农村集体经济组织股份制或股份合作制改革之审视

柴瑞娟

(山东大学 法学院，山东 青岛 266237)

提要： 在各省对农村集体经济组织进行改革的进程中，很多地区将股份制和股份合作制作为改革目标，但农村集体经济组织与股份制的本质并不相容，将农村集体经济组织股份公司化会带来一系列冲突，如资产管理者与财产所有权人的冲突，与《公司法》各项制度的系列冲突等，且农村集体经济组织中的“股”≠公司中的“股”，故股份制改革只适合商主体。股份合作制与集体所有制相悖，我国的经济改革历史亦证明合作制与股份合作制在我国生存空间均并不乐观，股份合作制也并不适合于农村集体经济组织改革。故无需一刀切强行改革全国所有的农村集体经济组织，村民委员会和农村集体经济组织是否分设应因地制宜，农村集体经济组织应回归集体资产管理者本位且自身不可公司化，其具体改革路径应多元化。在以农业为主且并无多少集体资产可以经营的农村地区，可以采用村经合一；在工商业发达、有集体资产可用于商业经营的农村地区，可以采用村经分立。在经营资产并不庞大的地区，农村集体经济组织自身以特别法人的身份直接参与市场经营，无需下设公司；在经营资产庞大的地区，农村集体经济组织通过下设子公司开展具体经营，其自身仅作为下设公司的股东和管理者，也即采用“农村集体经济组织+公司”的结构和经营体制。

我国乡村振兴战略的实施有赖于农村集体经济的发展壮大，而农村集体经济的发展又必须发挥农村集体经济组织的主导作用。然而在我国广大农村地区，农村集体组织常年虚化，农村集体资产底数不清、权属不明且监管不严，集体资产“跑冒滴漏”普遍。为探索集体经济新的实现形式和运行机制，为乡村振兴提供制度资源支撑，中央出台了一系列文件，如《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》等，希望通过深化农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制的有效实现形式，以构建有效的集体经济治理体系。随着中央农办、农业农村部批准各批改革试点区域，全国各地由此开始了农村集体产权制度改革和农村集体经济组织制度改革，各省各地乃至各镇政府亦陆续出台了众多名称诸如《农村集体经济组织股份制改革实施方案》《农村集体经济组织股份合作制改革实施方案》之类的文件以推进改革，如《四川省农村集体资产股份合作制改革试点方案》[1]《高滩乡农村集体资产股份合作制改革实施方案》[2]《华龙区关于开展农村集体经济股份合作制改革工作实施方案》[3]《城阳街道深化推行农村集体经济组织股份制改革实施方案》[4]《郯城县农村集体经济组织股份制改革试点实施方案》[5]《乌审旗农村牧区集体经济组织股份制改革工作指导意见》[6]《珠海市斗门区农村集体经济组织股份制改革指导意见》[7]《杭州市人民政府办公厅转发市农经委关于撤村建居后原村集体经济组织股份合作制改革实施意见的通知》[8]等等。从各省出台文件和改革情况来看，很多省份将股份制和股份合作制作为农村集体经济组织的改革目标，将农村集体资产变成改革后的公司的财产，将农民变身为农村集体经济组织的股东。目前很多省已经推进完毕，如2015年底浙江省即全面完成农村集体资产确权及农村集体经济股份制改革，全省29400个村社的3500多万农民当上了股东[9]。

