卫星导航国际法治建设困境与中国方案

孔得建

(中国政法大学 国际法学院，北京 102249)

提要： 卫星导航从未处于法治建设的真空地带，但其国际法治环境现状并不完善，需要构建以国家主权原则、所有权和成本分担、民事责任等制度为基本要素的国际规则体系。以拉丁美洲和非洲国家为主的卫星导航用户国要求制定国际公约，明文确立卫星导航服务的长期可用性以及各相关利益主体的权利和义务；以美国为代表的卫星导航供应国反对给自己增加任何法定的国际义务，主张通过对现行国际法律和国内立法的解释来处理潜在争端；欧洲国家则提出通过设计闭环的合同链条固定各方主体的权责体系，以作为国际条约的过渡性方案。在各方激烈的政治博弈之下，卫星导航国际规则体系构建的前进路径尚不明确。我国作为负责任的卫星导航强国，在统筹推进卫星导航国内法治与涉外法治建设的过程中，可以考虑在联合国外空委的框架下协调有关各方通力合作并予以多点突破，在卫星导航国际规则体系构建中贡献中国智慧和中国方案。

卫星导航法治是全面推进依法治国方略的重要组成部分，积极参与卫星导航国际规则体系建设也是我国在卫星导航领域统筹推进国内法治和涉外法治的重要体现。尽管国际民航组织和国际统一私法协会等国际组织都先后为构建卫星导航国际规则体系作出了重大努力，但目前均未取得有效进展。作为世界上能够独立建设和运营全球卫星导航系统的少数国家之一，我国目前有义务也有能力为卫星导航国际法治建设贡献力量、增进智慧和提出方案。

一、卫星导航国际法治环境现状

基于全球卫星导航系统全球部署和全球服务的特点，卫星导航相关规则天然地具有国际属性。尽管卫星导航的世界竞争格局已经形成并且将长期存在，但卫星导航领域的国际法治建设仍然处于非常初级的阶段，目前尚未达成任何具有约束力的专门性国际法律文件。即使如此，也不意味着卫星导航处于国际法治的真空地带。

一方面，现行国际法律文件可以或多或少适用于卫星导航活动。首先，卫星导航属空间系统，1967年《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》(《外空条约》)和1972年《外空物体所造成损害之国际责任公约》(《责任公约》)等公约构成的国际空间法律体系可以适用于导航卫星的发射和运营等空间活动，也可在一定程度上解决因卫星导航信号瑕疵或缺失所造成的损害赔偿责任[1]66。其次，卫星导航是天基无线电系统，国际电信联盟主导的国际电信法律体系可以适用于卫星轨位和无线电频率的申请、协调和保护。再者，卫星导航应用于交通、电力、金融、精准农业等行业领域，行业相关国际法律文件对本领域内卫星导航应用活动当然适用。以航空领域为例，在将卫星导航作为空中航行设施的组成部分时，卫星导航服务的提供以及相应技术标准应当适用1944年《国际民用航空公约》(第28条)及相关附件，尤其是附件十《航空电信(第一卷)：无线电导航设备》；在因卫星导航信号瑕疵或中断导致航空事故而对乘客或地面第三人造成损害予以赔偿时，1929年《统一国际航空运输某些规则的公约》(《华沙公约》)、1952年《外国航空器对地面(水面)第三者造成损害的公约》(《罗马公约》)、1999年《统一国际航空运输某些规则的公约》(《蒙特利尔公约》)及系列议定书等航空私法文件可以作为法律依据；如果卫星导航信号瑕疵或缺失是恐怖分子非法干扰所为，还可适用2010年《制止与国际民用航空有关的非法行为的公约》(《北京公约》)和《〈制止非法劫持航空器的公约〉补充议定书》(《北京议定书》)等国际安保条约[1]106。另外，为了推动卫星导航在航空领域的法治建设，国际民航组织先后通过了多项大会决议，与美国和俄罗斯交换了政治信函，发布了全球卫星导航手册、全球空中航行计划和程序等技术文件以及与卫星导航有关的监管和指导文件，但这些文件大都不具有直接的法律效力，只能作为卫星导航国际规则体系的辅助和补充资料[1]126。

