍主义，但却很密切。领导和秘书之间原本属于一般性的工作交往，长期工作往来中势必交换着信息与关系网，且对双方均有利可图，他们的关系自然十分密切，交易过程中无形地形成了信任，特定交易身份由此慢慢转变为固定交易身份。省部级以上领导人秘书对于领导人生活的重要性甚至超过了子女，特定关系把固定关系普遍化了，秘书与领导关系成为普遍主义关系与特殊主义关系的一个交集。规定省部级以上干部调动和升迁才能有秘书随调，主要是考虑领导人对新工作的适应问题，这是以一种特殊关系的整合功能应对新岗位可能发生的特殊关系隔离功能。

与秘书领导人普遍关系特定化相反，专业化市场经济中出现的同乡同业，则是特殊关系走向普遍化。在传统急速走向现代的社会变迁中，业缘关系与血缘、地缘关系发生了交汇，两种关系交易浑然一体，大量同乡同业现象很大程度上打破了二分视野中的业缘关系与血缘地缘关系的界限，比如，浙江桐庐的快递业、湖南新化的打印业、河南鄢陵的灯光师业、河南许昌的假发业、河北安平的道路护栏业、江苏兴化的不锈钢业，等等。这样普遍出现的同乡同业现象，已经充分说明某个特定时点的特殊关系的整合节约功能不仅具有相当大的生命力，而且正在阔步走向普遍主义化了。当然，这种“低端全国化”的同乡同业，如何发展成为普遍主义规则，还有待时日。〔52〕秘书与领导人之间如何蜕去特定关系回归普遍化则更加复杂，这种特定关系无论怎么样努力普遍化，都必须面对秘书占据权力核心通道这个基本事实。

(三)秘书占据着核心权力的关键通道获得剩余控制权

被双重关系紧紧包裹着的秘书神秘权力，到底源自哪里？从交易费用政治学观察，秘书不仅投资专业化人力资本获得制度合约权力，而且占据着通向核心权力的关键渠道，收获制度合约的剩余权力。十分遗憾的是，1999年的威廉姆森没有能够获得这一认识，而格罗斯曼、哈特早在1986年就提出了“剩余控制权”(residual control)理论。倒是莫1984年就官僚“剩余权力”问题的阐述，很有启示意义。

莫1984年在《新组织经济学》中之所以怀疑用交易费用理论与方法分析公共部门，其重要理由是公共部门有大量的“松散”(slack)但却没有阿尔奇安和德姆塞茨意义上的“剩余”(residual)。阿尔奇安和德姆塞茨1972年那篇论文指出，企业家获得合约支付后的剩余索取权(residual claim)，才具有监督团队成员的动力，进而实现企业组织的利益。莫强调说，对于公共官僚制来说，并不存在一般意义上的剩余；缺乏剩余及其对内部效率的影响，似乎是造成公共官僚机构与私人组织分道扬镳并影响我们对这两类组织的相对绩效预期的主要因素。但松散起到与剩余相同的作用，即让服务提供的真实最低成本与官僚机构的实际花费(预算)之间产生差异。只是松散不能够替代剩余的功能。〔53〕显然，莫注意到了索取权的剩余，却没有注意到控制权的剩余；虽然莫也指出贝利—米恩斯所有权与控制权分离命题“令人兴奋”，“政治控制问题在许多方面与分离所有权和控制权的经济学问题相类似，只不过政治家要控制的是官僚，而股东要控制的是经理”。〔54〕控制问题进入到了莫的视野，可是，由于格罗斯曼和哈特的研究出现在莫这篇论文之后，莫没有能够认识到控制权也有剩余问题。