对于这场关乎亿万农民切身利益和农村集体经济组织走向的改革，各界大多是对改革进展的简单跟进报道，只有少数学者发出了理性反思声音①。我国农村地区各项改革一直以来都是自上而下推进，由于知识水平有限、传统“臣属型文化”等因素[10]，作为改革当事方的农村基层也历来只是全面服从上级思路和安排，甚少主动提出自身的改革思路和想法，缺乏改革思路的主动性和反思性。与此同时，在法律依据方面，我国农村集体经济组织一直以来都处于依靠政策性指导而无法可依的状态，我国多部法律虽对农村集体经济组织均有提及，但也均是蜻蜓点水一笔带过，并未有任何具体规定。2021年开始施行的《民法典》也仅规定其为特别法人，除此原则性规定外再无任何具体详细的规定。虽当下农业农村部、中央农办正牵头研究制定《农村集体经济组织法》，但何时正式出台仍不明朗，故对农村集体经济组织定位、功能、形式等问题的法律明晰仍有待时日。梳理各省改革现状和我国当下法律规定，从法学角度分析，此次关系亿万农民和农村根基的改革中，当下对农村集体经济组织以股份制和股份合作制为导向的做法，会引致很多与现行法律规定的冲突，亦存有伤及农村集体所有制及其背后的社会主义公有制的隐忧，下文仅作为一家之言，借以抛砖引玉。

一、农村集体经济组织股份制改革之审视

(一)农村集体经济组织与股份制的本质并不相容

现行法律关于农村土地所有权归属和农村集体经济组织的定性，分布在我国《宪法》《农村土地承包法》《民法典》中。我国《宪法》规定，中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。我国《农村土地承包法》第2条和第13条规定，本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包，村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。我国《物权法》第124条亦曾规定，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。我国《民法典》第261和330条等也再次明确规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：(一)属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权。农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。综合以上法律规定可知，农村土地归“农民集体”所有，“农民集体”是一个集合性、表征性概念，由全体集体成员组成，具有不可分割性，不具有可股份化的属性[11]，其与“农村集体经济组织”并非很多人误认的同一关系[12]，农村集体经济组织只是代表“农民集体”行使所有权，其自身并不享有集体土地所有权。换言之，农村集体经济组织是代表农民集体对土地行使所有权的组织，是农村集体资产的管理主体[13]。农村集体经济组织的本质特性是农村集体所有制的表现形式和载体，其是以公有制为内核的[14]，是农村社会经济发展的“共同体”，与股份制组织存在本质区别[15]。

当下很多省份推进的农村集体经济组织股份制改革是以现代企业形态即公司作为改革目标，按照公司形式对农村集体组织进行架构，使其按照公司模式运营，但公司是以营利为目的的，商业营利性是其内核。我国《民法典》第76条就明确了公司的营利内核：以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，为营利法人。营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等。换言之，股份制的本质是商业化，其资本多数决定运行体制彰显的是资本为王，资本强势者将掌控农村集体经济组织的话语权，而这将直接背离农村集体所有制背后的公有制，故农村集体经济组织与股份公司化并不相容。股份制公司所追求的商业化唯利化，将可能伤及集体所有制背后的公有制。

农村集体经济组织≠股份制公司，这一点也为我国《民法典》的规定所明确。我国《民法典》对公司和农村集体经济组织的定性和定位有明确的不同规定，将法人分为三种：营利法人、非营利法人和特别法人，并明确规定公司为以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人即营利法人，农村集体经济组织为特别法人，与其同属特别法人的还有机关法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人等。农村集体经济组织之所以成为“特别法人”，因其不具备“营利法人”和“非营利法人”的一般特征，其成员构成、运行机制、监督管理等均不同于两者。故单从《民法典》的规定来看，农村集体经济组织与公司本就性质不同，且两者的区分可谓是泾渭分明：公司以营利为目的，农村集体经济组织作为集体所有制的代表组织，并不以营利为追求，两者本质各异，并不相容。故不应该跨越边界，将公司作为农村集体经济组织的改革目标，这种改革方向本身就违背了我国《民法典》对两者的界分。

