“重心转移”视角下城市社区治理特征研究

黄建宏，张文秀

（中共广东省委党校，广东 广州 510053）

社区作为行政末梢以及社会治理的基本单元，是党和政府联系、服务居民群众的“最后一公里”，自然成了社会主义市场经济体制下社会治理重心下移的最佳场域。社会治理重心向基层社区下移，不仅意味着改革开放前以工作单位为重头戏的社会管理实现了重心转移，而且意味着重心转移后的社会治理在治理主体、治理过程及治理目标等方面发生巨大变化。

一、治理重心：从工作单位到社区

任何一个国家都要履行对公民的服务和管理，而履行服务和管理至少要遵循两个基本规则：第一，国家不可能直接对每一个个体实施一对一的服务和管理，不可能直接与每个个体发生联系，否则服务将缺乏效率，管理将混乱无序，所以国家的服务和管理总是要通过某个中介组织来完成。第二，国家的服务和管理总是要落实到某个具体的空间，即社会治理的重心一定要下移、下沉到某个具体的场域，而当前主要有两个具体的组织空间可以承接国家需要承担的服务和管理：一是人们工作的地方即工作单位；二是人们休息的地方即社区。

在改革开放前，国家主要通过单位这个生产空间就可以完成对公民的服务和管理，理由有三个：一是绝大多数个体都挂靠在某个单位，通过单位基本上就可以联系到个体对象，并为其提供必需的社会生活资料；二是受户籍、档案以及福利分房等制度的共同规制，每个个体不能自由流动，方便国家提供服务和管理；三是个体所需要的生活资源许多由国家委托单位进行统一再分配，这就形成了个体对单位的绝对依赖和服从，国家通过单位来服务和管理社会是非常有效的。

改革开放后，依靠工作单位来管理社会的模式有了改变：一是所有制结构的变化，诸如私营经济的出现，使得有些个体开始从体制外的市场上获得资源，甚至从事自由职业即没有长期、固定的工作单位，这个时候仅仅通过工作单位这个平台，国家无法为每一个公民提供有效的服务和管理，服务和管理对象也无法被国家精准把握；二是与市场化改革相伴的单位制改革，单位不再包办社会，人们从单位人变成了社会人，这同样促使国家放弃从工作单位联系、把握服务和管理对象的做法。市场化改革以及单位制的弱化直接导致国家通过工作单位无法全面履行好对公民的服务和管理，社会治理的重心自然不能像改革开放前那样继续下移到工作单位这个生产空间，而是只能转向社区这个居住空间。

纵观中国城市社会发展历程，社会治理重心的空间转向与单位制的弱化几乎同步，因为单位制的弱化，客观上迫使国家需要马上寻找一种新的组织载体来确保那些从“单位人”变成“社会人”的公民能够得到有效的服务和管理，社区服务和社区建设就是在这种背景下被提出来，进而导致社区治理的地位在市场化改革以后得到大大提升。党的十八大以来，更是频繁提及社会治理的重心必须下移至社区，社区治理被写进党的纲领性文件，且被置于国家治理的全局中来谋划[1]。2014 年3 月5 日，习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时首次明确指出：社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。党的十九大报告则从加强社区治理体系建设的必要性出发，再次强调推动社会治理重心向基层下移。党的十九届三中全会明确将资源、服务和管理下移到基层，以及党的十九届四中全会进一步简述了社会治理向城乡社区下移，国家才能更好地提供精准化、精细化的公共服务。

很显然，社会管理和治理的重心下移有两个基本空间，改革开放前的社会管理重心下沉目标是工作单位，而改革开放后的社会治理重心下移目标则是社区。从不同历史时点来看，社会治理的重心正在从工作单位这个生产空间转移到了社区这个居住空间。“重心转移”为新时代加强和创新社会治理指明了方向。

二、治理主体：社区成员构成变化

（一）从一元到多元

有别于改革开放前国家在“单位住宅区”推行的一元化管理模式，改革开放后的城市社区治理主体则具有鲜明的多元化特征。多元化社区治理主体的形成是经济体制改革的必然结果。具体而言，就是国家为了提升服务和管理效率，不再像改革开放前那样推行国家包办式的统一化的服务和管理，而是把国家不宜直接管理的事项交给市场和社会，社区治理的多元化市场主体和社会主体在国家宏观领导和科学监督的情形下得以成长。