所谓剩余控制权，是指合约上没有写明的权利被交易一方实际控制着。格罗斯曼、哈特1986年论文首先提出，合约上写明的是交易各方的特定权利，合同上没有写明的则是剩余权利；不同于阿尔奇安、德姆塞茨的索取权，在不完全合约和实施情况下，控制不仅能够获得收益，而且剩余控制权直接影响了企业的并购。哈特、穆尔1990年论文对剩余控制权理论作了进一步的推进，指出专用性资产影响剩余控制权的配置。〔55〕这就形成了格罗斯曼—哈特—穆尔传统(GHM理论)，这一传统直接源自科斯企业的“权威”，经过威廉姆森的“资产专用性”，进而深入到企业控制权理论。科斯《企业的性质》首先提出了“交易费用”，他主要考察企业为什么会比市场交易有节约，因为企业有权威，节约了市场交易中的讨价还价、信息搜寻等等费用。〔56〕前面提到，阿尔奇安和德姆塞茨1972年论文认为企业合约与市场合约没有差别，但资产专用性是企业特有的，他们后来承认了这一点。然而，企业为什么有权威还是没有得到正视，直到GHM理论提出了权威不仅来自剩余索取权，而是谁实际控制着企业。控制问题与权威一脉相承，但他们关注的问题是,谁将一体化谁。最优的一体化应该能将控制权让渡给这样的主体，他们的投资决策相对于其他方更为重要。GHM理论虽然强调资产的剩余控制权，“但是我们也可以用我们的理论来说明行动的剩余权利。尤其是，在对行动的剩余控制权进行配置过程中，雇主—雇员关系不同于发包人—承包人关系”；雇主拥有许多控制权，承包人一般对未明确规定的行动具有许多剩余控制权。〔57〕可惜的是，他们对此没有展开。拉詹和津加莱斯由此强调企业权力的人力资本来源，不同于GHM理论，他们认为物质资产不是企业唯一的关键资源，企业不能完全由物质资产所有者规定，企业还包括天才、创意等要素以及为之进行了相应的专用性人力资本投资的人们，企业的权力来源于对以上关键资源的“进入权”(access)的控制。合约中可以写明的和被强制实施的部分越少，剩余控制权也就更加重要。〔58〕

秘书在与其领导的关系合约中，就处于这种剩余控制权地位。令人惊讶的是，拉詹和津加莱斯对企业权力的分析，竟然如此契合秘书制度，特别是在权力来源及其专业化人力资本基础这两方面。首先，权力来源于控制关键资源的进入权或机会通道。所谓机会通道，即使用关键资源或者与关键资源融合的能力。如果关键资源是一个点子，那机会通道就是指得到该点子的细节；如果关键资源是一个人，则机会通道就是与他共同工作的密切程度。秘书与其领导的工作关系如此密切，自然形成了权力中心与其通道的关系，秘书处于剩余控制权位置。正如冯军旗所指出，秘书的特殊地位主要体现在处于权力通道上，往往是领导参阅信息和约见人员的把门者。〔59〕其次，能够控制关键资源的机会通道还是其专业化人力资本。被给予私下的通道接触关键资源的代理人(秘书)，并没有获得新的剩余控制权，他仅仅是把自己的人力资本作与关键资源密切相关的投资，提升自己的价值。当与其已有的撤出其人力资本的剩余权利相结合时，机会通道使他有能力创建一个由他控制的关键资源：他的专业化人力资本。对这个关键资源的控制是其权力的来源，更一般地，对任何关键资源的控制都会获得相应权力。既然他因进行专用性人力资本投资而获得权力并从中得到的剩余数量，比物质资本所有权获得的剩余更具有不确定性，因此，机会通道是比物质财产所有权更有效的一种激励机制。对于公共部门特别是秘书机构来说，情形更是如此。当然，秘书获得剩余控制权不仅有其人力资本的基础，更有政党栽培制度的授权。此外，对于大秘来说，对机会通道的管理就成为了一个专业性投资的可行机制。因此，秘书成为领导拐杖获得的隐性权力以及假借领导权威私自创生的权力，这些都属于秘书的剩余控制权。〔60〕

