俄罗斯国家青年政策的执行机制与实施

赵小华 孙铭泽

（中国石油大学（华东）外国语学院）

1995年联合国大会第50届会议决议《到2000年及其后世界青年行动纲领》中曾指出：“所有青年都是国家发展的重要人力资源，也是社会变革、经济发展和技术进步的主要动力”[1]。《纲领》主张各国政府根据自身国情，加强对青年的全面教育，改善青年的整体发展状况；呼吁各国青年发挥创造潜力，推动国家发展。这一纲领的提出极大地推动了各国青年事务的发展，成为青年工作国际化进程中的一个重要里程碑。对于俄罗斯而言，转型时期成长起来的青年群体有着特殊的意义。成长于国家社会变革洪流中的俄罗斯青年，正处在自身与时代“融合”的阶段，即继承和发展社会规范和社会价值观的阶段。与此同时，他们逐渐从社会发展的旁观者转变成为社会生产和国家改革的主要参与者。角色转变后的俄罗斯青年肩负着俄罗斯国家和民族发展与复兴的时代使命，是推进国家发展和社会进程的主力军。因此，其能否获得积极发展，拥有良好的综合素质，已成为影响俄罗斯国家未来发展的重要指标。关于这一点，俄罗斯总统弗拉基米尔·普京曾多次公开提到。如2018年年度记者会上，在回答与青年有关的问题时，普京称“青年是俄罗斯今日的支柱和未来”[2]，而在2019年度向联邦会议发表的国情咨文中他再次强调：“青年人的才华、能量和创造力是俄罗斯最具竞争力的优势之一。”[3]

一、俄罗斯国家青年政策概念的界定

国家青年政策是一国政府为促进青年发展而制定的法律、方针及纲领的总和，它同时包括相应的实施机制。[4]它是衡量一个国家社会发展的重要方面，也是促进国家发展的重要政策机制。根据俄罗斯2020年12月30日第489号联邦法律《俄罗斯联邦青年政策法》的规定，俄罗斯国家青年政策是在俄罗斯联邦中央国家机关、俄罗斯联邦主体国家机关、地方自治机关各部门间协作以及公民社会制度、独立法人参与基础上所实施的集法律规范、金融经济、组织管理、信息分析、人才和科研支持等各种措施为一体的综合性措施体系。[5]其目标是确保青年在精神、文化、智力、社会和身体发展以及自我实现等方面享有平等条件；为青年参与社会政治、经济、科学、体育和文化生活创造条件；增强青年群体内部的种族和信仰宽容；制定一套道德准则，以抵制基于社会、宗教、种族、国籍和其他负面社会现象的极端主义、官僚主义和歧视思想；在家庭关系中培育支持青年家庭的文化和价值观，以改善俄罗斯联邦人口状况。

作为公共政策，其有效性能否得到保障在很大程度上取决于政策执行的过程。公共政策的执行是公共政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将公共政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定公共政策目标的活动过程，是将政策理想转化为政策现实、将政策目标转化为政策效益的唯一途径。[6]对此，美国学者艾利森（Graham T.Alison）也曾指出：“在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，其余90%则取决于政策的执行。”[7]可以说，政策执行是整个政策活动中最关键的一环，而指导政策执行的实施机制则是重中之重，是确保政策执行达到预期目标的重要保障。

二、俄罗斯国家青年政策的执行机制

俄罗斯国家青年政策的实施机制是一个深受本国政治、经济、社会发展多种因素影响的复杂互动机制体系，其运行过程本身也对国家的政治体制、社会和经济生活、民族精神等方面产生了重要影响。具体而言，当代俄罗斯国家青年政策的实施机制为联邦中央与联邦主体两级动态协作和线上线下信息支持系统协同联动。

（一）联邦中央和联邦主体两级动态协作

根据俄罗斯现行法律和国家青年政策相关法律法规规定，青年政策在俄罗斯联邦中央和联邦主体两级层面上予以实施，同时辅之以市政和其他机构、组织和公民等的参与，以动态合作的方式落实相关的政策和规定。

