论完善我国意识形态安全的法治保障

莫纪宏 诸 悦

(1.中国社会科学院 法学研究所，北京 100720；2.清华大学 法学院，北京 100084)

提要： 当前我国意识形态安全工作的法治化程度与其“极端重要的工作”地位不相称，存在大量立法空白，亟须完善以适应新时代新要求。美国、德国、部分中东欧国家和我国台湾地区意识形态立法实践从正反两面表明，完善意识形态安全法治保障不仅有助于巩固政权合法性、推进国家凝聚和社会整合，还有助于为制度变迁行稳致远保驾护航，并提升政权在思想领域应对挑战的能力。完善意识形态法治应坚持从实际出发，遵循意识形态工作内在规律性，既要理直气壮将“坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位”上升为法律，也要严格规范法律工具的范围与程序，并充分考虑复杂严峻的外部气候。现阶段首先应完善关键立法，使其有法可依，建议我国立法机构借鉴域外经验，研究制定一部保障爱国主义教育的综合法来担当意识形态安全基本法。同时，强化文化产业、宣传教育、纪念活动、正史保护、红色资源、智能算法等关键领域的意识形态安全法治布局，逐步厘定不同国家机关所负有的意识形态安全义务。

在世情、国情、党情发生深刻变化的历史背景下，意识形态工作事关党的前途命运和国家长治久安。马克思首先揭示了意识形态与政权法统的深刻联系，指出新阶级为夺取政权都“赋予自己的思想以普遍的形式，把它们描绘成唯一合理的、有普遍意义的思想”[1]，充分说明了意识形态安全的重要性。中国在意识形态理论上沿袭了列宁“科学的意识形态”思想，因此意识形态安全具有特定内涵，即“坚持马克思主义在意识形态领域指导地位”。其外延则极为宽广，覆盖几乎所有的安全领域。然而，与意识形态“极端重要”地位不相称的是，目前我国意识形态安全工作法治化程度较低，一定程度制约了工作实效。

意识形态的虚假意识性[2]构成了意识形态安全隐患的内在根源，堪称现代国家永恒的“原罪”。因此，意识形态安全问题并非“资社”问题，也并非部分国家独有，而是困扰世界大多数国家的普遍性问题。比较而言，在意识形态安全法治程度较高的国家，相关立法实际扮演着各政治主体所共同遵循的基本规则，意识形态也因此而获得了更多的“公天下”特征。反之，在意识形态立法薄弱的国家，因过于强调人治手段，其意识形态安全工作则更多体现出“家天下”特征，意识形态的说服力和政治秩序的合法性同特定统治集团相绑定，共同体成员对意识形态的认同与对特定统治集团的认同相挂钩，具有明显的“人存政举”性；在面临重大政治危机时，国家也因意识形态与特定统治集团“一辱俱辱”的密切关联，表现出高度的脆弱性。苏联是最典型的例子，其末期轻视经营意识形态安全，放任马克思主义指导地位旁落，最终走向亡党亡国。然苏东剧变后，新生国家吸取教训，大多十分重视意识形态安全法治，纷纷通过立法宣布原执政党为非法组织、共产主义为非法思想，令其“永不翻身”。民进党在我国台湾地区夺权后，也全力推进“转型正义”立法清算国民党。这些例子从反面向我们展示了意识形态安全法治化的重要性。

在新时代背景下，一方面，中国共产党的理论创新实现了伟大飞跃，对加强意识形态建设提出了更高更新的要求；另一方面，外部环境日益严峻、思想斗争尖锐复杂，面临前所未有的多重挑战。内因外力共同作用下，势必要求将意识形态安全工作纳入法治轨道，通过法治思维和法治方式巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位。完善立法是意识形态安全法治化的第一步，具有巩固政治合法性，推进国家凝聚力，保障改革行稳致远和加强应对思想宣传领域新挑战的重要意义。建议我国立法机关在吸收借鉴域外经验的基础上，遵循意识形态安全内在规律性，从实际出发，适时研究、完善意识形态安全法治体系，开创符合时代要求、具有中国特色的意识形态安全立法道路。

一、意识形态安全的内涵、立法现状与缺陷

(一)意识形态安全的概念及特征

要理解意识形态安全，先要理解什么是意识形态。诚如戴维·麦克里兰所指出的，意识形态是一个充满激烈争议的术语[3]，自安东尼·德·特雷西提出该词以来至今，对意识形态的定义可分为中性、否定和肯定三大类别。特雷西最初对该词的界定是作为社会科学基础的观念学[4]。一些西方学者沿袭这一思路，偏重于从技术角度界定意识形态。如丹尼尔·贝尔将意识形态称为“一种以行动为导向的信仰体系”[5]。戴维·米纳认为意识形态包含六要素：特定思想和特定内容的集合，通常是规范性的；具有内部逻辑性的思想体系；指导人际交往；指导社会结构；说服性；社会互动的核心[6]。

马克思、恩格斯对意识形态总体持批判和否定态度。《德意志意识形态》明确揭示意识形态具有强烈的欺骗性[7]。恩格斯在此基础上，将意识形态界定为“虚假的意识”，认为其本质上是扭曲现实存在的精神力量[8]。现代西方左派学者认为马克思、恩格斯意识形态理论的精华在于从否定意义上理解该词[9]，因此多从解构、批判的角度界定意识形态的实质，例如，齐泽克认为，意识形态即主导政治权力合法化的错误观念[10]。阿尔都塞提出意识形态的属民质询(Interpellation)理论，认为个体顺从于意识形态质询而沦为既存生产关系的属民[11]。哈贝马斯则认为，意识形态是有别于、且高于宗教、神话的统治武器[9]。