另一方面，美国、俄罗斯和欧盟等主要国家和地区已经建立起了符合自己卫星导航系统发展阶段和特点的法律体系，这些法律文件大都具有正式的法律约束力。由于美国运营着目前世界上非常成熟的全球卫星导航系统和增强系统，其所建立起的卫星导航规则体系也比较完备，主要包括《国家天基定位、导航和授时政策》《国家航天政策》，《联邦成文法大全》和《联邦行政法规大全》相关条文，以及一些与位置信息保护相关的案例法。俄罗斯也针对格洛纳斯系统的现代化颁布了多项发展规划和政策文件，并通过总统令的形式固定了一些法律，其中包括一个专项法律——2009年《联邦导航法》。由于伽利略系统(Galileo)建设周期较长，欧盟先后针对该系统的建设和开发、系统和公共安全、组织机构的设立以及国际合作等方面，颁布了一系列的条例、指令和决定，也针对该系统的国际合作签订了多项国际协议和备忘录。相较而言，我国作为世界上少数几个有能力自主建设和运营卫星导航系统的国家，其卫星导航规则体系仅由法律效力较弱的政策性文件、规范性文件和技术性文件组成，在卫星导航法律法规方面极度匮乏，只有原总参谋部于2014年颁布的《中国人民解放军卫星导航应用管理规定》这一军事规章具备直接相关性。为改变无法可依的局面，《卫星导航条例》被列入《国务院2016年立法工作计划》，但条例制定进展并不理想，仍有诸多工作需要持续加速推动[2]。

总体而言，卫星导航国际法治环境现状并不完善。卫星导航主要国家的国内立法适用范围具有地域局限性，可以调整本国领域内的涉外卫星导航活动，但并不能调整国际性卫星导航活动；一般性的国际法律文件可以适用于部分卫星导航活动，但无法涵盖卫星导航国际规则体系构成的关键要素，不能很好地调整卫星导航各方主体的主要法律关系。

二、卫星导航国际规则体系的构成

卫星导航国际规则体系是卫星导航国际法治建设的前提，是以卫星导航各相关领域法律规范为基础的国际秩序体系。卫星导航技术复杂、应用广泛且领域关键，国际规则体系相应地涉及国家主权原则、所有权和成本回收、民事责任等诸多法律要素。

(一)国家主权原则

国家主权原则是卫星导航国际规则体系的根本原则[3]。首先，卫星导航事关国家安全和公共安全，主权国家对自己境内是否建设和应用卫星导航技术具有绝对的掌控力，对在军事、电力、金融、交通等关键领域依赖外国卫星导航系统也一般持非常谨慎的态度。以航空领域为例，国际民航组织自20世纪80年代开始推行通信、导航、监视/空中交通管理(CNS/ATM)系统，卫星导航是该系统的关键组成部分。以拉丁美洲和非洲国家为代表的卫星导航用户国要求制定具有约束力的法律框架，但由于美国作为卫星导航供应国的极力反对并未取得积极成果，因此用户国对CNS/ATM系统在本国境内的应用持消极态度，这在一定程度上阻碍了新旧航行系统的更新进程。

其次，鉴于卫星导航一般具有军民两用的双重属性，一些国家的卫星导航系统甚至被明确定性为军事系统①，卫星导航地面站的境外部署因此具有主权色彩，一般需要东道国的同意。同时，也有专家呼吁东道国应当对外国的卫星导航地面设备设施基于国家主权的原则给予特殊的法律地位和保护，并为其工作人员、通信和文档等活动赋予外交特权[4]。另外，卫星导航是无线电系统，各主权国家对外国卫星导航信号在自己领土范围内的播发存在一定法律限制。以美国为例，美国联邦通信委员会要求对非联邦机构所使用的外国卫星导航信号接收设备实行许可制度，尽管其也规定了豁免程序和标准，但要求十分严格②。