从一元管理主体向多元治理主体的转变，是适应市场化改革以后社区服务功能多样化的必然产物。市场化改革就是要把企业推向市场，按市场效率准则运作，企业原本承担的大量社会服务和社会管理职能也就自然需要剥离掉。在这种情况下，社区承担了由企业转移出来的社会服务和管理职责，社区服务功能逐步扩大，几乎扩展至社会、经济、文化等方方面面。社区服务功能的多元化客观上促进了各种经济形式、各种服务内容的社区服务业的蓬勃发展：一是企事业单位成为独立法人进驻社区；二是市场服务主体如物业管理公司不断在社区涌现；三是旨在方便居民利益诉求表达的各种社会组织如业主委员会纷纷在社区成立[2]。

这些多元化的社区治理主体概括起来，可以分成两大类：一是从原子化主体来讲，来自不同单位以及不同文化背景的居民开始在新兴的商品房小区里聚集，横向上表现为种族、民族、语言、文化、宗教及职业等特征上的差异，纵向上则表现为权力、财富及教育等资源占有上的阶层分化[3]；二是从组织化主体来讲，有政府机构、居委会组织、业委会、物业公司以及其他社会组织等，这些组织分别代表不同群体的利益。

（二）从同质性到异质性

改革开放前，我国的“单位住宅区”是同质性社区的一种典型形态，由于居民的资源获得以国家再分配为主，社区内居民在各种福利资源占有方面的差别并不大，同质性特征比较明显。市场化改革以及单位体制的弱化使得我国同质性“单位住宅区”发生了根本性的变化。由于单位不再提供福利房以及居民可以根据自身收入水平和需求偏好从开发商手中自由选择住房，居住在同一个小区里的居民不再是同一个单位的成员，社区居民彼此之间不再相互熟悉而是处于一种“陌生人关系”。如果说“熟人关系”倾向于发生在同质性社区，那么“陌生人关系”则更可能出现在异质性社区。

社区治理主体的多元化特征在某种程度上是匹配社区异质性关系的必然产物。过去基于国家一元主体的社区管理模式只是涉及国家与社会的二元关系，即国家与同质性社会之间存在的自上而下的垂直管理关系。而实际上现代城市社区是一个异质性而非同质性社区，是国家、市场以及社会等多元力量共处交融的场域，现代城市社区治理不应忽视发生在社区内的国家与市场、市场与社会以及社会内部等其他向度之间的关系。从治理模式上讲，就是要变以国家为单一主体的社区管理为国家、市场、社会等多元力量共同参与的社区治理。社区治理强调各利益主体共同参与社区公共事务，国家仅仅是社区多元治理主体中居于领导位置的一元而不再是唯一的一元。现代城市社区治理的过程不再只是国家一方“说了算”，国家不再垄断规范和管理过程，社区治理由多元化利益相关者共同“说了算”。异质性主体之间是一种党领导下的平等的合作伙伴关系，原来由国家全权管理的社区公共事务，如今变成了由社区党政组织、社会组织、私人部门以及公民志愿团体共同承担。

三、治理过程：多元化的互动规则

现代城市社区治理面临两大挑战：一是社区内同一原子化主体由于同时归属于多个组织、扮演多重角色以及社会身份地位差别而存在不同的利益诉求，易于增加人际交往中的信任危机以及冲突概率，原子化主体之间很难形成公共议题以及在社区治理中难以采取一致行动；二是同一组织化主体内部以及不同组织化主体之间存在利益分化以及利益诉求的碎片化，组织化主体的内部分化及相互之间的竞争容易在社区引发群体性矛盾和冲突，现实中以居委会、业委会及物业公司之间的利益摩擦最为常见。为了进一步协调和满足原子化主体以及组织化主体之间的不同利益需求，对基于这些异质性需求所产生的多重互动关系实施有效整合，社区治理过程需要综合运用权力、制度、法律、道德，用群众路线、民主服务方式，通过对话、沟通、协商、谈判办法，形成市场、法律、文化等多种治理方法和技术[4]。