在联邦中央层面上，根据1997年《俄罗斯联邦政府法》的规定，俄罗斯联邦政府负责国家青年政策的制定并对其实施进行法律监管，履行国家青年政策公共服务和公共财产管理职能。整体而言，联邦中央一级的国家青年政策管理制度是一个十分复杂的系统。其组织构成包括各政府部门和立法机构：俄罗斯联邦青年事务委员会，俄罗斯联邦教育部、体育部，国家杜马等。上述政府部门和立法机构在青年权益保障方面的权力包括：在俄罗斯联邦境内执行青年政策、制定青年政策领域的规章制度和国家方案、成立青年政策培训和青年政策实施监测机构，以及通过颁布相关联邦法律和俄罗斯联邦总统令，将青年政策的其他权力移交给俄罗斯联邦实体等。这一具有全面组织和广泛权力基础特点的实施体系能够保障联邦政府在集中各方力量制定青年政策和处理青年问题时具有较强的协调行动能力，并在优化资源使用方式的同时对计划活动的执行情况进行快速监测。

在联邦主体层面上，根据2020年《俄罗斯联邦青年政策法》的规定，地方政府的职责是制定地区青年政策及其法律法规，提供地区青年政策领域的服务和管理地区预算，以及运营和管理俄罗斯联邦主体的青年事务机构和市政青年事务机构。其在青年权益保障方面的权力包括：参与青年政策的制定、执行和实施保护辖区青年权利和合法权益的措施、组织和实施面向该地区青年的活动等。由于俄罗斯联邦各个主体都有其独特的地理、经济、人口、文化等特点，因此，地方需根据俄罗斯联邦中央青年政策模板和本地青年实际发展情况来制定其地方青年政策。[8]具体而言，地方当局是在遵循国家青年政策整体目标，保持国家青年政策整体框架的前提下，因地制宜，在侧重于通过立法整合国家青年政策实施主要目标、方向和机制的基础上，对联邦层面的青年政策进行补充和调整，从而形成一个有效的执行和监管框架，使地方青年政策能够真正符合本地区青年发展的现实状况。例如，俄罗斯哈巴罗夫斯克边疆区便是基于其地方青年现实发展情况，陆续通过颁布《开展国家青年政策领域社会公益项目竞赛》（2012）、《哈巴罗夫斯克2025年前国家青年政策发展构想》（2015）、《哈巴罗夫斯克边疆区青年和青年政策法》（2015）、《哈巴罗夫斯克边疆区青年政策发展》（2016）等法令法规，为国家青年政策的实施构建了较为完善的法律保障框架体系。[9]

此外，地方层面在制定和实施青年社会发展方案时，还会考虑到地区的特点和人口传统，且辅以市政层面的支持。例如，气候寒冷、人口稀少、交通不便，俄罗斯人口常年呈负增长趋势，且不断向西部外流是俄罗斯远东地区重要的地区和人口发展特点。2010年、2013年哈巴罗夫斯克边疆区高校青年社会问卷调查结果表明，55%的受访年轻人渴望永远离开他们所居住的城市（农村），41%的年轻人则渴望搬到俄罗斯的其他地区居住和生活。[10]因此，青年人才流失，长期吸引不到优质的资本与劳动力成为制约该地区发展的首要因素。鉴于此，在俄罗斯国家青年政策的实施中，基于自身的地区特点和人口发展传统，远东地区积极推动青年劳动价值观念和劳动道德的形成，同时以劳动力移民计划、“远东一公顷”计划、“滨海边疆区职业指导”计划、“专业城市”项目等为保障，来积极解决远东地区青年人才流失问题，确保其经济生产的关键资源和基本条件。