(二)农村集体经济组织股份公司化会带来一系列冲突

1.资产管理者与财产所有权人的冲突

如前所述，根据我国法律规定，农村土地等的所有者为农民集体，农村集体经济组织只是代表农民集体行使所有权，为农村集体资产管理者，其并非以农村土地为核心的农村集体资产的所有权人，农民集体与农村集体经济组织并不同一。当下很多省份将农村集体经济组织改革为公司，将集体资产量化折股并分配到村民个人，而公司作为营利法人是具有法人资格的，具有法人资格意味着其对自身财产享有所有权，如此变革则使得农村集体经济组织俨然成了包括土地在内的农民集体所有财产的所有权人。我国《民法典》和《公司法》中也均规定公司法人对其财产享有所有权，其为公司财产的所有权人，如《民法典》第58条和第60条就明确规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人应当有自己的名称、组织机构、住所、财产或者经费，法人以其全部财产独立承担民事责任。《公司法》开宗明义就规定，公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任；股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。故按照此规定，农村集体经济组织改革为公司后，其将名正言顺的取代农民集体成为农村集体土地和其他资产的所有权人，而农民集体将不再是农村集体土地和其他资产的所有者。故将农村集体经济组织进行股份制改革，将其改制为公司，会将农村资产管理者直接变更为资产所有权人，其无法在法学理论上求得自洽，也直接违背了我国农村土地及其他资产采用集体所有制的基本国策。

2.农村集体经济组织股份制改革后与《公司法》的系列冲突

根据我国《公司法》的规定，公司股东转让股权、公司兼并、公司重组及公司破产已是常态，将农村集体经济组织股份制改革后会与《公司法》产生一系列冲突，具体如下：(1)以股权是否可自由转让为例，有限责任公司股东间可以自由转让股权，股份有限公司的股权可以完全自由转让。但将农村集体经济组织进行股份制改革为公司后，村民虽取得了股东身份，但其手中的股权显然是无法自由转让，因为一旦允许自由转让，则农民集体经济组织将直接丧失其地域性、社区性特征，故当下各省改革中也普遍设置了禁止股权自由转让的规定。(2)以兼并和重组为例，公司是可以兼并重组的，但农村集体经济组织作为每个自然村所必备的组织，不可能兼并或者被兼并重组，因为不可能几个自然村共享一个农村集体经济组织。(3)以破产为例，根据我国《公司法》和《企业破产法》的规定，企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，可以主动申请或由债权人申请破产。经济运行现实中，每年破产的公司不计其数。农村集体经济组织改制为公司后，其作为市场主体参与市场经营，就会面临破产风险，而一旦农村集体经济组织破产，则包括农村集体土地在内的所有农村集体资产都会被作为破产财产，直接面临被分配给债权人的命运。而土地作为亿万农民安身立命的根本，根本无法参与破产，否则将动摇我国社会主义公有制的根本，故农村集体经济组织必须隔断破产风险，才能不危及农村集体土地的安全。将农村集体经济组织股份制改革为公司，在以上诸多问题上均无法在法学理论和现行法律规定上求得自洽。

3.农村集体经济组织中的“股”≠公司中的“股”

在此次农村集体经济组织改革中，由于提倡实行股份制和股份合作制，故各地改革推进过程中“股份”概念频繁出现。对于这个问题尤其需要注意，农村集体经济组织语境中的“股”，只是对成员进行利益分配所确立的一个标准，并不是公司中的“股”。根据《公司法》的规定，公司股东将财产投资到公司，此过程中将该财产的所有权让渡给了公司，股东以财产所有权换取了对公司的股权，投资完成后，股东对股权享有所有权，股东可以对该股权自由处置，可以自由转让、质押、赠予、继承、再投资等。公司语境下的“股”的这些特性与集体经济组织语境中的“股”有着本质区别，不能将村集体成员误读为农村集体经济组织的股东，更不能将两种“股”等同。