领导人一般默会秘书的剩余控制权。首先，剩余控制权是对秘书的强激励，是比物质报酬更有效的手段，这是公共部门最难得的激励方式。其次，秘书获得的权力既有秘书制度合约明确规定的特定权力，更有制度合约难以言明的剩余控制权，领导人一般会对秘书的特定权力加以约束，制度合约的剩余权力即使想约束也很难。何况，领导人花费精力约束秘书的剩余控制权，既不会有什么效果，还严重降低对秘书的激励，更有可能潜含着对自己未来的巨大风险。因此，领导人默会秘书的剩余控制权，不仅是一个聪明行动，更是一个无奈之举，分寸只在他自己的心中。由此形成了剩余控制权力行使的广阔空间，这是秘书机构远远不同于其他公共机构的一个重要特征。在剩余权力问题上，差序格局被划破：只有靠近权力中心，才获得剩余权力；远离权力中心，则有求于机会通道的实际控制者，从而实际上形成了一个机会通道的管理机制。这是一种无形于制度、难以描述的交易政治活动。

可以把剩余控制权与莫的“松散”作个简单比较。松散，从其预算拨款角度来说，还属于特定权力，只是官僚偷工减料，即服务提供的真实最低成本小于官僚机构预算；从合约角度来说，松散却是一种剩余权力，因为官僚机构预算本身是一种不完全合约，合约没有规定官僚服务提供的真实成本是多少。但不论如何，莫还是没有能够从官僚制度上把握住合约的剩余权力，可能是因为预算财政合约已经把官僚机构的运行规定得比较细致，看不出哪里还有剩余，最多只有松散。其实，根据GHM理论，特别是拉詹、津加莱斯的研究，即使是预算财政合约也是不完全合约，也会有剩余权力。法官的自由裁量权就是一种剩余控制权。当然，预算财政合约里的剩余权力比非预算财政体制要少得多。顺着莫的思路扩展下去，必然遭遇公共部门剩余控制权合法化问题。秘书行使剩余控制权在实际生活中普遍通行着，但在法律上却没有明确规定，不像在企业那里剩余索取权和剩余控制权可以依照法律规定加以安排，尽管在企业合约发展为公司合约后如何分配剩余，已然变成公司治理的重大问题，并且充满着激烈的竞争。公共部门权力边界法律化已有充分细致的努力，但像秘书剩余权力如何以法律来界定，则是一个复杂的制度选择问题，这种问题的复杂性同时也强化了秘书权力的神秘性。

五、秘书制度合约自我实施的困难

一般说来，交易政治合约没有正式的第三方，或者说，第三方是否以及如何在场比较复杂，〔61〕秘书制度更是属于自我实施。从理想状态上说，基于秘书制度合约的可置信承诺和自我实施，秘书行使剩余控制权一般情况下不会发生什么问题。

现实中的秘书腐败包括在岗和晋升后两个阶段。本文关注秘书在岗为什么出现问题，尽管在岗阶段大大少于晋升后的腐败，后者就是一般意义上的权力约束问题。面对制度合约授予的广阔的剩余控制权，在岗秘书的自我实施出现了障碍，用冯军旗的话来说，就是“不能正确对待自己的职位”。〔62〕当然，在岗自我实施问题的讨论，也适用于秘书晋升后的情形。

(一)秘书合约实施的特点

合约实施很重要。诺斯1990年著作把实施与正式制度、非正式制度并列为制度安排三要素，并在第七章专门论述。诺斯强调，实施方式不当是历史上的停滞和当代第三世界国家发展不足的主要原因。巴泽尔为实施理论作出了独特的贡献。他早些时候的考核费用理论与产权理论，已经包含有实施的思想，认为市场组织的出现就是为了降低考核费用。沿着诺斯轨迹，巴泽尔专注于保护权利或实施合约的国家理论研究，他认为国家不是唯一的第三方强制实施者。〔63〕诺斯及其同事的暴力与社会秩序理论框架，就是这种国家理论的新发展。前述承诺问题本质上就是合约执行或实施问题。实施问题是如此重要，以至于新比较经济学(new comparative economics)干脆把交易费用定义为破坏实施机制的能力。〔64〕笔者2012年的研究认为，企业不过是一种长期要素合约的实施机制。〔65〕

