域外青年政策的考察与借鉴

刘 悦 姚建龙

（鲁东大学教育科学学院 上海社会科学院法学研究所）

[关键字]青年政策；青年法；青年战略；中长期青年发展规划

青年是推动社会变革、经济发展和技术创新的中坚力量，也是社会财富重要的创造者，青年的想象力、理想和远见对促进社会的持续发展至关重要。只有青年得到充分发展，青年的需求得到合理引导和满足时，经济社会才能繁荣昌盛。以联合国为代表的国际组织、区域联盟和各国政府也充分认识到青年群体的重要性，制定针对青年群体的青年政策，积极推动、促进、引导和规范青年发展。

一、国际青年政策与区域青年政策之概况

（一）国际青年政策的总体概况

联合国及其附属机构和组织较早认识到青年的特殊性和重要性，率先于1965年联合国大会通过第一个全球性青年政策——《关于在青年中培养民族间和平、互相尊重及彼此了解等理想之宣言》（以下简称《青年宣言》）。此后，在联合国及各国政府的积极推动下，先后通过《关于青年政策和方案的里斯本宣言》（以下简称《里斯本宣言》）、《到2000年及其后世界青年行动纲领》等更为详细的青年政策，对推动区域和各国青年政策的制定发挥了重要指导作用。但遗憾的是，当前联合国尚未出台针对青年且对缔约国有约束力的国际文书。当前，涉及青年且对缔约国有法律约束力的国际文书仍然是一般性人权公约，主要包括《儿童权利公约》和《世界人权宣言》等。

《青年宣言》以联合国宪章和国际人权宣言为基础，确立青年平等发展等六项基本原则，内容上具有显著宣誓性和宽泛性。《里斯本宣言》中进一步明确国际社会将继续致力于推动各国制定本国青年政策，并且再次强调青年在参与、和平、教育、就业、健康、吸毒与滥用药物六大领域的权利。《行动纲领》则极大地丰富了青年政策的内容，明确规定了十大青年优先发展的领域，分别为：教育、就业、饥饿和贫穷、卫生、环境、药物滥用、青少年犯罪、休闲活动、女孩和青年妇女、青年充分有效地参与社会生活和决策。并在此十大领域的基础上给每一领域制定行动计划。由此，《行动纲领》也成为了国际青年政策框架和实际指导方针，是各国制定本国青年政策的基础性文件和行动纲领。2007年，在世界经济一体化和信息化发展的背景下，《行动纲领》执行情况十年期审查上通过了增补附件《世界青年行动纲领》，《世界青年行动纲领》将青年优先发展领域从十个扩大为十五个，新增了全球化、信息与沟通科技、艾滋病、武装冲突和代际问题五个青年优先领域以应对青年不断变化更新的发展需求。《联合国少年司法最低限度标准规则（北京规则）》中对少年司法最低限度标准作出来详细具体的规定。青年相关的定期决议的内容则是不断重申、呼吁和敦促成员国采取措施保障青年权利，积极履行青年健康、青年就业、青年教育等各领域青年发展的承诺。

国际青年政策制定与执行层面，联合国都是推动国际青年政策最重要的主体。在联合国内部，由联合国青年项目负责协调联合国系统内的青年工作以及监督《世界青年行动纲领》的实施。该部门是联合国经济和社会事务部下属的社会政策与发展司中下设的社会融合处的组成部门。

（二）区域青年政策进展状况

由于地理位置相近、经济社会发展水平相当和文化传统相似，非洲地区、亚太地区、欧洲地区、中东和北非地区、拉丁美洲和加勒比海地区等各区域的国家为了促进本区域内青年的协同发展，往往也会联合制定区域内的青年政策。在这些区域中，非洲地区、亚太地区和欧洲地区的青年政策分别代表了区域青年政策发展进程的初级阶段、中级阶段和高级阶段，具有较强的代表性。