国内亦有学者已经注意到了该问题，如全国人大农业与农村委员会主任陈锡文就曾指出，因为集体的资产是不可分割给个人的，所以集体产权制度改革中出现的所谓“股”，实际上只是指每个村集体成员在集体资产收益中的具体分配份额。对于“股”，农村基层作为约定俗成的口头表达问题不大，但在制定政策和法律时应当对此有清晰、规范的表述，否则容易混淆农村集体经济组织的性质。现在很多省份改革中将两者等同，这种错误应该引起注意。在这种错误的股份认知下，很多省份如黑龙江、河南、福建等的一些地区在进行股权划定时“吃光分净”“一股了之”思想蔓延，很多村民认为既然是要为村民个人确定股权，就要全部分股到人即“吃光分净”[16]。这种思想与国有企业改革时很多人主张的“国有企业不把资产量化到13亿人民头上就是产权不清晰”如出一辙[17]。我国《民法典》第265条明确规定，集体所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏。我国农业农村部在推进农村集体产权改革时也曾明确，这项重大改革有两条底线：坚持农民集体所有不动摇，坚持农民权利不受损。在《关于政协十二届全国委员会第五次会议第0228号(农业水利类031号)提案答复摘要》中也再次明确表态，这次改革不是股份制改造，不是要把农村集体经济组织改革为一个工商企业。现阶段，不能简单按照股份公司的套路来改造农村集体经济组织[18]。当下改革中这种“一股了之”的思想和做法已经明显偏离了我国此次改革的主旨，为后续发展埋下了隐患。

(三)股份制改革只适合商主体

从我国发展历程来看，股份制改革确实给我国经济带来了巨大活力。我国国有企业的股份制改革、商业银行的股份制改革、农村信用合作社的股份制改革等等，都是股份制改革的成功模板。但纵观股份制改革在我国的推进史，会发现其只适合于商主体。以与农村集体经济组织一样扎根于农村的农村信用合作社的股份制改革为例，为适应现代市场经济的要求，亦为了解决困扰农村信用合作社多年的资产质量差、经营风险大、治理结构缺位、产权不清等问题，2003年国务院印发了《深化农信社改革试点方案的通知》，将“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”作为改革目标，在具体的改革模式上，各地农信社可根据自身情况自主选择股份制、股份合作制、合作制三种产权制度的任意一种，具体组织形式亦可相对应选择农村商业银行、农村合作银行、农村信用社。此项改革推出近20年来，全国各省大部分农信社都选择了股份制改革，即将自身改革为农村商业银行股份有限公司，根据银保监会的官方统计数据，截至2019年全国农村商业银行为1436家，仅在经济落后省份的农村信用社尚未进行变革，2019年全国仅剩农村信用社800家，其中756家为县级农信社[19]。事实证明该项改革是成功的，农信社的股份制改革有助于在全国建立产权清晰、治理完善、机制健全、富有活力的农村金融体系。

当下我国很多省份的农村集体经济组织名称都为农村经济合作社或农村经济股份合作社，从名称上看，与农村信用合作社名称类似，都为“合作社”，但两者有着本质区别，且可谓是天壤之别：建国时设立农村信用合作社时将其定性为合作金融，但几十年来其日渐偏离合作金融的本质，在商业金融的道路上渐行渐远，故国家决定对其进行商业化改革，直接将其改革为以利润最大化为追求的商主体。但农村集体经济组织并不是商主体，国家也并非要对其进行商业化改革，故虽同为“合作社”，但农村集体经济组织不能盲目照搬农村信用合作社的改革路径，股份制改革只适合商主体，农村集体经济组织虽有参与市场经营活动的需求，但其亦肩负有公益职能，其并非纯粹的商主体，故公司制改革并不适合农村集体经济组织这种以公有制为本质的组织。

二、农村集体经济组织股份合作制改革之审视

(一)合作制在我国生存空间并不乐观

合作制和股份合作制的初衷是经济弱者之间的互助，其在经济领域的发展最具代表性。纵览合作制和股份合作制在我国的发展史，会发现我国并无合作制大范围运作成功的例证。合作制在我国最大范围的应用是农村信用合作社和城市信用合作社，在其他领域，仅仅是偶有零星的采用。但在这场全国各省城市和农村区域普遍采纳合作制并推行几十年的信用社发展过程中，农村信用合作社和城市信用合作社或改革为股份制商业银行，或陷入经营困境，合作金融的良好初衷和美好愿景并未实现。采纳合作制的农村信用合作社和城市信用合作社在我国或异化或陷入困境的例证表明，合作制在我国生存空间并不乐观。