秘书合约实施的一个十分突出而重要的特点是，自我实施的单边性：作为自我实施的第二方，领导人不参与。秘书合约实施的“与领导人无关”的逻辑基础是，秘书拥有剩余控制权，从而存在着实施监督不可能性。问题在于，领导人对秘书合约的特定权力为什么不加以约束？关键在于秘书制度中的领导人与秘书的关系，属于越级领导。这是秘书合约实施中领导人不出场的现实基础。一般情况下，科层体系中的领导体制都遵循着逐级领导原则，我国其他公共部门也是如此；但是，当代中国秘书机构的领导模式却是越级领导，秘书除了接受部门的业务指导外，更重要的是还要接受其所服务的领导人的直接领导，领导人比其秘书在行政级别上高出几个等级，这是典型的、常态化的越级领导。

在越级领导模式背景下，领导人在其与秘书合约的约前、约中、约后，都不在场也不必出场。秘书选拔属于约前阶段，选拔的主要工作都是在组织部门和相关业务部门进行，不需要领导人关心，除非领导人看中了谁，但直接要人不符合规则，领导人最多只是在“两办”已有的人员中挑选自己的专任秘书。约中阶段的培养中，领导人的意见对于能否晋升非常重要，但这属于激励性约束，而不属于合约的执行或实施，不需要领导人直面秘书合约的执行问题。约后，就是指双方中有一方出了问题，合约终止，自然有第三方出场收拾：秘书出了问题，一般不惩罚领导人，最多是道义上的责任；领导人出了问题，反倒殃及秘书。既然面对自我实施合约，领导人又不在场，秘书制度的合约就成为秘书独自执行的合约；秘书获得的剩余控制权，也就是秘书的自由裁量权。

(二)影响秘书合约自我实施的主要因素

初步归纳起来，影响秘书自我实施的因素主要有五点：(1)晋升预期，即秘书个人对自己晋升机会的预期；(2)领导人因素，即领导人的政治生命力、权力控制力和影响力及其对秘书的关心程度等；(3)人力资本兑现形式，即离开权力核心通道去新岗位履职获得合法收入数量与顺利程度，其中包括金融工商界人士的邀约力度等；(4)个人偏好，即秘书个人对于职业的自我认同程度，这里的个人偏好不仅包括观念偏好，更主要的是指现实偏好；(5)年龄和疾病等自然因素，年龄包括退休年龄和为提拔设置的年龄，疾病主要是指提拔和培养过程中体检出现重大问题，等等。

第一，晋升预期，这是影响秘书自我实施的首要因素。它会有力地冲击年龄以外的其他因素。假定自然因素没有限制，领导人因素和个人偏好比较稳定，自我实施一般与升迁机会正相关：升迁机会越高，自我实施意愿越强，反之反然。当然，晋升预期也会受到其他因素的影响。自然年龄到了退休时间或遇到了提拔的年龄限制，或者体检出现问题，晋升预期一定发生根本改变，自我实施就不会那么严格了；但这又会受到个人偏好的约束，晋升追求稳健性偏好会起到某种缓冲作用。

第二，领导人因素。一般而言，领导人因素直接影响秘书的晋升，但具体有程度差别，领导人权力越大且对秘书越关心，秘书晋升预期越强。领导人因素对其他几个因素似乎没有直接影响：领导人不会介入秘书是否兑现人力资本的问题，此时秘书晋升预期不会多好；至于秘书个人偏好与年龄疾病的自然因素，领导人更是难以影响。领导人因素在秘书这里份量最重，然而由于越级领导，领导人因素对秘书的自我实施没有直接影响，或者说，领导人因素只是通过晋升预期影响秘书自我实施。

第三，人力资本兑现形式越灵活、越方便，秘书自我实施越轻松。在晋升预期一般、个人偏好比较稳健情况下，秘书离开权力核心通道可以方便地去新岗位履职，或者获得相当数量的合法收入，就是一个不错的选择；提前退休可以获得一定岗位利益补偿，也属于这种情况。反之，秘书人力资本兑现很困难、很不方便甚至不可能，在晋升预期比较悲观情况下，秘书会非常担心自己的人力资本悉数沉没，这就会发生自我实施问题。