与马、恩不同的是，列宁的研究发生了U型转向，强调意识形态的积极和肯定性价值，认为在“虚假的意识形态”之外，还存在肯定性的“科学的意识形态”。列宁提出，马克思主义经过了社会实践检验、符合社会发展客观规律，是唯一科学的意识形态，是指导无产阶级改造世界的思想体系[12]。中国共产党继承并发扬了科学意识的形态理论，毛泽东同志先是在1938年党的六届六中全会创造性地提出了马克思主义中国化的概念，又于1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议开幕词中明确马克思列宁主义的指导思想地位。习近平总书记指出，马克思主义是“共产党人的政治灵魂”[13]，是“全党全国人民团结奋斗的共同思想基础”[14]，是“立党立国的根本指导思想”[15]，从党、国家、社会三个层面明确了马克思主义的指导思想地位。

由此可见，在中国语境下，意识形态安全的基本内涵即马克思主义在意识形态领域的指导地位不受威胁。意识形态本质上作为知识集合，我们可参考福柯的“知识-权力”理论，将意识形态安全解析为三个子架构：一是“权力产生知识”，即统治集团持续掌握意识形态的建构权、解释权，确保官方意识形态体现统治集团的意志。二是“话语与权力复合”，即官方意识形态在多元社会中占据一元指导地位，成为支配性的话语，“运载着政权并由政权又反过来控制着话语本身”[16]。三是“知识再生产权力”，官方意识形态反过来诠释统治合法性、指导政权行为和整合多元社会。按照以上架构，我国意识形态安全也可划分为三个层次，第一个层次是掌握马克思主义的建构权、解释权，推动马克思主义中国化不断发展；第二个层次是巩固马克思主义话语在多元社会的一元主导地位；第三个层次是发挥马克思主义的巩固政权和凝聚社会功能，利用其中国化最新成果“统一思想、统一意志、统一行动”[17]。

(二)我国意识形态安全法治的现状

目前我国已初步建立由宪法和数十部法律法规组成的意识形态安全法治体系，涉及国家安全、教育、网络等近十个领域。宪法作为治国安邦的总章程，序言第七段第四句和第二十四条第二款为我国意识形态安全立法提供了宪制依据。尽管宪法全篇未出现“意识形态”四个字，但序言第七段第四句明确规定了马克思主义及其中国化的阶段性重大成果在我国意识形态领域具有不可动摇的指导地位。同时，在意识形态安全的国家义务方面，宪法第二十四条第二款规定了国家有巩固意识形态的义务，明确要求国家倡导社会主义核心价值观，应在人民中进行共产主义、辩证唯物主义和历史唯物主义教育。在意识形态安全的公民义务方面，宪法第五十一条规定公民行权不得损害国家利益，此处的“国家利益”显然包括意识形态安全；第五十四条规定公民有维护祖国安全和利益的义务，不得有危害祖国安全和利益的行为，此处的“祖国安全和利益”，显然也包括意识形态安全。

在法律层面，《国家安全法》第二十三条“文化安全”明确要求“掌握意识形态领域主导权”，为维护意识形态安全提供了明确法律依据。此外，现行意识形态安全法治主要集中在以下九个领域：一是明确规定以马克思主义作为本法调整领域的指导思想，例如《监察法》第二条、《监督法》第三条、《教育法》第三条、《国防法》第四条等。二是对以造谣、诽谤或者其他方式危害国家意识形态安全的行为做出规制，如刑法第一百零三条煽动分裂国家罪、第一百零五条煽动颠覆国家政权罪、第一百一十条间谍罪等。三是明确规定开展马克思主义意识形态教育，如《教育法》第六条、《高等教育法》第五十三条。四是网络信息安全相关法律法规，例如《网络安全法》第十二条明确规定“不得利用网络从事危害国家安全、荣誉和利益，煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度，煽动分裂国家、破坏国家统一，宣扬恐怖主义、极端主义，宣扬民族仇恨、民族歧视……”。五是针对历史虚无主义、政治谣言等“恨国”行为进行规制，如《刑法修正案(九)》《英雄烈士保护法》等。六是维护国家标志和象征的法律，如《国旗法》《国歌法》《国徽法》，刑法第二百九十九条侮辱国旗、国徽、国歌罪等。七是加强爱国教育、凝聚国家认同的规定，如《革命烈士纪念建筑物管理保护办法》《国家勋章和国家荣誉称号法》以及全国人大常委会关于宪法宣誓、国家宪法日、国家安全教育日、抗日战争胜利纪念日等仪式和纪念日的决定等。八是在文化相关立法中巩固和维护意识形态安全，推进国家软实力建设，如《公共文化服务保障法》第三条、《公共图书馆法》第三条第二款、《电影产业促进法》第三十六条等。九是防范境外NGO对主流意识形态的渗透和颠覆，如《境外非政府组织境内活动管理法》等。

(三)我国意识形态安全法治的缺陷

我国现行意识形态安全法治体系尽管已初步成型，但与新时代的新要求仍存在一定差距，特别是与其“极端重要的工作”地位不相称，主要表现在：

首先，缺乏保障意识形态安全的基础性、综合性立法。一些国家和地区已制定了意识形态的基础性综合性立法，美国有《国内安全法》《共产主义控制法》等；俄罗斯有《爱国教育示范法》；德国在其《基本法》中直接规定了意识形态安全事项；捷克、波兰、乌克兰等原社会主义阵营国家在苏东剧变后，为防止旧政权复辟以及清算旧政权，相继制订了打压前主导意识形态的法律；我国台湾地区在“民主改革”后，也通过了旨在清算国民党一党专政时期的《促进转型正义条例》。保障意识形态安全的基础性、综合性立法的缺失，使我国意识形态安全的法治保障面临以下挑战：一是《国家安全法》第二十三条过于原则，意识形态安全制度保障缺乏主心骨，导致相关制度设计缺乏主干、风行雨散、不成体系，缺乏系统的关联与应有的逻辑。二是国家在维护意识形态安全的过程中缺乏总纲指导，过度依赖于政策文件、命令指示，具有明显的非法治特征。三是使意识形态安全的定义、主体、内容、客体和任务、目标、原则等基本要素无法明确，也无法在此基础上建构出相应的法律关系和具体的调整机制，从而使本就分散的意识形态安全相关规定大多成为束之高阁的“哑法”。