中华人民共和国成立之初在城市和农村地区同时推出了合作制金融，即农村地区设立农村信用合作社，城市地区设立城市信用合作社。七十年发展历程后，城市区域城市信用合作社早已经全部变身为股份制商业银行，而大部分农村信用合作社也变身为股份制农村商业银行。且可以肯定的是，接下来这些仅存的农村信用合作社也会摈弃合作金融属性，以股份制农村商业银行作为自己的改革目标。2006年不甘合作金融逐渐消失的银监会在农村地区另起炉灶推出了新型合作金融机构即农村资金互助社，寄望其能将合作制金融发扬光大，从而开启了中国合作制金融探索的新阶段。但截至目前15年过去了，农村资金互助社发展境况窘迫，其并未受到农村地区的欢迎和追捧，根据官方统计，截至2019年全国只有46家，期间数量还一度出现萎缩，且多年来非法集资、高息揽储、跑路、倒闭、资金严重短缺等负面事件缠身，称之为烫手山芋并不为过[20]。从《农村资金互助社管理暂行规定》的制度设计和规定上看，农村资金互助社在资金来源、组织结构、管理、贷款业务、收益分配等方面均体现了合作金融自愿、互助、民主以及非营利等特征，但在农村资金互助社十几年的运行中，其在目标、产权、管理以及贷款四个方面异化明显，出现了互助合作属性丧失、风险增大以及资金动员困难等问题[21]，其困扰重重，发展缓慢，呈现出萎靡之势[22]。故无论各界对合作制和股份合作制在我国的生存空间寄予了多少厚望，但事实胜于雄辩，城市信用合作社、农村信用合作社和农村资金互助社这三种合作制机构在我国几十年或异化或陷入困境的发展历程，昭示了合作制在我国生存空间并不乐观。

(二)股份合作制在我国生存空间亦不乐观

与合作制一样，我国亦无股份合作制大范围运作成功的例证。股份合作制在我国最大范围的应用是农村合作银行和城市合作银行，在其他领域鲜有采用。但我国的经济改革发展证明，采纳股份合作制形式的农村合作银行和城市合作银行因问题丛生，均被历史淘汰。农村合作银行和城市合作银行被时代淘汰的这段历史表明，股份合作制在我国生存空间亦不乐观。股份合作制作为股份制和合作制的嫁接产物，一直被很多人指责为“非驴非马”四不像。在我国经济运行实际中，城市合作银行和农村合作银行是对股份合作制的首次也是唯一一次大规模运用，这两种银行都是在城市信用合作社和农村信用合作社商业化改革中作为过渡产物出现的，整个改革过程为：城市/农村信用社→城市/农村合作银行→城市/农村商业银行。2010年银监会下发了《中国银监会关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》，该意见指出当下我国农村合作金融机构的产权关系和制度安排还存在一些突出问题，股权类型复杂，股权结构不合理，流转机制不健全，严重制约了农村合作金融机构完善法人治理、转换经营机制等工作的深入推进。按照中央加快建立现代农村金融制度的要求，须加快推进农村合作金融机构股权改造工作，实施股权改造工作的总体目标是：全面取消资格股，加快推进股份制改造，用三至五年时间将农村合作金融机构总体改制为产权关系明晰、股权结构合理、公司治理完善的股份制金融企业，为建立现代农村金融制度奠定良好基础。银监会由此表示，不再组建新的农村合作银行，现有农村合作银行要全部改制为农村商业银行。根据银保监会统计，截至2019年全国已无城市合作银行，均已变身为城市商业银行，农村合作银行仅存30家，集中于广西、甘肃、新疆等落后省份，其他省份的农村合作银行也已经变革为股份制的农村商业银行。故同样可以肯定的是，仅存的这30家农村合作银行也会逐渐消失。暂且不去深究背后的原因，存在即合理，经济运行现实对合作银行的淘汰自有其合理性。