第四，个人偏好。偏好不影响可置信承诺，也不影响领导人因素，但影响秘书在培养阶段是否向上晋升的主动性，影响在分化中是否积极主动兑现人力资本，影响合约自我实施。个人偏好主要受到晋升预期和实际情况的影响，晋升一帆风顺、扶摇直上，会强化原有偏好甚至朝着膨胀方向发展；晋升遭遇重大挫折，个人偏好会发生转折性变化，这种变化反过来会影响预期朝悲观方向发展，至于是否影响与领导人的信任关系，要看这种挫折与领导人因素关联多大。

第五，年龄和疾病等自然因素一般不受其他因素影响，倒是对其他因素有着复杂影响。距离退休年龄越近，越是影响自我实施，因为剩余控制权快到期了，这与国有经济领域中的所谓“59岁现象”类似；提拔设置的年龄对于晋升预期具有直接影响，要么顺利通过，要么没有指望，如何设置提拔年龄，领导人因素具有不可言状的作用。提拔和培养过程中，如果体检出现重大问题，这属于不确定因素的发生；如果病情不严重，就看秘书处理各方关系的能力了。

以上这些因素的影响有强有弱，不同时期会有不同影响，不同人受其影响的强弱有差别，各种影响因素还有交叉作用，需要综合起来加以具体考虑。这里的综合分析不考虑运用关系技巧，在剩余控制权的运用上，会有高超的技术甚至出现所谓境界，但不论如何，玩权是有限度的，一旦越界，再会玩也要出纰漏。同样，这里只有第一方实施，自我实施很大程度上取决于秘书自律，但这不等于诉诸道德，交易政治合约制度赋予的剩余控制权如何行使，道德约束作用有限，这里的自律是指秘书自己独立考虑各种因素之后的计算与权衡。

注释：

〔1〕冯仕政：《转轨体制下的权力、关系与资源——关于“秘书腐败”的社会学分析》，《江苏社会科学》2003年第6期；徐普平：《试论秘书的权力及运用》，《江淮论坛》2005年第4期；朱庆好：《秘书腐败的权力来源及其控制》，《理论探讨》2006年第3期。

〔2〕冯仕政：《转轨体制下的权力、关系与资源——关于“秘书腐败”的社会学分析》，《江苏社会科学》2003年第6期。

〔3〕Tsai,W.H.,Dean,N.,“Lifting the Veil of the CCP’s Mishu System:Unrestricted Informal Politics within an Authoritarian Regime”,The China Journal,2015,73,pp.158-185.

〔4〕Walder,A.G.,Communist Neo-Traditionalism:Work and Authority in Chinese Industry,Berkeley:University of California Press,1986.

〔5〕Oi,J.C.,“Communism and Clientelism:Rural Politics in China”,World Politics,1985,37(2).

〔6〕徐德信：《理性内耗论：特殊主义人际关系的组织立宪成本》《农村干部论：国家与村民交易的长期替代机制》，《中国现象的政治经济学》，上海：复旦大学出版社，2018年。关于“立宪内卷化”，该书第11章《立宪状态论：中国的局部性立宪》，分析了高密度的单位内部政治活动这种中国现象。

〔7〕Cheng Li,“The Mishu Phenomenon:Patron-Client Ties and Coalition-Building Tactics”,China Leadership Monitor,2002,No.4；Xia Li Lollar,Anne Wing Hamilton,“Patronage or Prebendalism? The Mishu/Shouzhang Relationship and Corruption in Chinese Politics”,The China Review,2010,Vol.10,No.l；Wei Li,The Role of Mishu(Staff) Institution in Chinese Politics,Dissertation of MIT,1994.

〔8〕Li Wei,Lucian W.Pye,“The Ubiquitous Role of the Mishu in Chinese Politics”,The China Quarterly,1992,No.132,pp.913-936.