基于这一理念，各联邦主体在俄罗斯青年政策管理的实践中逐渐形成了其地方经验和管理框架，并在与联邦中央的动态协作中建立了一种“补充合作”模式。如在青年就业、创业领域，俄罗斯的青年创业支持系统便是由联邦中央（俄罗斯联邦经济和社会发展部、俄罗斯联邦农业部、俄罗斯联邦青年事务署以及俄罗斯联邦教育和科学部）和联邦主体的各组织机构组成，其总体发展方向根据《2020年前俄罗斯联邦社会经济长期发展构想》《联邦预算拨款扶持联邦主体中小企业计划》《2025年前俄罗斯联邦国家青年政策准则》等法规的目标和任务、法律框架予以确定。作为国家对中小企业支持措施的主要政府实施机构，俄罗斯联邦经济和社会发展部负责确定面向俄罗斯公民，尤其是俄罗斯青年公民创办的中小型企业优先支持领域、向小额信贷机构申请贷款，以及建立区域担保基金等工作。而联邦主体相关机构则负责区域担保基金的运作任务。根据地区创业就业的实际情况向处于成长期的科技型、创新型、创业型、吸纳就业型的中小企业提供融资担保服务、创业场地和设备租赁等服务。在青年参政领域，俄罗斯联邦中央则通过创立青年自治机构“国家青年队”、发展青年议会制，来寻找、挑选和培养能够参与社会和政治管理的青年领导人，加强联邦中央和联邦主体与青年、青年组织，以及其他组织、媒体间的合作，在各级政府机构中建立能够代表和维护青年合法权益的有效机制。而联邦主体除发展地区青年议会制和联邦青年议会制的共同合作外，会对鼓励青年参政议政的措施作进一步的延伸。如奥廖尔州政府在《俄罗斯联邦主体青年议会制的发展》（2003）、《联邦专项纲要“俄罗斯青年（2001—2005）”》的基础上，于2012年出台了《奥廖尔州青年政府条例》，设立“青年政府”这一咨议机构，让青年积极参与分析奥廖尔州地区当前社会经济和青年发展状况，组织青年就该地区社会经济发展和青年政策执行问题进行讨论，以及吸引青年积极参加该地区及联邦中央青年政策的制定和实施等。

（二）线上线下信息支持系统协同联动

线上信息支持系统主要是指借助俄罗斯电子政务系统来推行青年政策。在全球互联网技术不断发展的背景下，当代俄罗斯的优先任务之一便是实现向信息社会的过渡。自1999年起，俄罗斯相继颁布《俄罗斯信息社会构想》《信息社会》系列规划、《电子俄罗斯》系列规划、《俄罗斯联邦信息社会发展战略》系列规划等文件，从数字经济、数字政治、数字文化等方面为未来的信息社会发展指明了方向。其中，在数字政治领域的一项重要措施是——推行“电子政府”计划。“电子政府”是指政府各部门的国家机关以电子方式处理、传送和分发信息，并通过电子网络为各类公民提供服务，从而完成公共行政组织工作的政府机构。作为俄罗斯最大的信息拥有者，俄罗斯政府将信息资源共享不仅可以加强政府部门间的沟通，还可以为公众了解政府信息提供准确、高效的渠道。早在1994年，俄罗斯便发布《关于完善俄罗斯联邦政权机构信息化领域活动的总统令》，正式宣布建设俄罗斯政府网。2004年则正式提出了“电子政府”的概念。2008年出台的《2010年前俄罗斯联邦电子政府建设构想》将政府信息公开和提供国家服务作为电子政府的两个主要目标，这标志着俄罗斯电子政府总体发展战略的最终确立。[11]随着“电子政府”计划的全面推行和实施，该概念也被引入青年政策实施领域。

在国家青年政策领域，俄罗斯政府主要是通过建立青年政策的信息支持系统来实现信息化。互联网信息技术的普及使得广大青年已将其作为信息获取的重要途径，他们的活跃阵地也转移到社交软件和互联网世界建立的独立“社区”。Mediascope调查数据表明，目前，俄罗斯12～24岁年龄段年轻人中的网民比例已几乎接近100%。[12]因此，高效、准确的信息获取和反馈途径对于俄罗斯青年社会参与的发展具有重要意义。对此，《2025年前俄罗斯联邦国家青年政策准则》中明确规定政府有责任为青年提供电子政务服务，主要包括网上征集意见建议、青年政策内容和执行机构公开、执行过程和结果公开等，这使得青年群体能够潜移默化地接受并践行青年政策，极大地提高了俄罗斯国家青年政策的触达性。