一是市场领域。以平等契约关系为互动准则，多见于居民、开发商及物业公司之间的交易关系中。如果说，改革开放前所有服务供给和分配以行政计划为互动准则，那么市场经济体制下的服务供给与分配则以契约关系为互动准则。改革开放后中国实行社会主义市场经济体制，也就意味着利益和契约成为当前社区治理的主要考量、方式和纽带。契约关系强调多元化治理主体之间形成一种平等、自愿、合作的关系，在不违背社会主义基本原则的基础上，只有政府组织、社区组织、社区居民，开发商以及物业公司之间形成在市场领域以契约精神和契约关系为基础的格局[5]，社区各治理主体的力量和资源才能得到进一步的有效整合。

二是社会领域。以社区认同和信任为互动准则，主要发生在居民个体之间以及居民与社会组织之间的横向关系网络中。社会领域的交往属于一种平等的横向关系网络，这种关系网络更多地基于一种相互信任与彼此认同，信任和认同是社会领域发生联系以及社会联系是否稳固的重要基础，培育社区认同感以及增加社区居民间的信任因而被看成是化解社会领域矛盾和冲突的关键路径选择。特别当个体主义趋势、人际关系疏离以及信任危机等与现代化、市场化进程如影随形时，更是迫切需要社区强化社区居民以及居民与社会组织之间的常规化联系，提升彼此之间的互信互助水平，才能将社区居民以及社会组织的力量和资源整合在一起，这是社区凝聚力形成的必要条件，也是横向社会关系网络趋于牢固的秘密。

四、治理目标：形成治理共同体

构建人人有责、人人尽责以及人人享有的社区治理共同体，是对新时代社会治理重心转移后社区治理主体多元化及其主体间异质性关系的一种回应。社区治理共同体是对原有社区治理理念的一次提升和飞跃，它不仅仅强调异质性主体在社区治理中应付出实际行动这一要求外，还对异质性主体间的多重互动关系作了进一步界定。这种互动关系不再是一种简单的“机械团结”，它注重过程的协作以及结果的共享。社区治理共同体意图从主体意识、主体行动以及主体目标等层面引导异质性主体自发形成一股合力，从而营造出一种共建共治共享的社区治理格局。

构建社区治理共同体需要一种能够对社区异质性主体的不同利益需求以及复杂互动关系实施有效整合的力量。基于中国特色社会主义的制度安排，在社区治理共同体建设中能够承担整合力量的主体是社区党组织。一是社区党组织在社区资源整合方面处于领导位置，在面对具有“总体性”特征的社区公共事务时具有统筹、协调以及整合政府部门异质性职责的能力；二是政府外的其他社区治理主体往往在组织目标、利益诉求、资源来源以及行动策略上存在异质性，而难以自发形成一个相互联系、相互协调和相互支持的共同体。在中国，纵向能够沟通上下，横向能够贯穿多元治理主体和协调统领全局，唯有中国共产党具备这种组织能力和体制合法性[6]。

社区治理共同体的形成需要通过多元主体间的协商达到一致共识。只有治理主体首先达成“一致共识”，而后才能付出“一致行动”。“一致共识”除了在传统封闭型社会里先于且内在于共同体的形成外，在其他社会里则需要依靠行政命令或民主协商手段才能达成。行政命令与国家一元管理主体相对应，其有效性源于单位住宅区内的居民所需的各种生活资源由国家委托单位以福利的形式实施统一再分配，从而形成了居民对国家和单位的绝对依赖以及对国家行政式命令的绝对服从。现代城市社区治理则强调参与者充分的自主表达以及在对话、谈判、协商中达成一致共识，尊重多样性、差异性，在多元化中找到最大公约数，画出最大同心圆，形成最佳社会效果。

构建社区治理共同体同样需要主观层面的联结纽带即共同体意识，它属于一种共同的感观和精神上和谐的形式，为异质性主体积极参与社区治理提供了主观激励。如果将党组织看成是社区异质性整合的一种刚性力量，那么共同体意识则是社区异质性整合的一种柔性力量，是社区治理共同体形成的必备条件。共同体意识具有多维面相，其形成主要通过社区营造运动来实现：一是培育社区认同感、归属感以及现代公共精神，提升社区治理主体间的信任与合作，从而增强异质性主体的社会责任理念和使命担当理念；二是培养社区参与意识，治理主体参与意识越强则越可能付出参与行动，而社区参与行动的结果又会反过来影响社区参与意识，即治理主体社区参与的效能感越强则越会产生较高的参与意识，提升社区参与意识也就需要完善与增强参与效能感有关的参与程序、规则以及结果落实制度。