(二)所有权和成本分担

卫星导航系统的建设和运营极其昂贵，并非所有的国家都有能力承受。以欧盟伽利略系统为例，其建设之初采用的是公私合营伙伴关系的财政模式，但后期由于财政压力转由欧盟提供全部资金支持。因此，目前卫星导航系统的所有权大都属于各国政府或欧盟这一地区性超国家组织，所投入的资金也都是各国政府或欧盟的公共资金。尽管卫星导航开放信号具有世界公共产品属性[5]，但行业领域所使用的高精度信号和增强信号并不符合公共产品特点，这些信号多采用授权模式或合约模式予以提供③，行业用户想要因此受益，应当对所使用系统的运营成本予以合理分担。以航空领域为例，国际民航组织自20世纪末就一直致力于研究确定全球卫星导航系统的成本分担制度，与海事、铁路等其他行业领域对卫星导航高精度信号的使用形成一个比较合理的成本分担模式。尽管国际民航组织对该成本分担发布了若干基本原则，但目前各成员国仍未就具体方案达成一致意见。

(三)民事责任

作为一种定位、导航和授时方案，卫星导航具有精度高、覆盖广的优点，但这并不能否定卫星导航在技术设计和运营管理方面存在的风险[1]11-15。美国全球定位系统(GPS)、俄罗斯格洛纳斯系统(GLONASS)和欧盟伽利略系统都曾因为设计瑕疵或人为失误导致信号精度降低或服务中断的情形⑤。一旦此类情况出现并造成交通、电力和金融等行业运行事故进而产生人员伤亡和财产损失，比如飞机自动着陆时基于瑕疵信号而导致的坠机事故，卫星导航运营人和服务供应商需要承担相应的损害赔偿责任。如果这些主体是国家或政府机构，国家主权豁免原则将会被援引适用，这也是卫星导航用户国不信任外国卫星导航系统的关键问题所在，目前各国尚未就该问题在国际层面达成一致意见[3]。

(四)其他

除上述三项关键制度要素外，卫星导航国际规则体系还涉及诸多方面，包括但不限于：卫星导航技术和设备的进出口管制；卫星导航位置信息的跨境流动；卫星导航境内应用政策与服务贸易国际规则的衔接；各卫星导航系统的兼容、互操作性和国际合作规则；卫星导航企业的跨国竞争规则；卫星导航设备设施遭受攻击、信号遭受军事有意干扰时国家自卫权的行使与限制；等等。这些都是在卫星导航国际规则体系构建过程中需要考虑的重要问题。

三、卫星导航国际规则体系的构建路径

卫星导航领域尚无专门性的正式国际组织，所以其国际规则体系的构建并没有形成持续性的推动机制，进展缓慢且时常中断。尽管如此，为了在国际层面确定国家主权原则、所有权和成本分担、民事责任等卫星导航相关的各种法律制度，有关国际组织基于自身利益或者根据自身的职责，在近几十年还是做出了多重努力，具体方案包括制定国际条约，设计并推广合同框架，但也有国家坚定主张通过对现行国际法律和国内立法的解释构建卫星导航国际规则体系。

(一)国际条约

国际条约是国际规则体系建设的最理想方案，但也是最难以达成的方案。在卫星导航领域，提议制定国际条约的主要有两个平台，分别为国际民航组织和国际统一私法协会。

航空是卫星导航在生命安全领域最重要的行业用户，国际民航组织是联合国在民用航空领域的专门性机构。用户国和供应国在国际民航组织的各种会议中就卫星导航国际条约的制定博弈已久。以拉丁美洲和非洲国家为主导的国家集团寄希望于制定国际条约，以确定卫星导航服务可以被长期且可持续地供应，并据此固定用户国和供应国之间在卫星导航服务方面的权利和义务，明确双方之间的争端解决方式⑥。为了避免给自己带来任何法定义务，美国作为主要供应国之一对上述提议表示强烈反对，而是分别于1994年和2007年通过与国际民航组织的换文作出了不具有法律约束力的政治性承诺⑦。但由于用户国的持续推动，国际民航组织于20世纪末在第32届大会上以大会决议的形式通过了《国家对于全球导航卫星系统服务的权利和义务宪章》[6]和《研究和拟订规范全球导航卫星系统实施的长期法律框架》[7]两份文件，前者“庄严宣布”了各成员国关于卫星导航实施和运营的若干基本原则，后者确认国际民航组织认识到了卫星导航法律问题的重要性，并“指示”理事会和秘书长就卫星导航法律问题采取进一步行动。用户国希望以这两个决议为基础，继续推动卫星导航国际条约的制定。但由于美国等供应国的政治博弈，尽管国际民航组织在之后的历届大会中都将该议题纳入会议议程，但优先级别不足，未能达成显著成果⑧。为此，国际民航组织建议在该议题上转而尝试确定地区性方案，然后根据执行效果再继续在全球范围内采取下一步行动[8]。