非洲地区青年政策代表了处于初级阶段的区域青年政策，主要体现在以下三个方面：第一，非洲地区的青年政策仍以宣誓性的青年宣言为主，缺乏一部具备可操作性和实质性的青年战略或青年政策，并且青年政策颁布时间相对较迟。如2003年的《泛非青年联盟关于赋予非洲青年权力以促进非洲可持续发展的宣言》、2006年的《非洲青年宪章》、2008年的《非洲青年事务部部长宣言》等宣言的核心内容主要是赋权青年和促进青年发展等，可操作性不强。第二，非洲青年政策关注的重点领域主要集中于青年的生存，重视保障青年远离HIV、提高青年的识字率等，较少涉及青年发展、青年参与等高阶领域。第三，非法地区缺乏一个强有力的青年政策的制定和实施机构，区域青年政策的推动相对缓慢。在非洲，非洲联盟是推动非洲地区青年政策的主要机构，《非洲青年宪章》和《亚的斯亚贝巴青年宣言》都由非盟通过。

亚太地区青年政策代表了处于中级阶段的区域青年政策，主要体现在两个方面：第一，亚太地区以东南亚国家联盟（以下简称“东盟”）和太平洋共同体代表的区域组织推动了多项青年政策。如最早于1983年公布的《加强东盟青年合作原则宣言》、2004年的《东盟和中华人民共和国青年部长关于东盟与中国青年合作的北京宣言》和2006年的《太平洋青年宪章》，等等。第二，东盟还建立东盟事务机构框架（ASEAN Institutional Framework for Youth Matters）推动东盟地区各国对青年群体的关注，潜移默化地强调对青年群体给予积极充分保障的意识形态，对亚太各国政府出台国家级青年政策发挥了重要的促进作用。

在欧洲政治经济高度一体化的背景下，欧洲青年政策的发展相对全面且完善，并且非常复杂且正规，代表了区域青年政策发展的高级阶段。首先，欧洲的青年政策有专门立法予以保障。2018年欧盟理事会通过的《2019—2027年欧洲联盟青年战略》是当前欧盟青年政策的主要立法。该法案除了正本外，还包括《欧盟青年对话》《欧洲青年目标》和《2019—2021年欧盟青年战略工作计划》等副本保障正本的实施和落实。在此基础上，绝大多数欧盟国家都制定本国的青年政策，如比利时、丹麦、德国、西班牙、法国、意大利等。其次，各国政府高度重视制定青年政策。德国等欧洲多国的国家元首联合提出的《欧洲青年条约》对欧盟地区青年政策相关问题的政治意愿和意识产生了重大影响，加速欧盟各国在青年领域的积极作为。[1]再次，由于欧盟国家绝大多数都是发达国家，能够提供相对良好的福利保障，因此青年政策关注的重点领域主要在于促进青年发展，如青年难民的移民与融入、促进青年就业、提高青年生育率、控制青年药物酒精滥用等方面。最后，依托已有欧盟机构保障青年政策的制定与实施，同时设立专门机构保障青年政策的执行。在欧盟复杂的机构体系下，欧洲理事会和欧洲委员会是负责推动欧洲青年政策的主要部门。在大多数情况下，青年政策由欧盟理事会根据欧盟委员会的建议与欧洲议会共同作出决定。欧盟理事会享有青年政策的执行权，但通常将执行权下放给欧洲委员会。欧洲委员会下设欧洲青年指导委员会和欧洲委员会青年咨询委员会负责执行青年事务。其中，欧洲青年指导委员会是欧洲委员会决策系统的政府机构，成员由欧洲委员会所有成员国和《欧洲文化公约》签署国负责青年事务的部委代表组成，主要负责执行欧洲委员会在青年领域的政府间合作计划，包括国家青年政策审查、专家访问和研讨会、发展青年政策信息交流和组织欧洲青年事务的部长会议。欧洲委员会青年咨询委员会则是欧洲委员会在青年领域共同管理的决策系统中的民间组织，成员由30个非政府青年组织为委员会成员组成，任期2年。

二、国家青年政策的类型与模式

进入20世纪后，“青年问题社会化，社会问题青年化”已成为多国政府执政过程中面临的一大挑战。[2]对此，各国政府部门积极制定不同种类的青年政策规范引导青年发展。当前，各国制定的青年政策主要包括：一是行政机关制定的专门针对青年群体发展的官方政策性文件。二是由立法机关颁布的青年相关的法律或单行的青年法。