几十年来农村合作银行、城市合作银行的逐渐消失，完全可以作为股份合作制在我国的生存空间亦不乐观的例证。学界亦曾探讨过合作制或股份合作制在我国日渐式微的深层原因，如当下社会互助合作的基础已经不复存在，国民性中“一个人是条龙、三个人是条虫”的合作精神的欠缺等等。但无论深层原因为何，该段历史都可以作为前车之鉴。故在农村集体经济组织的改革过程中，不能再走股份合作制这种已经被经济现实淘汰掉的旧路，因为此次改革涉及广大农村地区，试错成本是异常高昂的，以往的试错应该对后续的改革起到警示作用。当下各省对农村集体经济组织进行股份合作制改革时，应该去回顾合作银行这段股份合作制的消亡历史，并引以为戒。

(三)股份合作制并不适合于农村集体经济组织

股份合作制并不适于作为农村集体经济组织的改革形式，除了有前述我国经济改革历史作为明证之外，也有学者从私有制公有制角度对此问题进行了分析。从此角度分析该问题，首先要明确共有制≠公有制。共有制下无论是共同共有还是按份共有，都是可以将财产具体分割到人的，但公有制并不能将财产分割到人，故共有制本身实际上为一种私有制，对私有财产可以实行共有制，但对集体财产不能实施该制度，故共有制≠公有制[23]。而股份合作制的机制构造实际为按份共有制，本质上适合于采纳私有制的主体。股份合作制根源于股份制，只是在投票表决机制和管理机制上与股份制设置不同，其不完全采纳资本多数决，而是在资本性的同时兼顾合作性，但究其本质仍是成员对所有资产按份享有最终所有权，仍是种私有制，这种机制内核与公有制为底色的集体所有制的内核并不契合。公有制下集体财产的收益虽可以分配给成员，但集体财产自身并不能具体分配到每个成员名下，因为“成员”本身是个群体性概念，其具体组成人员本身因为死亡、户口迁移等因素是变动不居的，如果在某一时点上将集体财产分配给当时的成员，则后续新成员如村庄的新生儿、嫁入该村的女性等的权益则无法维护，故农村集体财产具有不可分割性，故股份合作制=按份共有制≠集体所有制和公有制，将股份合作制作为农村集体经济组织的改革形式并不合适。

三、农村集体经济组织的改革方向探索

(一)无需一刀切强行改革全国所有的农村集体经济组织

多年来农村集体经济组织虚化是因为农村不再采用集体生产模式，家庭联产承包制后农户主动性增强，农户作为农村经济的经营者主体地位日渐突出，若该村庄再无经营性资产、四荒地、集体企业等，则农村集体经济组织注定日渐虚化弱化，这是我国农村经营方式转变的必然结果。所以农村集体经济组织虚化有其必然性和其合理性，在很多农村地区，虚化是合理的，没有必要，也没有现实需求一定要将其显在化，其虚化本身恰恰说明当地对农村集体经济组织并不需要，针对这种情况，实在无需强行实化。我国现在重提农村集体经济组织显在化的原因，主要在于很多地方出现了集体收益分配不公、集体资产流失等情况，再加上小农经营模式无法适应现代农业需求，农村集体经济组织自身亦有平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的需求等众多因素。对于以上众多问题，也并不是必须要通过将农村集体经济组织显在化才能解决，且即使显在化了农村集体经济组织，其他措施没有跟上也未必就能解决这些难题。换言之，农村集体经济组织显在化并非解决以上诸多问题的唯一途径，也并非灵丹妙药，就一定能够解决以上诸多问题。