作为一个专门从事私法统一化的政府间国际组织，国际统一私法协会在卫星导航国际规则领域只关注私法问题。自2005年收到提议之后，国际统一私法协会一直在研究制定卫星导航第三方责任国际条约的可行性。经过一系列的研讨会，国际统一私法协会专家组认为，尽管运输领域存在各类国际法律文书，因卫星导航信号故障或缺失而引起的很多事故都在这些文书的适用范围之外，因此需要通过专门性的国际法律文书对该立法空白予以补充[9]。但在2011年，国际统一私法协会得知欧盟委员会正在准备开展一项关于是否需要针对伽利略系统责任制定一项欧盟条例的评估计划。自此以后，国际统一私法协会一直在等待该评估结果，以期根据结果决定是否继续开展卫星导航民事责任方面的工作。然而，欧盟至今没有公开地公布评估结果[10]。

(二)地区方案

卫星导航国际规则体系构建的地区方案的主要贡献者为欧洲，路径分为如下两种：

1.在欧洲区域内试点合同框架方案

鉴于在卫星导航领域制定国际条约的困难性和长期性，欧洲空中航行安全组织和欧洲民航会议成员国提议构建合同框架，在卫星导航各利益主体之间建立起闭环的合同链条来分配各自的权利和义务，并将其作为达成国际条约之前的中短期过渡性方案。为了落实该方案，欧洲民航会议还设计了两种类型的示范文本，包括：文本A“有关提供GNSS服务的合同框架”，该框架内容只具有建议性质，不具有强制性；文本B“关于实施、提供、运营和使用全球导航卫星系统进行空中航行的……政府间框架协议”，其中的每个框架要素都是强制性的，需要各用户国政府与卫星导航信号供应商所在国签订国家间双边协议，该双边协议具有法律约束力⑨。合同框架方案获得了国际民航组织的支持，其决定自2004年开始基于国际法对此地区方案予以跟踪并酌情协助制定各方可加入的合同框架[11]。一旦欧洲民航会议成员国制订了地区法律框架，就可以通过国际民航组织发送给各成员国作为参考，在适当的情况下，在卫星导航领域制定各自地区的法律框架⑩。目前，欧盟在《EGNOS工作协议》的签署方面取得了重大成就，协议内容包括卫星导航服务供应商和用户之间的权利、义务和责任等法律条款③。随着伽利略系统的正式运营，该种模式未来也有可能针对伽利略系统的授权服务予以推广。然而，由于伽利略系统被视为第一个民用卫星导航系统，在性质上与美国和俄罗斯的卫星导航系统存在本质区别，该种地区方案尚没有得到其他地区的积极响应。

2.由欧盟委员会颁布伽利略系统相关的条例

欧盟是一个地区性的超国家组织，既是欧洲卫星导航系统的所有权人，又是欧洲卫星导航活动的监管者和立法者。伽利略系统是泛欧交通网络的重要战略项目之一，其研发、建设和应用属于欧盟的管辖事项[12]。因此，欧盟有权针对伽利略系统相关活动进行立法。事实上，欧盟也的确在伽利略系统的不同阶段发布了有针对性的条例、指令和决定，但这些法律文件大都是伽利略系统建设中的管理性文件，很少涉及供应商和用户之间的权利义务等卫星导航国际规则要素，而这些要素恰恰也是欧盟委员会所要进一步通过条例予以规制的核心内容。比如，在民事责任领域，欧盟于2011年公布了《关于欧盟全球卫星导航系统第三方责任条例的路线图》[13]，欧洲航天局的智库——欧洲空间政策研究所也认为应尽快通过条例的形式对该问题作出规定[14]，一些欧洲学者甚至发布了该条例的建议稿《对因欧洲全球卫星导航系统服务所造成损害的民事责任和赔偿条例》[15]。然而，近十年过去了，欧盟仍未颁布该条例。即使该条例成功制定，鉴于欧盟作为超国家组织的独特地位和属性，该种方案在其他地区并不具有可复制性。