（一）行政机关制定的青年政策

各国行政机关制定的青年政策依据制定政策的执行范围、执行周期和内容不同也有不同划分。

依据执行的范围不同可以分全国性青年政策和地方（省、市、县区）青年政策两类，如美国联邦政府通过的《美国青年之路——联邦青年发展战略》就是全国性青年政策，再如英国四个行政区的联邦政府（英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰）分别各自制定地方青年战略。

依据执行周期不同可分为短期青年政策、中期青年政策和长期青年政策三类，短期青年政策一般为1～3年，如法国每两年更新一次青年政策。中期青年政策一般执行期为4～6年，俄罗斯和芬兰等都以此周期为单位。长期青年政策的周期一般执行期为7年以上，如斯洛文尼亚和保加利亚等国都以10年为周期进行规划，如斯洛文尼亚《国家青年方案2013—2022》。

依据内容侧重点不同可分为青年政策、青年战略（计划）、青年皮书三类。其中，青年政策是世界大部分国家所采用的方式，也相对比较成熟的一个种类。青年政策的内容相对全面，主要涉及本国青年状况、已有青年政策规定、青年政策的愿景和总目标、青年政策制定的原则、青年发展领域、青年发展的任务和青年发展战略等内容。青年战略和青年计划、青年项目、青年纲领等具有高度的相似性，主要内容是政府需要实现青年战略、青年计划或青年项目制定的目标。青年皮书则属于政府工作报告，以日本的《儿童青年白皮书》为代表，《儿童青年白皮书》是日本内阁府向议会提交的关于政府贯彻落实儿童青年状况的工作报告，内容主要包括日本青少年现状和儿童青年政策实施状况。

（二）立法机关颁布的青年法

青年法，即由各国立法机关制定的青年相关的法律或单行的青年法，是青年政策的重要组成部分。青年法主要分为两类：

一是青年相关的法律。有的国家为了体现对青年事务的重视，在宪法中规定了涉及青年的专门条款。如1978年《西班牙宪法》第48条规定：“政府当局应为青年自由和有效参与政治、社会、经济和文化发展创造条件。”《意大利宪法》第31条规定：“共和国通过鼓励（建立专门）机构以保护孕产妇、婴儿和青年。”也有国家会将青年与儿童、未成年人等年龄特征相近的群体合并单独立法的法律。如英国的《1989年儿童法》《2004年儿童法》《2008年儿童和青少年法》《2014年儿童与家庭行动》和《2017年儿童与社会工作法》等，美国的《少年法庭法》《联邦青年矫正法》《青少年犯罪法》《青少年教养法》《少年法庭和家庭法院的标准》《防止虐待未成年人和待遇法》和《未成年人互联网保护法》等。还有涉及青年的一般法律，如我国的《民法》《刑法》等，也都适用于青年。

二是单行的青年法。单行青年法的主要内容包括一般条款（总则）、青年工作政策、青年工作领域、青年事务的实施、监督、资金保障、附则，等等。一般总则中应对青年年龄等基本概念作出明确界定，如芬兰将青年界定为29岁以下的人，泰国将青年界定为18～25岁，澳大利亚将青年界定为14～24岁等。单行青年法的核心是规定政府部门在各个领域青年事务中的职责，旨在明确和规范政府部门的职责，避免政府部门少作为、不作为或乱作为。如在芬兰《青年法》（2016）中就明确规定了联邦政府中的教育文化部是负责管理、统筹和协调青年事务的部门，每4年制定批准国家青年工作的政策与方案等是政府部门的职责。

是否具备单行的青年法也是衡量一国青年政策发展程度与阶段的重要标准。一般而言，青年政策发展越是完善的国家越是重视单行青年法的制定，如芬兰、冰岛、卢森堡、韩国、日本等欧亚国家先后颁布单行青年法，旨在通过立法指导和保障本国政府积极推行青年政策，兑现政府对青年的承诺和促进青年发展。有的国家则为了在不同领域更为精准地保障青年权益，会颁布多部青年单行法，如奥地利的《联邦青年促进法》《联邦青年代表法》《青年教育保障法》等等。