〔9〕〔16〕〔25〕〔33〕〔60〕郇雷：《当代中国政治中的秘书精英权力研究》，复旦大学博士学位论文，2013年，第35、29、11-36、58、29页。

〔10〕周业安指出迪克西特混淆了宪政和具体政策的制定过程。他认为在交易费用政治学的发展上，不完全合约分析优于委托代理模型。参见周业安：《政策制定过程的新制度经济学视角——兼评迪克西特〈经济政策的制定：交易成本政治学的视角〉》，《管理世界》2005年第1期。

〔11〕上述经典论文的中文版本，均收入诺斯等编：《交易费用政治学》，刘亚平编译，北京：中国人民大学出版社，2011年。

〔12〕威廉姆森1999年论文指出诺斯《交易费用政治学》一文具有公共选择倾向，把“接近零交易费用”作为判断政治活动的效率，借用了布坎南的“一致性计算”。其实，一致性计算与零交易费用，都不过是布坎南和科斯理论分析的一种铺垫，参见徐德信：《立宪契约论：交易成本的还原》，《中国现象的政治经济学》第12章，上海：复旦大学出版社，2018年。本来，诺斯1990年《制度、制度变迁与经济绩效》一书已经提出了“适应性效率”(adaptive efficiency)，并据此进一步探索经济社会变迁中的认知和暴力问题。

〔13〕马骏在评述交易费用政治学有效性时指出，正是交易政治合约使得交易费用理论成为一个非常有用的分析政治问题的框架；虽然公共选择理论很早就提出了政治市场概念，但是难以具体分析复杂的政治领域的经验事实。当然，必须承认，政治市场关于互惠及其适用于生产性和非生产性政治活动的分析，对于交易费用政治学具有导引作用。参见马骏：《交易费用政治学：现状与前景》，《经济研究》2003年第1期。

〔14〕〔美〕诺斯：《交易费用政治学》，刘亚平编译，北京：中国人民大学出版社，2011年。

〔15〕〔美〕诺斯、瓦利斯、温格斯特：《暴力与社会秩序：诠释有文字记载的人类历史的一个概念性框架》，杭行、王亮译，上海：格致出版社和上海人民出版社，2013年；〔美〕诺斯等：《暴力的阴影：政治、经济与发展问题》，刘波译，北京：中信出版集团，2018年；〔美〕哈伯、拉佐、毛雷尔：《产权的政治学——墨西哥的制度转型》，何永江、余江译，北京：中信出版集团，2019年。

〔17〕〔以〕巴泽尔：《产权的经济分析》第二版，费方域、段毅才、钱敏译，上海：格致出版社、上海三联书店和上海人民出版社，2017年。

〔18〕〔44〕〔46〕威廉姆森：《公共与私有官僚：交易费用经济学的视角》，诺斯等编：《交易费用政治学》，刘亚平编译，北京：中国人民大学出版社，2011年，第402-447、402-447、419页。

〔19〕陈明明：《在革命与现代化之间——关于党治国家的一个观察与讨论》，上海：复旦大学出版社，2015年，第27-61页。

〔20〕杨奎松：《建国初期中共干部任用政策考察——兼谈1950年代反“地方主义”的由来》，《中国当代史研究》第一辑，北京：九州出版社，2009年，第3-39页。

〔21〕“1955年，根据毛主席的提议，中央警卫团成立了干部大队。为便于毛主席了解全国各地的情况，全国每个行政专区有一个干部在这个大队，于春云任一中队指导员”。参见刘锦、冯金源、卜金宝：《毛主席教我们搞调查——访原中央警卫团老战士于春云》，《解放军报》2006年11月30日。仅1955年3月5日到11月7日，毛泽东就曾6次阅读或直接听取警卫战士有关调查汇报。参见中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱(1949-1976)》第2卷，北京：中央文献出版社，2013年，第349、381、401、404、344-345、464页。

〔22〕〔27〕杨瑞龙等人：《上访与对地方官员问责：一个新政治经济学的视角》，《经济研究》2010年第12期。

〔23〕参见《李欣文集》第一卷，北京：高等教育出版社，2008年，第18、88-89、340页等。

〔24〕〔美〕巴纳德：《经理的职能》，杜子建译，北京：北京理工大学出版社，2014年，第130页。

〔26〕Wei Li,The Role of Mishu(Staff) Institution in Chinese Politics,Dissertation of MIT,1994.