此外，在俄罗斯联邦国家青年政策实施框架下，俄罗斯联邦政府于2014年11月29日批准建立了俄罗斯“青年信息统一发布平台”。该项目由俄罗斯“青年世界”跨地区公共基金会与俄罗斯联邦国家杜马共同实施，旨在形成向俄罗斯青年传播社会信息的有效机制；培养俄罗斯青年对社会的积极态度；塑造和宣传成功的俄罗斯青年的形象等。该信息平台统筹青年保健、体育、教育、住房、休闲、工作、公共和私人生活、家庭、国际关系领域的社会信息和网络教育工作，通过社会公益广告在俄罗斯青年中普及健康、工作、家庭、宽容、人权、爱国主义、为祖国服务、积极生活和公民地位和责任等价值观，让俄罗斯青年积极参与到寻找、创造、使用、分享和普及积极信息和价值观的过程中，提高了俄罗斯国家青年政策的有效性。

线下部分主要是重点加强科学信息获取和青年社会服务两个领域的相关机制。在科学信息获取领域，俄罗斯国家青年政策从联邦主体城市和地区信息中心、高等和中等专业教育机构信息中心、企业和社会组织信息中心三个层面为青年群体打造了全方位的线下信息系统。这些线下信息系统对所搜集到的俄罗斯联邦青年政策执行状况和青年发展状况信息进行处理和分析，为俄罗斯国家青年政策的修订和完善提供数据支持；而在青年社会服务领域，则是不断加强俄罗斯国家青年政策实施的配套设施建设，从城市配套社会服务机构、地区附加社会服务机构和共和国社会服务机构三个级别层面建立了包括社会服务中心、社会援助中心、社会康复中心、就业中心等在内的青年社会服务机构，为青年提供了全方位的社会保障。例如，在俄罗斯梁赞市政府的领导下，由学校活动中心、儿童协会总部和青年活动中心共同组建了 “潜力青年社会积极性发展中心”。[13]该中心在儿童运动、学校自治、社团发展等领域开展了多方面的活动。如社会俱乐部工作发展中心下设有青年媒体俱乐部、动画俱乐部、声乐俱乐部等社团。莫斯科、圣彼得堡等市则建立了青年就业指导中心。这些中心不仅会发布其所在城市的长期就业机会信息，为青年提供临时的、季节性的和一次性的工作机会，还会对青年劳动力市场信息进行分析和预测，宣传青年就业相关法律常识，以便从宏观和微观两方面把握青年就业形势，为青年就业提供有力的信息和服务支 持。

三、俄罗斯国家青年政策执行中面临的挑战

通过对俄罗斯国家青年政策执行机制的分析，我们可以看出，目前，俄罗斯国家青年政策已经形成了较为成熟的执行机制。尽管如此，其执行还存在一些问题亟需解决，如行动主体间协作的系统性和协调性不足、评价机制维度的缺失等。

（一）行动主体间协作的系统性和协调性不足

俄罗斯国家青年政策的行动主体主要包括联邦中央和联邦主体的立法机关、行政机关，被赋予执行权的其他公共权力机构及公职人员等执行主体，以及青年和青年组织等执行对象。然而，在俄罗斯国家青年政策的执行实践中，作为政策行动主体的联邦中央和联邦主体、执行机构和执行对象两个维度间的协作却缺乏良好的系统性和协调性。

1.联邦中央和联邦主体执行国家青年政策时脱节

俄罗斯联邦中央的权力由总统、联邦会议、联邦政府和最高法院行使，而联邦主体的国家权力则由各主体自身的国家权力机构行使，地方自治机关则由当地居民民主选举产生，不纳入国家权力机关体系，享有立法、执行、财税等广泛权力。因此，对于俄罗斯各联邦主体而言，联邦中央所制定的国家青年政策的大多数规定和目标本质上只是建议性的，这使得部分地区所实施的青年政策与现行俄罗斯国家青年政策存在脱节，表现出滞后性。如乌德穆尔特共和国萨拉普尔市目前所实施的青年政策是根据1999年第120号联邦法律《预防未成年人失管和违法法》制定的，其内容与俄罗斯现行国家青年政策严重脱节，且未制定单独的市政青年政策发展方案。[14]而别尔哥罗德州现行的青年政策《别尔哥罗德州国家青年政策战略》还是其2007年根据俄罗斯联邦政府2006年发布的《俄罗斯联邦国家青年政策战略》[15]制定的，此后并未根据俄罗斯现行国家青年政策的发展及时进行修订和完善。这些问题妨碍俄罗斯联邦和地方层面青年事务机构统一工作的推进，导致俄罗斯国家青年政策在该地区的执行效果大打折扣。