（三）青年政策的发展模式

从各国青年政策的发展脉络来看，主要呈现两种发展模式：第一种模式是青年政策先行。此种模式也是大多数国家青年政策发展选择的道路。此种模式一般先由各国的政府部门（行政机关）制定相应的青年政策，在政策经过一段时间的实施和检验后总结经验，最后通过立法实现青年政策的法律化，即通过专门的青年法规范和保障青年政策的制定、实施、监测和评估等全过程。第二种模式是青年立法先行。此种模式通过先行颁布青年相关或者专门的青年法，督促和规范本国政府部门积极作为青年事务，再行由政府部门制定青年政策，主要代表国家是日本。第二次世界大战结束后，日本面临孤儿与流浪儿童人数激增、青少年营养不良、青少年犯罪等多重青少年事务危机，为此，日本在1947—1955年间颁布了一系列与青年相关法律，主要包括《儿童福利法》（1947）、《少年法》（1948）、《少年院法》（1948）、《义务教育费国库负担法》（1952）和《地方青少年问题协议会法》（1953）等予以应对。这些立法准确界定和规范政府部门对青年事务的具体职责，推动日本青少年发展发挥了重要作用。如《地方青少年问题协议会法》中规定，日本各级地方政府设立青少年问题协议会负责掌管地方政府中涉及青少年的事务。[3]

青年政策先行和青年立法先行各有其优势。青年政策先行的优势在于：第一，政府部门制定的青年政策相比青年法具有更强的灵活性，不仅可以随着政策制定时的社会发展变化做出适时调整，还能够依据各个地区的实际情况做出灵活调整，提出适宜当地实施建议；第二，青年政策先让青年法的颁布建立在青年政策制定和实施的经验基础上，让青年法符合本国实际，具备较强的可行性；第三，将青年政策转化为法律可获得一种政治秩序被认可的价值和权重，让青年政策具有合法性和权威性，保证和规范青年政策的实施。[4]如立陶宛制定青年政策后，为了给青年政策的实施创造一个良好的条件和可持续的环境，专门制定了《青年政策框架法》。[5]青年立法先行的优势在于通过立法明确规定政府对青年发展的职责，可倒逼政府部门积极作为，从而推动政府制定青年政策积极履责，避免政府对青年事务重视不足的问题，可在短期内快速、有效地推动国家青少年工作的规范化、法治化。

三、域外青年政策的借鉴

自1965年第一个全球国际青年政策的正式通过，迄今为止已半个世纪有余。在这50余年中，域外青年政策的发展也呈现出一定规律，这些规律有利于促进准确认识我国《青年规划》，宜在此基础上进一步完善我国青年政策。

（一）域外青年政策的发展规律

第一，青年政策的制定具有相对优先性，即青年政策的制定优先于中老年等其他年龄段群体，但后于儿童、妇女、难民等绝对弱势群体。从政策制定的受益群体年龄来看，排除儿童这一绝对弱势群体，青年群体相比中年、老年等其他年龄段群体是最受国际社会瞩目的群体。在联合国的公约和宣言系统中，尚未通过专门针对中年人和老年人的公约或宣言，而对青年群体则有包括《青年宣言》《里斯本宣言》在内的6部公约和宣言。但青年政策的制定，相比儿童、难民、妇女等绝对弱势群体仍处于后位。一方面，《儿童权利宣言》（1959）、《关于难民地位的公约》（1951）和《同酬公约》（1951）的制定都早于《青年宣言》。另一方面，从联合国公约和宣言的数量来说，上述绝对弱势群体所通过的公约、宣言数量也都多于青年。如涉及妇女的公约宣言有《同酬公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》《联合国关于女性囚犯待遇和女性罪犯非拘禁措施的规则（曼谷规则）》等16部，涉及儿童的共有《儿童权利宣言》在内的13部，涉及难民的共有《关于难民和移民的纽约宣言》等8部。还应认识到，对儿童、难民和妇女等绝对弱势群体优先立法，不仅符合人道主义精神，也符合绝对弱势群体发展的需求，有其优先立法的必要性。但青年群体重要的战略地位和发展需求让青年政策的制定紧随其后。各国相关政策的制定时间顺序也基本与此发展规律一致，即儿童、妇女、难民等绝对弱势群体优先立法，青年次之。如我国在20世纪90年代就已先后制定了《中国妇女发展纲要（1995—2000）》《九十年代中国儿童发展规划纲要》，而后于本世纪的2017年制定了《中长期青年发展规划（2016—2025）》，反映了青年政策制定相对优先的发展规律，也体现国家治理各个阶段的不同需求和治理对象的逐步精准化。