(三)维持现状

尽管用户国和国际法律专家都呼吁通过制定国际条约来规制卫星导航活动，即使是作为卫星导航服务供应方的欧洲国家也认为合同框架也只是国际条约的过渡性方案，但总有声音认为现行法律框架足以应对卫星导航活动所带来的法律问题。

第一种观点认为，现行国际法与卫星导航活动并不冲突。以航空领域为例，美国政府认为，现行框架在卫星导航或CNS/ATM系统的实施上不存在法律障碍，与《国际民用航空公约》(包括第28条)也不存在冲突的情况，无需对该公约做出任何修订。尽管国际民航组织法律委员会收到了若干国家或国家团体关于缔结卫星导航国际条约的要求，而且该项议题在法律委员会的议事日程表上曾经占据优先位置，但各方始终未能对制定该公约的必要性和具体内容达成共识。因此，美国政府在21世纪初就已经提议，国际民航组织应当暂停卫星导航国际法律框架的工作，只有在从事卫星导航实施工作的技术官员认定存在实际障碍时，才应当恢复法律和制度方面的工作。在美国政府的压力下[16]，国际民航组织减缓了卫星导航国际法律框架的讨论进程。

事实上，美国政府在国际民航组织框架内反对制定卫星导航国际规则的理由值得商榷。简而言之，美国政府涉嫌偷换概念。虽然现行法律框架并不阻碍卫星导航或CNS/ATM系统的实施，也不需要对《国际民用航空公约》进行修订，但这并不代表卫星导航在航空领域应用所带来的法律问题能够在现行法律框架下得到良好解决。以民事责任为例，如上所述，无论是国际空间法还是国际航空法，在法律适用上都具有显著瑕疵[1]206-207。用户国之所以积极推动国际条约的制定，主要考虑的不是CNS/ATM系统的实施是否受到现行法律框架的阻碍，而是希望通过具有约束力的法律条款固化彼此之间的权利义务。一方面，确定供应国对其所提供卫星导航信号的长期性和稳定性，在因卫星导航信号瑕疵或缺失造成损害时承担合理的赔偿责任；另一方面，确保用户国在对本国空中航行系统基于卫星导航技术进行更新之后，不会遭受用户国的技术威胁和打压。

第二种观点认为，即使不新制定卫星导航国际规则，某些情况下也可以由国内法院适用国内法律处理卫星导航所引起的法律问题，尤其是民事责任问题[17-18]。事实上，尽管各国国内法能够处理本国卫星导航领域的部分法律问题，但其与国际规则体系所要达成的法治效果相差甚远。一方面，国际法可以规制国家和国际组织的活动，但没有任何一家国内中央机关能行使国际立法职能[19]，各国国内法适用的地域范围有限，也不可能解决供应国和用户国之间的国家间关系；另一方面，卫星导航系统的所有权人、运营人和服务供应商大都为各主权国家的公共机构，国家主权豁免原则将会阻断另一国国内法律在其他国家领土内的适用路径。以美国为例，尽管美国法院一直在宣称奉行受害者权益至上的原则，但针对美国政府或美国海岸警卫队(GPS的运营主体)提起的民事责任赔偿诉讼几乎都以失败告终[20]，美国政府也因此逃避了很多基于GPS信号缺陷的诉讼[21]。尽管美国政府已经放弃了《联邦侵权索赔法》项下特定条件的豁免权，但这并不适用于受害方在美国之外的国家提起的民事赔偿诉讼。也就是说，非美国公民不得在美国以外的法院起诉美国政府，只能在美国联邦法院提起诉讼，这给美国公民之外的受害主体带来了昂贵的诉讼成本，在实践中欠缺操作性。