俄罗斯各地区在社会经济、教育和文化、收入水平方面存在较大差异。据统计，21世纪初，俄罗斯各地区间的收入差异为13倍。[16]而青年政策获得有效执行的重要保障是联邦中央在制定青年政策规划时能够统筹全局，地方当局则能够基于本地区青年发展现实情况的差异性，实施真正适合本地区的青年政策。但当代俄罗斯青年政策执行的现实困境却是，国家青年政策规定的各优先事项必须在联邦中央和地方得到具体落实，否则其有效性无法得到保障，而这使得地方政府只能在联邦中央制定的青年政策体系和框架下工作，缺乏完全独立的青年政策制定体系和地区青年状况诊断社会监测系统，以及评估地区青年政策实施效果的通用方法。而所有这些情况在一定程度上阻碍了地方一级政府职能的有效发挥。联邦中央只有邀请地方当局参与联邦青年政策具体实施细节的制定，对税收、劳动、家庭、住房、社会、行政和卫生、地方政府、社会组织、广告和媒体等领域的法律法规不断进行修订和完善，才能够保障国家青年政策的因地制宜和与时俱进。

2. 国家和青年组织在执行国家青年政策时脱节

国家和青年组织工作脱节的首要表现是政策决策权脱节。在当代俄罗斯，青年政策优先方向的决定权掌握在政府及其相关政权机构，而非青年组织手中，这使得俄罗斯国家青年政策的主体与青年组织间缺乏有效的互动和协调机制，未能做到“上情下达，下情上传”。国家和青年组织脱节的第二个表现则是政策信息与监管脱节。一方面，政策主体较为多元，惠及青年组织的政策执行涉及国家的绝大多数行政部门，但各部门间的协同机制并不完善；另一方面，俄罗斯国家对于此类政策执行的监督，实际上是处于管理缺失状态，这导致国家青年政策执行时各执行机构间权责不清，一些政策无法真正触达青年组织。与此同时，在可及的政策中，一些青年组织由于不占有话语权，无法通过系统的渠道和途径真实表达和反馈政策的执行和接收情况，且在面对繁杂的法律条文和政策主体时也经常无从下手，所有这些使得青年政策的执行缺乏有力可靠的保障。伴随着社会的不断向前发展，青年发展中的新问题、新现象也层出不穷，国家青年政策对青年组织的关注往往滞后于青年组织自身的发展步伐和需求，这在一定程度上阻碍了青年组织的快速健康发展。

（二）评价机制维度缺失

公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的绩效、效率及价值进行判断的一种评价行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。[17]预评价、执行评价和后果评价是构成政策评价的三个方面。预评价是对政策执行前方案本身进行的价值、可行性和结果的分析；执行评价是对政策执行过程中决策实施效果的跟踪反馈研究；后果评价则是根据决策目标的实现程度和实施效果，对决策质量的检查与核实。[18]在对政策进行评价时，三个方面缺一不可。在国家青年政策的执行实践中，在俄罗斯大多数地区，评估青年政策有效性的原则和方法均与该地区实行的青年政策的有效性指标密切相关，主要分为两大类，一是从社会学视角分析青年政策在国家和市政计划的实施中所产生的社会影响，二是从经济学视角计算付出和产出的相关成本。但无论是哪一类，对于俄罗斯国家青年政策的评价主要侧重于后果评价，如《联邦专项纲要“俄罗斯青年”》（2001—2005）、《俄罗斯联邦国家青年政策战略》的评估方式——青年生活质量和社会化程度，以及根据一些青年人口比例、联邦预算来衡量青年政策的有效性，这些都是在政策实施一段时间后从政策制定者的角度对政策作为或不作为的后果评价，却很少对政策执行过程中决策实施的效果进行跟踪反馈研究。