第二，各国政府高度重视青年政策的制定与实施。主要体现在：首先，世界绝大多数（96%，190个国家）国家都在中央政府设立负责统筹青年事务的部级部门，如意大利、马来西亚、利比里亚和印度等国政府设立“青年与体育部”负责青年政策的实施工作。此外，有的国家甚至设置专门机构保障青年政策的实施，如泰国设置专门国家儿童青年发展促进委员会，依据泰国《国家儿童与青年发展促进法》（2007）的规定，委员会主席由国家总理担任，教育部和社会发展人口安全部分别担任副主席，其他部级单位为成员，保证青年儿童工作。其次，独立设置青年政策经费，保证经费专项使用。如芬兰、爱尔兰等国都将青年事务的经费独立设置。其中，芬兰《青年法》中作出明确规定，中央政府部门应向市级政府提供青年事务的专项经费。此外，芬兰各类青年组织、国家青年专业技术中心等向青年提供技术服务的实体依法有资格申请获得国家经费支持。最后，建立完善的青年政策实施监测评估体系。如瑞典的青年政策委员会对青年政策的实施进行检测评估，包括青年参与度、预算支出等各个方面，以保证青年政策作用得到有效发挥。[6]

第三，青年政策的内容逐步细化精准。最初制定的青年政策的内容大多是赋权青年的宣言，如《青年宣言》《非洲青年宪章》等，而后期制定的青年政策则将青年发展领域进行详细分类，并针对不同领域制定措施和行动。因此，在一定程度上，青年政策的内容精细化的过程就是赋权青年并且实现青年各项权利的步骤和过程。此外，青年政策的针对性日趋精准，在立足国情和关注青年发展重点领域的基础上制定针对性较强的青年政策。如21世纪初，日本为了改善国内啃老族的突出问题，于2013年出台了《振兴战略》，该战略设定了20～34岁的青年人就业率达到78%的目标。之后日本政府有针对性地出台了鼓励企业雇主改变招聘方式、对年轻工人提供职业技术教育和技能培训、改善工作条件、改进青年职业指导和制定劳动法和劳动力市场政策等多项措施，促进日本年轻毕业生、失业者和啃老族的就业。[7]

第四，青年政策的类型逐步完善。如前所述，域外青年政策的类型主要有国际青年政策、区域青年政策和国家青年政策，国家青年政策中又分为行政机关制定的青年政策和立法机关制定的青年法，由此又可细分。当前不同种类的青年政策不断走向完善，青年政策与青年立法并存，国家青年政策、区域青年政策和国际青年政策多种形态并存，青年政策和青年法交织在一起相互促进、相互影响，共同推动世界、各区域和各国青年发展。

（二）我国青年政策的完善建议

我国党政部门一直高度重视青年群体。早在2000年，山东省烟台市委、市政府就颁布了我国第一部政府专项规划的地方青年发展规划——《烟台市青少年发展纲要（2000—2005年）》，该纲要出台后备受赞誉并极大地推动了其他省市青年政策的制定。从2000年到“十三五”期间，我国先后有50份地方性青年发展规划陆续出台。[8]在习近平总书记亲自提议和推动下，2017年4月，中共中央、国务院正式印发了《中长期青年发展规划（2016—2025年）》（以下简称《青年规划》）。《青年规划》是中华人民共和国成立以来青年政策发展的最高峰，也是我国党和政府对青年群体作出的最高政治承诺，标志着我国青年工作正式与国际接轨。但不可否认，《青年规划》仍有不足之处，结合域外青年政策发展的经验，未来我国《青年规划》可从以下三个方面予以完善：