其次，意识形态即有规定缺乏可操作性。目前意识形态安全条款大多过于原则、抽象，近似于口号、号召。大部分条文在中微观实施层面并无相应的具体规则配套，这与西方国家意识形态安全立法差距深远。例如，《国家安全法》第二十三条明确要求“掌握意识形态领域主导权”，但如何掌握意识形态主导权在法律中却没有具体规定。而美国对“自由主义”这一根本意识形态的维护，既有宪法修正案明确保障，也有数千条联邦和州的立法进行保障，还有数万个判例做出约束。英国虽表面上强调政治价值中立和宽容，但认为其君主立宪意识形态本身含有不可变动的绝对价值，在《外国人限制法令》《背信法》《反恐与安全法案》等法律中明确规定了保卫君主立宪的各种预防性、抑制性和防御性措施。由于“无法可依”，在操作层面，我国意识形态安全工作主要依赖于领导人的各类讲话，以及《党委(党组)意识形态工作责任制实施办法》《关于进一步加强和改进新形势下高校宣传思想工作的意见》《关于巩固深化“不忘初心、牢记使命”主题教育成果的意见》等党内法规、规范性文件，基本停留在党规、政策层面，在新时代思想领域空前尖锐复杂的背景下，这套法治化程度较低的运作体系日渐显得力不从心。

最后，具体领域存在大量立法空白。一是缺乏意识形态宣传教育立法，我国目前相关法条均为宣示性条款，如何落实尚未可知。美国则通过立法积极推行意识形态教育，捍卫思想意识形态阵地。例如，1958年《国防教育法》明确提出“追求卓越(perusing excellence)”的教育目标维护国家安全，“通过教育最大程度发挥青年心智资源与技术能力以维护国家安全和民主自由”，为高等教育赋予了浓厚的意识形态色彩。二是对意识形态攻击缺乏打击遏制工具，与此形成鲜明对比的是德国去纳粹化立法和东欧国家的去共产化立法。例如，德国《公开煽动法》详细规定禁止可能使人联想到纳粹或第三帝国的符号、标志、口号；波兰2016年的《去共产主义法》禁止宣传前主导意识形态，更改所有具有前政权色彩的命名与地名，推倒所有象征前政权的标志。三是未明确规范和促进商业资本参与意识形态工作的途径，未能将意识形态工作很好地融入体育、电影、电视、娱乐、游戏等文化关联产业，不利于提升国家文化软实力。而美国意识形态工作最成功的地方在于通过先进的文化立法发挥市场机制的强大力量，推动意识形态工作与文化产业深度融合，鼓励商业资本主导自由民主的大合唱，借助民间资本所控制的媒体塑造意识形态神话。四是专门立法仍存在空白，如重要节日、纪念日立法，保护革命历史和反对历史虚无主义的专门立法，红色遗产保护立法等。这些立法空白充分表明当前我国意识形态安全工作离“有法可依”的基本要求尚有一定距离。

二、域外国家和地区意识形态安全立法实践

(一)美国拥有全球最完善的意识形态法律体系

作为全球最强大的意识形态输出国，美国拥有世界上最完善的意识形态法律体系。美国宪法为维护自由主义意识形态安全提供了根本依据，其中宪法序言明确规定了自由主义(the Blessings of Liberty)是国家根本意识形态；第一修正案规定了信仰、出版、集会、示威自由；第二修正案规定了拥有和携带武器的自由；第五和十四修正案规定了不经正当法律程序不得剥夺自由。美国最高法院通过适用宪法和司法审查形成判例，进一步细化和规范了上述宪法自由。判例为宪法自由赋予了生命，使自由主义意识形态得以通过司法系统在现实中落地生根，展示了美国通过宪法适用弘扬主流意识形态的高超策略。

此外，美国也积极制定专门立法维护意识形态安全，这些法律根据调整对象、方式可主要分为四类：

其一，打击、遏制敌对意识形态在国内传播。在麦卡锡主义盛行的背景下，1950年美国制定了《国内安全法》，旨在以防范颠覆为借口控制并逐步消灭美国境内与共产主义运动相关的组织、个人与活动，主要包括三块内容：设立颠覆活动控制委员会(SACB，已于1972年废止)，负责控制、打击共产组织、个人和运动；规定任何有助于“在美国建立共产政权”的行为都是重罪；授权联邦调查局出于反共之目的的预防性拘留权等。1954年美国又制定了《共产主义控制法》，宣布美国共产党为“敌对外国势力的机构”和“推翻政府的阴谋工具”，并将加入或支持共产党或参与共运的行为定为犯罪，违者将被处以最高1万美元的罚款或5年监禁，或者两者兼罚。除以上两部综合性立法外，美国也在许多法律中打击、遏制敌对意识形态。如在1938年《外国代理人登记法》中，宣传他国意识形态将被视为“政治或准政治身份的外国代理人”，美国政府有权要求他们披露与外国政府的关系，以及活动、人事和财务信息。又如1952年的《外来移民和国籍法》将共产党员或与共产党或任何其他与“极权组织”有关联的外国人定义为可驱逐的外国人。