〔28〕〔41〕〔42〕〔48〕〔美〕威廉姆森：《资本主义经济制度——论企业签约与市场签约》，段毅才、王伟译，北京：商务印书馆，2002年，第232-235，81，78-93、134-135，78-84、546页。

〔29〕〔美〕诺斯、温加斯特：《宪政与承诺：17世纪英国公共选择治理制度的变迁》，杨松译，《比较》第6辑，北京：中信出版社，2013年，第53-78页。

〔30〕关于政治承诺可置信问题，哈伯、拉佐、毛雷尔的《产权的政治学》，回答了为什么政治不稳定并不必然导致经济停滞。他们放松了政府需要为全社会提供产权保护承诺的要求，以1876—1929年墨西哥制度转型为案例,发现政府有选择地保护部分产权，并与结盟的财产持有者分享由此产生的租金，这足以促进经济增长。当然，墨西哥不仅在动荡中实现增长，而且具备转变为开放准入社会的临界条件，但其制度结构形成的“内部人”顽强阻碍着墨西哥的转型。我国学者章奇和刘明兴,对浙江民营经济发展经验提出了一个很有说服力的解释：体制内权力的异质性以及边缘化精英(游击队干部)争取基层支持者的重要性，共同保证了地方化产权保护机制的可置信性。正是浙江省的政治权力结构以及其所内生的地方(游击队)干部的动机与激励，形成了实际(de facto)有利于产权保护的环境。参见章奇、刘明兴：《权力结构、政治激励和经济增长——基于浙江民营经济发展经验的政治经济学分析》，上海：格致出版社、上海三联书店和上海人民出版社，2016年。

〔31〕荣剑：《我的三个“大秘”同学》，《领导科学》2012年第21期。

〔32〕〔美〕赫希曼：《退出、呼吁与忠诚——对企业、组织和国家衰退的回应》，卢昌崇译，北京：经济科学出版社，2001年，“前言” 第1页。

〔34〕姚洋等人：《选拔、培养和激励——来自CCER官员数据库的证据》，《经济学(季刊)》2020年第3期。

〔35〕卢利林：《分化与整合：V市权力场域中的秘书群落》，《江苏大学学报(社会科学版)》2006年第3期；卢利林：《V市机关秘书的关系分化》，南京大学博士学位论文，2006年。

〔36〕差序格局不仅体现在人际关系方面，还反映在政治生活中：秘书群落存在着差序分工；非正式预算也是如此——越靠近权力中心的部门获得的非正式预算越多，反之则越少。参见石玉亭、吴少龙：《市级部门预算中的非正式制度：差序格局与自给自足——D省某欠发达市的调查》，《“落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2006年年会论文集》，第1826-1832页。

〔37〕〔美〕舒尔茨：《经济增长与农业》，郭熙保、周开年译，北京：北京经济学院出版社，1991年，第92页。

〔38〕〔美〕贝克尔：《人力资本》，梁小民译，北京：北京大学出版社，1987年，第41、43页。

〔39〕〔美〕明塞尔：《人力资本研究》，张凤林译，北京：中国经济出版社，2001年，第19页。

〔40〕〔美〕鲍莫尔：《企业家才能的配置方向：生产性、非生产性和破坏性》，《比较》第29辑，黄少卿译，北京：中信出版社，2007年3月，第57-78页。鲍莫尔指出，人群当中从来不缺企业家，企业家总是能够对经济发挥重要作用。不过，企业家的才智可以在多种用途之间进行配置，其中有一些作用并不像习惯上所认为的那样具有建设性和创新性。其实，企业家有时会对经济产生破坏作用。在某个特定的时空，企业家到底会以什么方式行动，这完全取决于现行报酬结构。正是制度规则结构决定着企业家资源的配置。

〔43〕〔美〕克莱因等人：《纵向一体化、可占用性租金与竞争性缔约过程》，陈郁编：《企业制度与市场组织——交易费用经济学文选》，上海：上海三联书店，1996年，第154-168页。

〔46〕Wilson,James.,Bureaucracy:What Government Agencies Do And Why They Do It,New York：Basic Book,Inc.,1989.