第一，制定《中长期青年发展规划实施细则》。在《青年规划》的基础上制定《中长期青年发展规划实施细则》，建立健全每一个青年发展领域的指标体系。《青年规划》中对我国青年发展十大领域中每一个领域的发展目标和发展措施作出了明确、细致的规定。首先，可在《青年规划》已有规定的基础上进一步建立健全每个青年发展领域的指标体系。其次，应当组建青年事务专家智库，负责对《青年规划》执行进行监测和评估。青年事务专家智库应当依据十大青年发展领域的指标体系制定相应的监测评估标准，并通过监测评估程序，考察《青年规划》的各个阶段、各个环节，以及对《青年规划》的产出和影响进行检测和评价，以判断《青年规划》的结果是否与最初制定的发展目标、发展措施、群体需求和预期活动等相向匹配。青年事务专家智库对《青年规划》的监测评估是对该政策运行效果检验的重要手段，也是之后《青年规划》政策调整、修正的重要依据，是我国党政部门对青年事务科学化民主化管理的重要保证。[9]

第二，青年发展重点领域再行制定针对性的青年政策或青年项目。在青年发展的重点领域再行制定有针对性的青年政策或青年项目促进青年发展，尤其是涉及青年住房和就业等青年需求最强烈的重点领域。可参考借鉴其他国家的经验做法，例如新加坡为降低国民高比例近视率，2001年新加坡健康促进委员会制定了国家近视预防计划。在项目执行期间，通过儿童保育中心、幼儿园、小学和中学以及新加坡国家眼科中心的紧密合作，采取早期干预策略、设立眼镜卷基金、教导学生养成良好的用眼习惯、通过大众媒体平台提高对近视的认识等措施，计划推行5年后取得了将新加坡小学生的近视率降低近5%的重大突破。[10]

第三，重视《青年规划》的立法转化，制定专门的《青年法》规范和保障《青年规划》的实施。法律是治国之重器，党的政策是法律的渊源与来源，法律是党的政策的转化与固化。[11]中共十八届四中全会提出要全面推进依法治国，《青年规划》是党的意志在青年事务领域的体现，《青年规划》的立法转化将是党的青年政策法治化的重要组成部分。从当前形势来看，我国已充分具备将《青年规划》转化为《青年法》的现实基础。首先，随着当前我国《青年规划》从国家级向县市级的纵深实施，《青年规划》在不同地域的试点经验不断丰富，为《青年规划》的法治化提供了实践基础。其次，我国已有政策转化为法律的先例，让《青年规划》法治化有例可循。以我国推行九年义务教育为例，1993年中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》，正式将基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲定为我国20世纪90年代的奋斗目标，[12]该政策最终在1986的《义务教育法》中正式法律化。最后，域外其他国家单行《青年法》的内容和体例对我国制定《青年法》也有一定的参考意义，应在充分考虑我国现状和实际的情况下合理借鉴。总之，制定颁布单行的《青年法》不仅是我国青年事务发展规范化法治化发展的必然道路，也是我国法治进程发展的必然选择。当前尽管《青年法》的制定出台还需多年等待，可能还将面临诸多未知的困境与挑战，但这必然是历史滚滚向前的车轮，不可阻挡。

青年有发展，国家有未来。《青年规划》的出台标志着我国拉开了青年发展新时代的序幕，正式与世界接轨。但我国制定《青年规划》的时间尚短，《青年规划》在地方省份地区落地实施也面临诸多困境与挑战。未来，我国应在参考借鉴域外各级青年政策经验的基础上，立足国情和各地实际发展状况，因地制宜地积极贯彻落实《青年规划》，让我国广大的青年群体真正从《青年规划》中获益。在此基础上，我国还应加强国际合作，促进我国青年与世界青年的沟通交流，同时可与其他国家建立合法化的政府间合作机制，积极参加区域和联合国关于青年的各项事务，促进我国青年全面健康发展。