(二)农村集体经济组织是否与村民委员会分设应因地制宜

关于村民委员会和农村集体经济组织是否应该分开设立的问题，也即“村经合一”或“村经分立”问题，各界有不少声音从各自功能、职责、定位等各方面论证两者定位不同，村委会应只具有管理职能，不具备经营职能，农村集体经济组织具有经营职能，不具有管理职能，故两者应该分开设立。如我国《村民委员会组织法》第2条、第8条就规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。

但无论是我国现行法律规定，还是我国农村运行现实，两者合一混同都是常态。如《村民委员会组织法》第8条同时又规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。我国《民法典》默认了农村集体经济组织和村民委员会在一定情况下可以合一，如其第101条明确规定，居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。《民法典》第264条还规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。集体成员有权查阅、复制相关资料。农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。从《民法典》的这些关于农村集体经济组织和村民委员会的规定来看，其并未坚持两者必须分立，其是承认我国现实情况的，农村集体经济组织和村民委员会可以合一的。当下很多农村地区都是政经合一，农村集体经济组织和村民委员会两块牌子一套班子，自治功能和生产经营功能合一。这种被很多人称为“地位不清、概念模糊、功能混乱”的法律和现实现状，其实恰恰论证了两者合一的合理性和现实需求性，村经合一未必就如很多人所言“政经不分的结构严重阻滞了农村集体经济组织经济职能的发挥”[24]，这种思维模式太过单向度，也太过简单化。

如果单从理论层面分析两者的区别，其确实应该分立，但这种纯理论层面的结论在面对我国差异巨大的农村地区的现实时，显得过于单薄和理想化。我国地域辽阔，各省农村地区差异巨大，即使同一个省份的农村地区状况也差异明显，可谓是“一村一情”，这决定了各地诉求千差万别，用单一的理论推演结论去解决复杂且多样态的农村地区现实问题，无疑会力不从心，且并非正确途径。各地农村集体经济组织的功能定位和表现形式都取决于各地需求，各地实际需求才是根本性决定因素，根据各地不同需求分类推行改革才是应对之策。在当下的改革实践中，一味盲目进行村经分立的矛盾和隐忧已经凸显出来。我国大多数村庄由于经济根底薄弱，村集体收入很少，但村干部工资、村里环境整治等仍需开支，“村经分立”后两套人马运行，经营收入都归农村集体经济组织掌握，村委会更会捉襟见肘。村里本就人才稀缺，为数不多的人才更愿意进“经”，更无人愿意进村委会任职，广大农村基层组织的领导力会被直接弱化。当下很多省份的农村集体经济组织改革为股份制或股份合作制后，采用的依然是村委会主任和村股份经济合作社董事长(或社长)合一的模式，这也证明了无论改革与否，村社人员合一均有其必要性和合理性，硬性要求村社分立欠缺合理性基础和现实基础。

(三)农村集体经济组织应回归集体资产管理者本位且自身不可公司化

我国对农村集体经济组织进行改革，意在强化农村集体资产管理，其在具体管理模式上，并非无章可循，农村地区的农村集体所有制和城市区域的全民所有制，作为公有制的两种表现形式，其同根同源，故我国城市区域国有资产的管理模式完全可以作为农村集体资产管理的范本。根据我国《企业国有资产法》的规定，企业国有资产属于国家所有即全民所有，国务院代表国家行使国有资产所有权，国务院和地方政府分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，具体由各级国有资产监督管理机构(以下简称国资委)代表本级人民政府履行出资人职责。在具体管理方式上，全国各级国资委均是通过下设公司的形式实现对国有资产的管理，具体业务经营亦是通过各下设公司进行开展，国资委自身并没有公司化，亦不直接参与市场经营。国有资产的这种管理模式在保证国家的控制权的同时，也很好地实现了政企分开，在维护公有制的同时，也很好地保证了企业的自主经营权。集体所有制下的农村集体资产管理，完全可以借鉴这种模式。农村集体经济组织作为农民集体的代表，是集体土地及其他集体财产的管理者，位置类似于国资委，其自身不应该公司化，但可通过下设公司的形式参与市场活动，从而实现维护公有制、避免集体资产流失和参与市场竞争的多重目的，简言之，也即“集体组织可以办企业，但集体组织不能变企业”。