四、卫星导航国际法治建设的中国智慧

考虑到俄罗斯格洛纳斯系统全球运营能力已经恢复，我国北斗三号全球卫星导航系统正式开通，欧盟伽利略系统即将建成，卫星导航领域的单一垄断已被打破，四大全球卫星导航系统相互竞争的国际格局逐步形成。在该背景下，积极融入国际规则体系建设将是各国争夺卫星导航国际市场份额的前提和手段。我国作为少数几个卫星导航强国之一，有责任、有义务、有能力参与卫星导航国际法治建设，在卫星导航国际规则体系构建中贡献中国智慧，发挥中国力量，提供中国方案，展现中国策略。

尽管卫星导航国际规则体系的建设长期处于瓶颈期，但也并非没有突破口。我国作为国际民航组织的一类理事国，可以考虑在国际民航组织层面推动卫星导航国际规则制定工作的实质性进展，但这并不是最优方案。一方面，该议题已经在国际民航组织的框架下讨论了几十年，如果没有重大的政治力量变化，很难改变卫星导航法治环境现状；另一方面，即使取得新进展，航空也只是卫星导航应用领域之一，形成的国际法治建设成果不具有普遍性。在该背景下，我国可以考虑通过如下方案予以多点突破：

第一，推动卫星导航回归空间活动的本质属性。卫星导航是一种天基系统，相关活动属于联合国和平利用外层空间委员会(联合国外空委)的事务范畴。联合国外空委下设法律小组委员会，其推动了国际空间法的一般框架的建立和主要公约的签订，包括联合国五大外空条约和相关原则。这些国际法律文书涵盖了外层空间探索利用以及遥感和通信等空间应用方面的法律问题[22]，但目前尚未涉及卫星导航领域的国际规则，属于体系空缺。因此，建议我国充分利用自己作为负责任航天大国的有利地位，推动联合国外空委法律小组委员会启动制定卫星导航法律问题有关的法律文书。

第二，通过卫星导航领域的国际组织推动国际规则的讨论。联合国外层空间事务厅是联合国外空委的秘书处，其自2005年以来也一直是全球卫星导航系统国际委员会(ICG)的秘书机构。ICG是一个自愿性的非正式机构，其主要目标是促进卫星导航的国际合作[23]。作为世界上少数几个具有能力自主建设和运营全球卫星导航系统的国家之一，我国在ICG框架下的地位举足轻重。目前，ICG的事务由四个工作组完成，但这四个工作组均未涉足卫星导航法律问题。为促进卫星导航信号供应商之间的沟通和信息交流，建议我国在ICG的框架下推动成立第五工作组，即法律和政策工作组。建议成立后的法律和政策工作组与ICG供应商论坛同时开展工作，可根据自愿机制重点就以下事项进行协调：(1)卫星导航服务中的国家主权原则；(2)卫星导航授权服务的收费政策；(3)卫星导航的民事责任制度；(4)卫星导航法律和政策的国际合作。

第三，推动卫星导航国际规则相关组织间的通力合作。国际统一私法协会在起草国际条约和制定示范法方面经验丰富，我国自1985年正式加入后一直积极和全面地参与了统一私法的各项活动。在卫星导航国际条约制定方面，我国可以推动联合国外空委(包括其法律小组委员会和与其共享秘书处的ICG)和国际统一私法协会之间的合作与协作。联合国外空委可以通过一个更具政治性的机制，协调卫星导航供应国接受拟议的卫星导航国际规则建设方案，而国际统一私法协会可通过更加中立的方式推动专家驱动策略的实施。另外，我国还可以推动联合国外空委和国际统一私法协会定期与国际空间法学术组织建立合作机制，这些组织包括但不限于国际法协会-空间法委员会(负责颁布空间活动公约草案或国家空间立法示范法)[24]、欧洲空间政策研究所(开展了卫星导航第三方责任的研究)，以及国际空间法学会(不时发表与国际空间法问题相关的意见书)[25]。