其二，抹黑、攻击他国意识形态，为启动制裁提供口实。如1996年《伊朗和利比亚制裁法》，2016年《加强制裁朝鲜及政策法》，2017年《以制裁反击美国敌人法》等法律中都有大量攻击、否定他国意识形态的内容。美国在这方面最新的立法活动是2020年9月30日众议院通过的《强迫维吾尔人劳动披露法(草案)》，该法以1/2左右的篇幅通过炮制所谓的“集中营”、“种族灭绝”和其他莫须有的罪名来捏造“中国正在纳粹化和走向法西斯”的谎言，为美国联合他国遏制中国提供借口。

其三，通过培育和践行爱国主义巩固和弘扬主流意识形态。美国是世界上爱国教育立法保障最多、最完善的国家。目前已形成国家立法、州立法、总统行政令三个层级组成的爱国综合制度体系，联邦和州层面有超过六百多部现行有效的法律法规与爱国相关。在国家层面，美国法典第36卷“爱国与国家纪念、仪式和组织”是爱国主义的基础性、指导性立法，分为爱国和国家仪式、爱国和全国性组织、条约义务组织三个子卷。美国法典第4卷“国旗、国徽、政府驻地和州”建构了国旗、国徽、誓词、官方地图等法定国家标志体系。美国法典第20卷“教育”有近二百个法条对爱国主义、国家主义和历史教育做出了规定。此外，美国还颁布了大量的爱国单行法，如《全国追思时刻法案》《尊重阵亡英雄法案》《法治教育法》《国防教育法》《国家安全教育法》《2001年“天佑美国”决议》等。在州层面，有26个州制定了与爱国相关的保障法。

其四，发挥商业资本优势掌握文化主导权。美国之所以在意识形态领域能够创造“神话”，很大程度上仰仗于其世界第一的文化传媒产业，而非其政府和学界合作所能为之。先进的文化立法为商业资本参与意识形态工作划定游戏规则，通过市场这只“无形之手”，从而成功将意识形态从政治层面的观念集合转化为商业符号。在资本逐利性的驱使下，意识形态工作与文化、体育、传媒产业深度融合，构筑“泛政治正确”的生活化意识形态宣教系统。在国内意识形态工作方面，1927年《广播法》、1967年《公共广播法》《淫秽与暴力广播电视内容控制法》《净化广播电视内容执行法案》《广播电视反低俗内容强制法》等组成了强大的审查体系，确保无时无刻的“政治正确”。而在意识形态输出方面，则有《信息与教育交流法案》《富布赖特法案》《和平队法案》《国际教育法》《国际广播法》《外事改革与重组法》等法律保驾护航。

此外，在网络信息内容监管方面，美国看似“信守”自由主义意识形态，没有在任何一部法案中明确出现与限制打压意识形态相关的内容，但多部法律规定了对全球网络安全进行长臂监控，可谓“此时无声胜有声”，展现了其高超的立法技巧。

(二)德国坚持以法治方式去纳粹化和去东德化

德国对纳粹主义和前东德政权持全面否定、严厉批判和深刻反思的态度，积极通过立法维护意识形态安全。

第一，建立防卫型民主机制，规制政党政治。纳粹上台的惨痛教训表明，如不对持有极端意识形态的政党作出制度约束，民主政体将无法避免地走向内部崩溃。因此，战后西德确立了“防卫型民主”，即国家为维护民主制度、宪制秩序和政党政治的良性运作，应通过立法对那些巧妙利用规则而力图破坏或颠覆民主制度的政治力量加以积极的防范[18]，以阻止“民主之敌尝试以民主之手段颠覆民主本身”这一悲剧重演[19]。防卫型民主较为广泛地体现于德国基本法的多个条文之中。其中最具代表性的是第21条第2款的规定，政党无论其目标或其成员的行为，如企图破坏或颠覆自由民主的基本秩序或危害德意志联邦共和国的存在，即属违宪[20]。德国采用预防主义态度，只要证明政党有违宪之目的，即可禁止。德国基本法第5条第3款、第33条第4款、第9条第2款、第18条、第20条第3款也体现了防卫型民主理念，分别规定公职人员必须忠于宪法、限制违宪结社、基本权利不得被滥用于破坏和颠覆民主以及对违宪法律和个人进行规制等。此外，《联邦宪法法院法》第43至47条规定了对政党进行违宪审查及禁止的法定程序[21]；1967年制定的《政党法》也规定了国家对政党的禁止机制[22]。德国刑法第三章“危害民主法治国家罪”专门用于维护民主制度，规定了对违宪政党与政客的刑事责任[23]。

第二，全面禁止纳粹意识形态。1945年同盟国管制理事会颁布的《第二号法令》和美占区颁布的《消除纳粹主义和军国主义法》都禁止颂扬希特勒和纳粹主义、法西斯主义，以及采用纳粹及其组织标志、敬礼、歌曲等。1960年，德国将刑法第130条煽动斗争罪(Klassenverhetzung)修改为煽动仇恨罪(Volksverhetzung)，强化了对纳粹主义和种族主义的整肃。1994年德国修改刑法第130条，增订第3款明确规定宣扬纳粹主义或否认、无视纳粹罪行者，最高可处5年有期徒刑[24]。同年，德国联邦议会通过《反纳粹和反刑事犯罪法》，明令禁止使用纳粹标志、口号、仪式，并禁止以任何形式宣传纳粹思想、美化第三帝国历史。1998年，德国修订刑法第86条第1款第4项，规定传播纳粹标识、口号、仪式者可判3年以下有期徒刑或罚款[25]。2005年，德国修改刑法第130条，增订第4款规定公然赞成、美化纳粹或者侵犯纳粹受害人尊严者，最高可处三年以下有期徒刑或者罚款[26]。此外，德国还于1953年和1997年相继制定了《联邦补偿法》(Bundesentschä digungsgesetz：BEG)《受纳粹迫害者补偿法》(NS-Verfolgtenentschä digungsgesetz)，对纳粹受害者进行补偿。