国家青年政策执行目标的不明确还导致评价标准模糊。有关青年政策执行活动的众多规范性文件中，在对青年政策的目标进行表述时，通常使用的是“有效的自我实现”“社会化”“可持续的社会经济发展”“全球竞争力”等较为抽象的词语，如《俄罗斯联邦国家青年政策战略》（2006）将“国家青年政策”定义为旨在为青年社会化和有效自我实现创造条件和机会，确保青年竞争力的国家优先事项和措施。[19]《俄罗斯联邦青年政策法》（2020）将“青年政策”定义为由联邦政府机构、俄罗斯联邦主体机构、民间社会机构、法治实体、企业主和俄罗斯联邦公民组成的机构间合作执行的法律、金融、经济、组织管理、信息分析、人事、科学和其他方面的综合措施，致力于为青年在不同领域的发展和自我实现创造条件，对青年公民进行爱国主义和精神道德教育以实现社会经济的可持续发展、保持全球竞争力和维护国家安全。[20]但实际上，在青年政策评估的实践中，根据这些较为抽象的指标来衡量其有效性是极其困难的。可以说，截至2020年年末，俄罗斯国家青年政策领域仍未形成明确的多维度评价机制。因此，今后俄罗斯国家青年政策应进一步明确其政策目标和形成更为成熟的数据治理评估体系，从政策制定者和政策客体角度对国家青年政策的实际执行情况进行多维度的考量，而各级青年政策执行机构则可借助数据治理，主动审视自身在组织、制度、机制、系统建设方面的短板，从而使国家青年政策的制定和执行机制得到进一步的完善。

四、俄罗斯国家青年政策执行机制评价

得益于俄罗斯联邦国家的高度重视和支持，历经20余年的发展，当代俄罗斯国家青年政策已衍变成为具有两级动态协作和线上线下联动执行机制的国家级战略性政策，并呈现出下述特点：首先，以公平为立足点，保障青年发展。俄罗斯国家青年政策通过各种协调、补偿措施，在就业、教育、住房和社会服务等重要领域尽量实现社会阶层间、代际间青年发展机会的公平、平等和公正；其次，以联动为切入点，激活政策内部发展机制。俄罗斯国家青年政策的实施主体、实施对象、实施内容随着社会发展处于不断变化的状态中，俄罗斯国家青年政策的制定和实施也遵循社会进步和青年发展要求，发展多级联动实施体系，保障政策运行的动态平衡；最后，以引导为生长点，形成合理社会秩序。社会活动主体青年的行为是可进行规范和引导的，俄罗斯国家青年政策正是针对青年发展需求与社会所能提供的发展环境间的矛盾而引发的青年问题去确立一定的行为准则，从而改变俄罗斯社会人力、物力和财力等资源的空间分布和流动，使青年的各种行为被有效地纳入统一轨道。

与此同时，当代俄罗斯国家青年政策的执行仍存在一些问题。在当前执行机制下，俄罗斯地方一级缺乏独立的青年政策制定体系和地区青年政策执行效果评估通用方法，这导致青年政策的执行在不同地区形成“断层”，产生政策孤岛现象。俄罗斯国内尚未形成完整有效的青年政策评估和监察体系，建立评估标准是青年政策评估工作的起点和核心内容，也是判断该政策的效果及预期目标进展的重要基础。为有效实施国家青年政策并在青年工作中取得切实成果，需要对国家青年政策重新进行审视和思考，将其视为一个有着自身机构、组织和财务机制、科学信息系统、专业工作人员和合理评估标准的独立政策领域，组建专门致力于研究行业高效发展的专家团队，在了解现代社会和青年发展的复杂性以及调查代际关系的基础上，从政策主体和政策客体角度分别对各项青年项目的实际执行结果进行详细分析，制定可量化、质化的多元评估指标。