第四，统筹推进卫星导航国内法治与涉外法治建设，实现国内立法与国际造法的良性互动。一方面，为更好地参与卫星导航国际法治建设，我国应当树立起国内法治的良好形象。在欠缺航天基本法的情况下，我国应当加速推动《卫星导航条例》的立法进程，确立卫星导航领域的基本原则、规则，并以此为基础逐步完善配套立法，与所加入的国际条约相互衔接，在卫星导航领域形成完善的法规制度体系、法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系[26]。另一方面，我国应当善于在卫星导航国际规则制定中发出中国声音，充分利用自己在联合国外空委和国际统一私法协会等相关国际组织中的重要地位，将中国智慧融入卫星导航国际法治建设方案之中。除此之外，我国还应当持续推动北斗卫星导航系统技术标准的国际化战略，并将成功经验应用到我国在卫星导航国际政策、法律、标准、程序、指南和建议措施等综合性规范体系建设的解决方案之中，促成卫星导航国内规则体系和国际规则体系的全方位联动。

注 释：

①比如，美国就将全球定位系统作为军事系统在法律中予以规定。See 10 U.S.C.§ 2279d.

②See 47 CFR § 25.131(j)(1)& 47 CFR § 25.137.

③比如，欧洲地球静止导航重叠服务(EGNOS)是欧洲的星基导航增强系统，欧洲卫星服务提供商(ESSP)作为该系统的服务供应商，与各航空用户签订《EGNOS工作协议》来授权这些用户使用其信号。See ESSP，News，https：//www.essp-sas.eu/communication/news/?tag=EWA，last accessed on January 25，2021.

④国际民航组织作为航空用户的代表，一直关注卫星导航成本分担议题，在2007年确立了若干原则，并在2019年对这些原则予以重述。See ICAO，GNSS-Cost Allocation，https：//www.icao.int/sustainability/Pages/eap-im-gnss-cost-allocation.aspx，last accessed January 25，2021； See ICAO，Consolidated statement of continuing ICAO policies in the air transport field，A 40-9，at Appendix C.

⑤尽管这些事件并没有造成人员伤亡，但证明卫星导航系统运行和服务提供存在风险。See respectively：Brandon Ehrhart，A technological dream turned legal nightmare：potential liability of the United States under the Federal Tort Claims Act for operating the Global Positioning System，3 Vanderbilt Journal of Transnational Law 2000，at 385； GPS Daily，Glonass Failure Caused by Faulty Software，https：//www.gpsdaily.com/reports/Glonass_Failure_Caused_by_Faulty_Software_999.html，last accessed on January 25，2021； European GNSS Agency，European GNSS (Galileo)Initial Services-Open Service-Quarterly Performance Report July - September 2019 (European Union，2019)，at 32.

⑥See ICAO，Legal Aspects of GNSS，presented by the African States，AN-Conf/11-WP/143，18/9/03.

⑦2007年的政治承诺是1994年的更新和延续。美国通过这两份信件，向国际民航组织承诺不随意关闭GPS的公开服务，不随意改变不向直接用户收费的政策。See FAA，1994 GPS Service Commitment to ICAO，https：//www.gps.gov/policy/cooperation/icao/1994-service-commitment.pdf，last accessed on January 26，2021； FAA，2007 GPS and WAAS Service Commitments to ICAO，https：//www.gps.gov/policy/cooperation/icao/2007-service-commitments.pdf，last accessed on January 26，2021.

⑧See Annual Reports of the ICAO Council，in ICAO Meeting and Events，https：//www.icao.int/Meetings/Pages/Home.aspx，last accessed on January 26，2021.

⑨See ICAO，Development of A Contractual Framework Leading Towards A Long-Term Legal Framework to Govern the Implementation of GNSS，presented by the 41 Contracting States，Members of the European Civil Aviation Conference，A35-WP/125，LE/11，21/9/04.

⑩See ICAO，Draft Text for the Report on Agenda Items 46 and 47，A36-WP/297，LE/14，21/9/07，at 47-2.