第三，通过“转型正义”立法，肃清东德政权。1990年两德统一后，立即颁布《前东德国安部档案法》[27]，一是解密东德国家安全部“史塔西”(Stasi)的档案，特别是侵犯人权的档案；二是人事除垢，规定曾任秘密警察者，不得在公共机构任职。各州公务员法也相继效仿，如萨克森公职人员法第4条规定曾任东德秘密警察者或线人者不得担任公务员[28]。同时，德国还积极通过立法对东德政权的受害人进行平反和补偿。1992年《前东德地区违反法治精神之刑事追诉处罚被害人平反与补偿法》[29]规定东德时期的判决如果违反“自由法治人权的基本原则”，当事人可以请求法院撤销该判决并寻求补偿。1994年《前东德地区违反法治精神之行政决定撤销与附随请求权法》[30]和《前东德地区政治迫害受难人所受职业上不利对待补偿法》[31]规定被害人可向法院申请撤销东德时期不当、违法行政行为，并请求补偿。另外，还立法积极清查原执政党统一社会党的党产，挫骨扬灰。1990年，东德基民盟和社民党体制内夺权成功后，立即着手制定《政党暨政治团体法》[32]，设立“政党与人民团体财产独立调查委员会”用来清查和追回统一社会党以及其附属机构、人民团体的财产，运作至2006年解散。

另外，德国过去曾在网络信息安全上疏于监管，导致极端意识形态言论泛滥。有鉴于此，2018年1月1日德国开始施行《改进社交网络中的法律执行的法案》[33]，强化政府对网络极端言论的监管，并设置举报机制和巨额罚款，开启网络监管“风暴”[34]。

(三)中东欧国家及我国台湾地区的“转型正义”立法

部分中东欧国家及我国台湾地区“民主化”后吸取前政权松懈意识形态工作的教训，纷纷制定“转型正义”法，通过对前政权实施的违法和不义行为进行纠正，以巩固弘扬现意识形态、清算瓦解旧意识形态，从反面表明完善意识形态法治的重要性。这些立法主要可分为五类：

其一是制定综合性立法对前政权进行调查、清算与赔偿。典型的如波兰2016年通过的《去共产主义法》以及我国台湾地区2017年通过的《促进转型正义条例》。前者主要内容包括三部分，一是明确取缔前执政党及外围组织，禁止宣传前主导意识形态；二是公开及还原历史真相，悼念英烈，恢复波兰民族记忆；三是要求波兰全国各地必须更改具有前政权色彩的道路、地标、建筑命名。台湾地区《促进转型正义条例》是一部抄袭德国、中东欧多国立法的大杂烩，其主要内容是授权“行政院”成立“促进转型正义委员会”主导“开放政治档案”；“清除威权象征及保存不义遗址”；“平复司法部不法、还原历史真相并促进社会和解”；“处理不当党产”等转型正义事宜[35]，为民进党公然“去中国化”以及清算瓦解蓝营建制派提供了法律依据。

其二是清洗法，禁止前政权高官和国安情报等领域的公职人员在新政权重要部门谋职。如捷克斯洛伐克于1991颁布了对公务员人事“除垢”的《大清洗法》。捷克独立后，于1992年颁布了旨在“净化”警察队伍的《小清洗法》；并于1995年、2000年、2001年、2002年和2005年对《大清洗法》做出修订，扩大清洗范围、强化清洗手段。斯洛伐克则于2002年推出通过旨在还原历史真相的《披露法》。其他东欧国家也不甘落后，纷纷制订了类似法律。如匈牙利1994年《人员审查法》，1995年爱沙尼亚《清洗法》，1995年阿尔巴尼亚《清洗法》，1997年波兰《清洗法》，2008年马其顿《清洗法》等。

其三是打击报复立法。这类立法主要针对所谓的“加害者”，即对负有侵犯人权责任的前政权领导人、特定职务者(主要是秘密警察、警察和线人)可进行刑事审判并追究其罪责。如捷克于1993年颁布的《前政权罪行法》；匈牙利于1991年和1993年相继通过的2961号法案和《关于1956革命犯特定之罪之司法程序》；阿尔巴尼亚于2005年颁布的《反种族灭绝法》；1998年立陶宛通过的《关于评价苏联国家安全委员会和该组织工作人员目前活动的法律》；2000年保加利亚通过的《宣布保加利亚前政权为犯罪政权的法律》；2003年塞尔维亚通过的《侵犯人权问责法》。这些国家还同步颁布或修订政党法，全面禁止前政权复活。

其四是平反补偿立法。受苏共中央1989年《相关30-40年代及50年代初受迫害者，正义伸张的补充措施决议》影响，东欧各国在民主化前就开始了平反补偿立法工作。例如，1989年波兰团结工会夺权后，立即控制国会修改《特赦法》，特赦1980到1989之间的政治犯。1994年，我国台湾地区举办首届直辖市及省长直选后，1995年通过《二二八事件处理及补偿条例》并成立财团法人二二八事件纪念基金会。1991波兰工人党彻底倒台后，国会通过《撤销判决法》，为政治受害者平反。捷克则于2005年通过了《关于苏维埃社会主义共和国联盟、德国民主共和国、波兰人民共和国、匈牙利人民共和国和保加利亚人民共和国军事占领捷克斯洛伐克的某些受害者的赔偿问题》；2011年捷克又通过了《反共抗共参加者保护法》。