(四)农村集体经济组织的具体改革路径

我国《民法典》已经赋予了农村集体经济组织特别法人的资格，有了该法人资格，其可以畅通无阻的参与市场经营活动，这在很大程度上能够满足其现实需求，故农村集体经济组织实在无必要非要追赶所谓潮流，一窝蜂地效仿以营利为目的的商业主体，进行现代化股份制和股份合作制改革。农村集体经济组织虽有经营需求，但从本质和内核上，其更多的需要发挥农村集体资产的管理职能，这与市场中其他商主体有着本质区别。集体所有制背后公有制的内核和根本不能动摇，这是农村集体经济组织改革中的原则坚持。在对农村集体经济组织股份制和股份合作制改革进行反思之后，具体可考虑采纳的改革路径如下：

第一，村经合一。各省很多农村地区除了土地承包外，并无集体资产可以经营，这些仅以农业为主的村庄对农村集体经济组织并无改革和分立需求，即使将农村集体经济组织分立，也将是一具空壳，相反与村委会两者合一，一套人马两块牌子，可节约村庄治理成本，更具有合理性和便利性。且这样的村庄在我国农村地区占比很重，村经分设在众多地区的乡村治理中并不是必需和迫切的问题。相反如果仅仅因为村经两个机构功能差异而一概分立，则很多村委会会失去财政来源，多年来推行的村民自治便有丧失内在动力而被进一步弱化的危险[25]。故我们应对一刀切强行推行村经分立的负面后果有清晰地认知和评估。

第二，村经分立。在工商业发达、有集体资产可用于商业经营的农村地区，农村集体经济组织经营职能需求突出，在这些区域农村集体经济组织可以与村委会分开设立，具体仍可根据各地情况采用两种途径，当然两种途径的前提都是农村集体经济组织自身并不公司化：(1)经营资产并不庞大的地区，农村集体经济组织自身以特别法人的身份，可以直接参与市场经营，无需叠床架屋的下设公司。与此同时，后续可通过当下正在研究起草的《农村集体经济组织法》的立法，规定农村集体经济组织财产中的土地并不属于破产财产，以确保农民赖以生存的土地的安全。(2)经营资产庞大的地区，农村集体经济组织可借鉴前文所述的国资委对国有资产的经营管理模式，通过下设子公司的形式开展具体经营活动，农村集体经济组织自身作为下设公司的股东和管理者，无需直接参与市场经营，也即采用“农村集体经济组织+公司”的结构和经营体制。在这种模式下，农村集体经济组织自身的财产更为安全，根据我国《公司法》的规定，股东与公司两者人格相互独立，股东只以出资额为限对公司负债承担有限责任，故即使农村集体经济组织下属公司即使破产，下属公司会很好的起到防火墙的作用，不会累及农村集体经济组织自身。

注 释：

①参见陈锡文：《从农村改革四十年看乡村振兴战略的提出》，载《中国人大》2018年第15期；张文茂、李尧：《关于农村集体经济组织的若干认识问题》，载《经济导刊》2019年第9期；杨团：《此集体非彼集体(下)——探索多元化的农村集体产权改革道路》，载《经济导刊》2018年第11期；北京农禾之家咨询服务中心：《壮大农村集体经济应避免照搬股份制》，载财新网，https：//opinion.caixin.com/2021-03-08/101672435.html；张继承、陈逸彤：《从概念到制度：农村集体经济组织特别法人的构建》，载《法治社会》2019年第5期。