〔47〕〔美〕莫：《政治制度：被忽略的一面》，诺斯等编：《交易费用政治学》，刘亚平编译，北京：中国人民大学出版社，2011年，第357-401页。莫使用“资产专用性”术语，见第388页。

〔49〕John Shuhe Li.,“Relation-based versus Rule-based Governance:an Explanation of the East Asian Miracle and Asian Crisis”,Review of International Economics,2003,11(4),pp.651-673.

〔50〕徐德信：《理性内耗论：特殊主义人际关系的组织立宪成本》，载《中国现象的政治经济学》第3章，上海：复旦大学出版社，2018年。

〔51〕Bai,Chong-En,Chang-Tai Hsieh,Zheng Michael Song,and Xin Wang,Special Deals from Special Investors:The Rise of State-Connected Private Owners in China,NBER Working Paper w28170,2020.白重恩、谢长泰、宋铮、王鑫：《“特事特办”：中国经济增长的非正式制度基础》，《比较》2021年第1辑，第138-156页。

〔52〕吴重庆：《“同乡同业”：“社会经济”或“低端全国化”？》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2020年第5期；谭同学：《有限差序的社会结合及其现代性转化——基于新化数码快印“同乡同业”的思考》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2020年第5期。这些研究敏锐而深刻，但似乎忽视了专业化分工这一重要面相。根据斯密—杨格原理，分工受到市场范围限制，反过来专业化分工加深，扩大市场范围、推动规模经济，实现报酬递增；杨小凯指出，分工专业化增加交易收益的同时也会增加交易费用，但分工专业化带来的交易收益远远超过交易费用。参见杨小凯：《当代经济学与中国经济》，北京：中国社会科学出版社，1997年，第62-84页。同乡同业发展的事实说明，参与到专业化分工中的特殊主义关系，抑制了因分工带来的交易费用的增加，有助于增进专业化分工利益，促进了报酬递增。

〔53〕〔54〕〔美〕莫：《新组织经济学》，诺斯等编：《交易费用政治学》，刘亚平编译，北京：中国人民大学出版社，2011年，第63-66、67页。

〔55〕〔美〕格罗斯曼、哈特：《所有权的成本和收益：纵向一体化和横向一体化的理论》，〔美〕哈特、穆尔：《产权和企业的性质》，陈郁编：《企业制度与市场组织——交易费用经济学文选》，上海：上海三联书店、上海人民出版社，1996年。

〔56〕〔美〕科斯：《论生产的制度结构》，盛洪、陈郁等译校，上海：上海三联书店，1994年，第1-24页。

〔57〕〔美〕格罗斯曼、哈特：《所有权的成本和收益：纵向一体化和横向一体化的理论》，陈郁编：《企业制度与市场组织——交易费用经济学文选》，上海：上海三联书店、上海人民出版社，1996年，第303页。

〔58〕Rajan,R.,Zingales,“Power in a Theory of the Firm”,Quarterly Journal of Economics,1998,Vol.113，pp.387-432.

〔59〕〔62〕冯军旗：《中县干部》，北京大学博士学位论文，2010年，121、122页。

〔61〕笔者曾经讨论过合约实施方式的多样性。参见徐德信：《规制实施者的多样性》，傅蔚冈、宋华琳主编：《规制研究》第1辑，第251-273页，上海：格致出版社、上海人民出版社，2008年。政治生活中到处都有隐形第三方。

〔63〕〔以〕巴泽尔：《国家与第三方实施者的多样性》，〔美〕科斯、诺斯、威廉姆森等编：《制度、契约与组织》，刘刚等译，北京：经济科学出版社，2003年。

〔64〕〔美〕詹科夫、格莱泽等：《新比较经济学》，吴敬琏主编：《比较》第10辑，郑江淮等译，北京：中信出版社，2004年，第9-36页。

〔65〕徐德信：《论企业合约的实施性质》，《井冈山大学学报(社会科学版)》2012年第5期。