其五是公开档案立法，对原政权展开调查、公布真相。如1997年保加利亚制定了《前国家安全系统的文件查阅法》，2006年又通过了《关于查阅和披露文件和宣布保加利亚公民加入保加利亚国民军国家安全和情报机构的法律》；捷克2005年通过了《极权主义政权和安全机构档案研究所法》；1999年立陶宛通过《登记和招供法》；同年罗马尼亚通过《关于个人访问自己文件记录，公开作为政治警察的安全机构以及建立安全机构档案研究国家委员会法》；2000年马其顿通过《关于处理国家安全部门保存的个人档案的法律》。2002年斯洛伐克通过《关于1939-1989年期间国家安全当局活动的文件披露法和关于建立国家记忆研究所的文件披露法》等。

三、完善意识形态安全法治保障的重要意义

(一)有助于进一步巩固政治合法性

“历史和现实都警示我们，思想舆论阵地一旦被突破，其他防线就很难守住。”[36]这一论断深刻说明了意识形态与政治合法性唇齿相依，揭示了意识形态安全相对各安全的首要性。合法性本质上是被统治者对统治秩序的认同和忠诚，意识形态在塑造政治合法性过程中扮演着至关重要的作用。戈兰·瑟伯恩(Gran Therborn)认为，维护政权合法性是意识形态最主要的意义。意识形态具备三项基本政治功能：一是“宣传优势”，即宣传现政权和制度的最佳性、最合适性以及相对其他政权和制度的优势。二是“辩解劣势”，使人们相信社会的消极现象是合理的，现行制度是能实现的制度中相对最好的。三是“使命感召”，政权通过设立宏大的愿景目标，唤起人们对它的持续信仰，以此实现全社会的团结奋进[37]。阿尔都塞认为意识形态对于政治合法性而言是一项重要支撑和依托，明确指出意识形态斗争领先于政治或经济的斗争[38]。苏东剧变的历史教训表明，意识形态防线一旦崩溃，政治合法性就失去了依托，支撑政治安全的种种资源将迅速走向枯竭和瓦解，用事实证明意识形态安全相比其他安全具有基础性和优先性。因此，完善意识形态安全制度，有助于建构牢固合法性阵地，对增强国家软硬实力、维护其他领域的国家安全具有重要带动作用。

(二)有助于推进社会整合与国家凝聚

意识形态安全事关社会整合，是国家凝聚力的关键要素。习近平总书记指出，全党特别是宣传思想战线必须建设具有强大凝聚力和引领力的社会主义意识形态[39]，明确要求巩固全党全国人民团结奋斗的共同思想基础[40]，揭示了意识形态与社会整合的内在联系。许多西方学者也持同样见解。约翰·汤姆森指出，意识形态是一种特别有效的“社会胶合剂”[41]。阿尔都塞提出，意识形态可经“质询(Interpellation)”过程，不断将统治集团的基本观念和价值潜移默化地灌输到公众的日常思维之中，将他们改造为心甘情愿的属民，进而认同和主动维护统治秩序[11]。戴维·伊斯顿认为意识形态对维系社会整合至关重要。政权的支持者可分为“特定支持者”和“散布性支持者”两类。前者与政权存在特定利益关系，如官僚、利益集团、官方文人等；后者则主要由中低层民众组成，非但与政权不存在特定利益关系，还有可能是政权的受害者。为确保“散布性支持”保持在一定水平，统治集团通过向民众输出意识形态不断强化成员对政治共同体以及对自身不利社会契约的认同[42]。意大利共产党领导人葛兰西的“文化领导权理论”揭示，现代国家不光是“暴力机器”，还主要通过掌握文化和意识形态领导权，以获取全社会的支持和认同，进而达成“集体意志”，并在此基础上使原本离散的市民社会围绕某个目标实现整合和奋进[43]。由此可见，意识形态安全事关国家和民族奋斗的共同理想信念基础，对社会整合以及相关的信仰整合、价值整合具有凝魂聚气、强基固本根本功能。一旦意识形态阵地被攻陷，国家将失去凝聚社会共识的最大公约数，逐渐沦为他国的思想属国；民族将失去精神独立性，沦为其他民族的精神俘虏。

(三)有助于保障制度变迁行稳致远

意识形态安全事关全面深化改革，是国家制度变迁过程中的重要变量。道格拉斯·诺斯在大量经济史实证性研究的基础上发现了制度变迁与意识形态的密切关系。诺斯认为，古典和新古典经济学所预设的自私理性人模型无法解释现实经济史中制度变迁过程中存在的大量个体的非理性行为和集体性的利他主义，也无法解释无效制度长期存在、先进制度无法落地等问题。

为解决理性选择模型困境，诺斯在分析模型中引入“意识形态”范畴，并与产权理论、国家理论、交易费用理论相结合，以此弥补新古典经济学和旧制度经济学的缺陷[44]。诺斯将“意识形态”定义为所有人在解释他们周围世界时所拥有的主观观念(即模型和理论)[45]，是最重要的非正式规则，具有节约交易成本、为现行制度做合理辩护、规范引导个人和团体日常决策和选择等重要功能。意识形态一方面具有道德伦理性，通过公共利益道德激励内化于心，促使人们从个人理性走向集体理性[46]；另一方面，也是造成路径依赖和锁定效应的主要原因。只有当社会成员普遍相信现实符合意识形态的诠释时，意识形态才真正成为最强大的非正式规则，使个人和集体自觉地选择遵守正式规则，抑制自私的理性，鼓励利他和集体主义[47]。相反，如意识形态建构与现实偏离过远，个人和集体自然会选择搭便车和机会主义策略，导致正式规则旁落，各种潜规则大行其道。另外，如果意识形态建构走向僵化，将导致路径依赖和锁定效应，阻碍正式规则的变迁，迫使改革流于形式。

对于全面深化改革过程中意识形态与制度变迁的契合性问题，习近平总书记多次强调不断推进马克思主义中国化、时代化以指导改革。意识形态与改革高度契合，就可以珠联璧合、相得益彰；如果意识形态与改革严重背离，正如苏联历史教训所展示的，不但意识形态自身走向坍塌，改革也会异化为推翻统治集团的革命。因此，意识形态安全是制度变迁的关键变量，在全面深化改革的过程中要高度重视完善意识形态安全法治保障。

(四)有助于应对思想宣传领域新挑战

新时代的中国外部环境日益严峻、思想斗争尖锐复杂，思想宣传阵地面临前所未有的多重挑战。尤其是，近年来美国对中国全面加强渗透与离间，严重威胁中国意识形态安全和政治安全，更加凸显完善意识形态安全制度的重要性。习近平总书记在纪念抗战暨世界反法西斯战争胜利75周年的讲话中提到“5个绝不答应”，对敌对势力的意识形态渗透做出坚决回应[48]。但如何做到“5个绝不答应”，仅凭现行国家安全制度恐有力不从心之虞。盖因目前国家安全法就其基本功能而言只起到兜底和防御作用，属于“治标”型立法，并不能使公民真心由衷地维护国家、捍卫思想安全，真正固本培元的还是得靠意识形态安全法治。完善意识形态法治将培育激发公民对统治秩序的合法性信仰，使人民与党和国家心心相连、休戚与共，自觉铸造无形的钢铁长城；与国家安全法珠联璧合将具有治标治本、效用加倍的功效：前者猛药去疴，及早切除病灶；后者则激活政治共同体自身的免疫功能，固本培元、恢复元气。二者相辅相成方能有力应对内外敌对势力对我国的渗透、解构、消解、颠覆，切实维护国家安全。如果忽视意识形态安全立法，则如毛泽东指出的，“文化思想阵地我们不去占领，敌人就会占领”，等于将阵地拱手让人，必将导致超乎想象的恶果。目前我国意识形态安全制度建构才处于起步阶段，有的甚至还未进入蓝图阶段，客观上不利于巩固我国思想疆域防线、抵御各种错误思潮入侵。

四、完善我国意识形态安全法治保障的建议

(一)我国现阶段意识形态安全的立法策略

意识形态安全立法应遵循意识形态工作内在规律性，从实际出发，与我国现有意识形态工作能力和新时代的历史要求相适应，不能简单抄袭外国立法经验。

首先，意识形态安全立法总体上要符合现阶段国情和特色，与既有意识形态工作能力相称。一是要理直气壮地将“坚持马克思主义在意识形态领域指导地位”上升为法律原则和指导思想。二是要依法确立和保障中共对意识形态的全面领导。三是要看到意识形态安全的系统工程性，要通过确立激励机制让民营企业、媒体、娱乐、宗教、社会组织等联合参与进来，凝聚强大合力。四是在维护意识形态安全的方式上应以教育宣传为主，规制其他不良思想为辅，巩固马克思主义指导地位不动摇。

其次，严格规范意识形态安全法律工具的范围与程序。意识形态安全的立法目的并不只是维护马克思主义一元化的指导地位，还要尊重差异、包容多样，最大限度地维护思想多元的稳定存续。意识形态安全法的部分“药理”是对言论自由划定界限和进行干预，因此要严格规范其调整范围、适用边界与实施程序，平衡好思想言论自由与国家安全，避免被滥用而沦为“禁锢思想”“异端审判”“兴文字狱”的工具。特别是，在立法中不宜滥用“神圣化”“一元化”策略，缺乏说理地为主导意识形态涂抹上某种超越世俗、不可议论的合法性依据，反而将削减相关立法权威。

再次，要充分考虑到全面深化改革开放和复杂严峻的外部环境。一是要与国家整体外事策略保持一致。我国一向秉承“不干涉他国内政原则”和正确义利观，因此不应制定以攻击、否定、霸凌他国意识形态为主要功能的法律。二是要考虑到国际影响，避免授人以柄，成为西方新一轮围堵和制裁的口实。三是除文化、互联网等少数领域外，原则上不宜将意识形态安全列入外商投资国家安全审查口径，以免“割资本主义尾巴”死灰复燃。

最后，避免在意识形态安全领域无视自身实力过于主动出击。近年来随着中国国力的增强，一些声音主张“以攻为守”，打造意识形态输出攻势，主动出击争夺国际话语权，这种观点有待商榷。回顾国际关系史，不难发现取得意识形态优势是崛起国完全取代守成国的标志，崛起国的意识形态攻势往往引发守成国的全面警惕。当前，中西之间意识形态分歧带来的消极影响越来越明显，亟需管控、缓解意识形态斗争。在意识形态安全法治尚未成型的现状下，却好高骛远在全球争夺意识形态话语权和领导权，不但无法巩固自身意识形态安全，还将会引发外部的联合抵制。

(二)以爱国教育综合性立法作为意识形态安全的法律载体

爱国教育是意识形态工作的重要内容和载体，美俄等国家都十分重视通过培育和践行爱国主义巩固和弘扬主流意识形态，将意识形态工作披上爱国主义的外衣。之所以采取这种“暗渡陈仓”的立法策略，是因为他们深知意识形态工作需要道德、温情与公义的依托，而爱国主义恰恰能从情感和理性两方面为意识形态提供最好的支撑。

在风云激荡的国际气候下，我国宜效仿美俄等国的立法策略，制定一部保障爱国教育的综合性法律作为意识形态安全法的主要载体。当代中国，爱国主义的本质就是坚持爱国和爱党、爱社会主义高度统一[49]，这决定了爱国与意识形态如辐辋、骨羽，二者珠联璧合、相辅相成将产生“一加一大于二”的效果。爱国立法与意识形态安全立法二者若璧合珠联、深度融合，不仅有助于提振元气、凝结力量，还有助于建构牢固思想防线、巩固主流意识形态，对增强国家实力、维护国家安全具有重要意义。

建议立法机构适时研究制定一部冠以“爱国”，以推进和规范爱国和意识形态教育宣传为主要内容的综合性法律，起到撑门拄户、提纲挈领、纲举目张的作用。该法主要内容应包括：一是在总则部分明确规定本法目的、主要概念、基本原则，将爱国主义本质即“爱国和爱党、爱社会主义高度统一”以及“坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位”明确上升为法律。二是规定国家的爱国主义及主流意识形态教育宣传义务，在国家层面建立总负责机构，并明确规定基本任务、主要内容、组织保障和支持措施。三是鼓励其他社会主体和民营资本参与爱国和主流意识形态宣传教育工作，培育、支持正能量文化产业。四是明确监督主体、责任机制，并对严重危害爱国主义和意识形态安全的行为制定相应的打击措施和处罚机制。

(三)加强重要领域的意识形态安全立法工作

首先，加强文化产业立法，引入民间资本的力量通过市场机制维护意识形态及其安全。美国等国的经验表明，一国意识形态强大与否与该国文化产业繁荣程度明显存在正相关关系。美国之所以能够取得全球意识形态霸权，离不开由庞大资本所支撑的电影、电视、音乐、游戏等文化产业的支撑。目前，正在审议中的《文化产业促进法(草案)》中第三、十三条等条款以宣示性的方式规定重点鼓励和支持涉及意识形态的文化产业，但具体如何扶持，仍有待完善。建议在草案中明确增加鼓励、规范民间资本参与和保障机制，通过税收、融资、补贴等方式激励企业将主流意识形态融入商业IP，使资本如同“蜜蜂”，在逐利过程中自发为意识形态“授粉”，令其实效借助市场机制和资本力量得以成倍放大。

其次，完善意识形态宣教立法，增加操作性条款。建议一是在升国旗、唱国歌、挂国徽和英烈祭扫制度基础上增加仪式和活动的种类，在教育相关法中增加宣读忠诚誓词、悬挂国家地图、奏唱爱国歌曲、种植国花等能够宣扬主流意识形态的规范化仪式和活动。二是加强军事安全教育的市场化程度，在《国防教育法》中按“军民融合”理念，建立官民合作的军事爱国教育互动机制，鼓励军队和社会资本合作创办军事爱国教育机构。三是适时制定保护红色遗产和红色文化的法律，围绕革命历史及文化资源的特征，建立有别于其他文化遗产的、科学全面具体的红色文化遗产保护体系。四是发挥节日在爱国教育中的垂范涵育功能，借鉴《俄罗斯军人荣誉日和纪念日》决定，制定规范节日和重大纪念活动制度的法律，规范公祭、瞻仰、祭扫、警鸣等仪式，进而激发家国情怀和弘扬核心价值。

最后，要充分认识到智能算法对意识形态安全的深刻影响，提前做出前瞻性立法布局。智能算法的崛起对法律产生了一定挑战，如侵犯人类决策的知情权与自主决策，威胁个体的隐私与自由，导致歧视与偏见等[50]。在公共领域，算法亦已上升为政治领域的一种新权力，对公共舆论、投票选举及政策议程、政策执行和政策评估等施政环节都造成了不同程度的影响。智能算法对意识形态的干预就更为明显。任何算法都不可避免预设一定意识形态立场，其迎合个体偏好的智能推荐将使公民困于“信息茧房”。如算法预设的立场与主流意识形态相悖，就可能威胁后者安全，产生说服力下降、影响力弱化、主议题分散和权威性旁落等风险[51]。我国网络信息立法中对算法规制仍存在较多空白，建议一是提升算法的透明度，加强对算法设计者和平台的监管，确保算法预设的立场与主导意识形态一致。二是提升主流价值观在算法把关因子中的权重，并通过人工编辑的价值纠偏确保算法不会危害意识形态安全。三是宣传系统要积极利用算法带来的技术优势，构建智能媒体平台，进一步提升主导意识形态的传播力、说服力和影响力。

结 论

意识形态安全法治化与意识形态工作实效、党的前途命运和国家长治久安息息相关。完善意识形态安全立法是其必要的前提与基础，具有提纲挈领、纲举目张的重大意义。但中国当今复杂的内外环境和意识形态工作的特殊属性将不可避免地导致任何企图涉足该议题的立法者、研究者面临的极大的技术性挑战。他国实践表明，立法维护意识形态安全有助于巩固政权合法性，形成自发的政治共识与信仰；但滥用法律的专政工具功能维护意识形态安全，片面强调主流意识形态的一元性、真理性或不可商榷性，恐将适得其反，不仅无助于巩固指导地位，还有可能加剧意识形态与社会现实、经济绩效之间的紧张关系，引发民众的反感和质疑。因此，当今中国完善意识形态安全法治的主要难题在于如何把握好“度”，在主流意识形态指导地位和差异多元社会存续、国内安全与对外开放、思想控制与言论自由、宣传教育与打击处罚等关键争议点之间寻找平衡。对此，需要不同领域实务界和学界共同的关注探索。