审级监督视阈下审判指导文件备案审查机制的构建*——以“功能适当”理论在审判体系现代化中的适用为视角

徐文进

内容提要：本文以“功能适当”理论在审判体系现代化中的适用为视角，分析赋予地方法院审判指导文件的制定权，这不仅符合司法实践的现实需求，也是裁判权与生俱来的法律解释权在类案裁判中的重要体现。对下级法院审判指导文件的备案审查，符合法院在国家治理体系中法律解释“最合适机关”的功能定位，也与司法权作为中央事权的本质属性相契合，且并不违反司法规律。基于法院功能适当的考量，备案审查的对象应当从实质内容上突出普遍约束力和能够反复适用两项基本要件。审查基准应当限于合法性审查而非合宪性审查或合理性审查。下级法院审判指导文件应当产生推定效力，上级法院只能对其进行事后审查，如果存在与上位法抵触的情形时，宜采用建议撤销等柔性效力保障机制。

党的十八届三中全会要求“明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系”。最高法院《五五改革纲要》明确要求完善统一法律适用机制，建立高级法院审判指导文件备案机制。最高法院《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》(征求意见稿)更是明确提出高级法院审判指导文件要向最高法院进行备案。然而，目前理论界和实务界对于地方法院审判指导文件备案审查机制的理论模型，乃至审查主体、审查程序及审查效力等机制构建均鲜有研究。对于地方法院审判指导文件备案审查机制的程序设计，我们应当置于国家治理体系和治理能力现代化、国家权力配置的宏观视野中去思考。

以“功能适当”理论为视角对审判指导文件备案审查机制的构建加以价值剖析颇有意义。“功能适当”理论修正了形从传统上强调“组织的权力分立”式主义的分权学说，而转变为强调“功能的权力分立”。功能适当理论主张应将国家职能配置给在组织、程序、人员上具有优势，从而最有可能做出最优决定的机关；同时不再教条化地强调权力的分立和对抗，国家职能的最优化实现同样构成权力配置方案的正当性基础。(1)张翔：《国家权力配置的功能适当原则——以德国法为中心》，《比较法研究》2018年第3期。本文将从实践中上下级法院审级监督的现状入手，以“功能适当”理论为逻辑起点，对相关制度的构建方法和具体路径进行深入探讨。

一、数据检视：上下级法院审级监督机制“痛点”的实证分析

2012年1月，最高法院发布通知明确禁止地方法院出台任何审判指导文件。(2)参见《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》第1条。由于在应然层面禁止了地方法院审判指导文件生成的权力基础，使得实然层面的监督规制更是无从谈起。从运行实效来看，这对适法统一、审级监督、司法公信的表征都造成不同程度的减损，进而对审判体系和审判能力现代化的协调推进造成极大影响。

1.案件下沉导致上级法院个案监督日趋乏力

当前我国法院案件管辖日益下沉至基层法院和中级法院，最高法院已逐渐成为一个办案指导机关。(3)刘风景：《司法解释权限的界定与行使》，《中国法学》2016年第3期。以上海市为例，2019年全市各类案件共798 229件，三级法院受理的案件数分别为8499、64 282、725 448，其中一审案件数(含执行)分别为420、18 050、718 081，其中仅基层法院案件量占比就高达97.5%。上海市三级法院的案件数仅在申诉(不含再审)类别中呈倒挂态势(参见表1)。由于案件争讼天然的自发性，案件上诉、申诉程序启动本身所具有的随机性，以及调解、和解等对诉讼程序的阻断中和，上级法院对下级法院的个案监督效果往往由于这种“碎片化”趋势而大打折扣。

表1 上海全市法院2019年收案情况汇总 单位：件

2.最高法院审判指导供给依然颇为有限

《人民法院组织法》明确赋予最高法院司法解释和指导性案例的发布权。最高法院近年来的确高度重视对下级法院的审判指导，但我们必须清醒地认识到：一方面由于被动的审判指导在逻辑上必然滞后于审判实践的客观发展；另一方面最高法院审判指导的有效供给依然不足。指导性案例和司法解释发布的数量、及时性和周延性上都存在巨大的提升空间。不少指导性案例和规范性文件更侧重于政策宣导和价值弘扬，最高法院各类案例和裁判之间亦经常出现相互矛盾的结论，这都大大影响了最高法院审判指导对各级法院的指引价值。

3.审判行政职能混杂导致审级关系难以厘清

实践中上下级法院之间的审级关系已发生偏移，上级法院，尤其是高级法院对辖区法院干部选任、绩效考核、经费分配等方面的影响力在客观上已大大加强。此种情形下，人、财、物等司法行政关系的上下隶属、领导关系和审判业务中的指导关系必然极易产生混淆。党组成员与审委会成员的身份混同更是加剧了上级法院表意行为的模糊化，在客观上导致上下级法院审级监督关系混乱。

4.审判指导文件禁而不绝导致非程序问题凸显

下级法院对改发率等审判质效的自发追求，在客观上使其对上级法院的裁判结果具有原生的趋同性。在法律、司法解释等裁判指引有效供给不足的情形下，一方面上级法院依然以通知、指导意见、会议纪要、会议综述等多种方式下发审判指导文件，存在意见形成不严谨、发文形式不统一、发文主体不规范等弊端；另一方面下级法院非程序的个案请示、汇报等情形屡见不鲜，而上级法院在临时获取材料后的现场解答存在案情了解不充分、问题研究不深入、答复程序不规范等弊端。

5.地方人大合宪性审查的提升效果并不明显

实践中各地人大常委会对地方法院的审判指导文件是否纳入备案审查体系做法不尽一致。(4)黄金荣：《“规范性文件”的法律界定及其效力》，《法学》2014年第7期。目前诸如上海、北京等多地高院已经陆续建立地方人大对地方高院审判指导文件的合宪性审查机制。地方人大常委会负责备案审查的人员编制往往仅为数人，且还负责其他大量的立法工作。地方人大的合宪性审查整体呈现出不活跃的特征，普遍表现为审查范围不够广、审查标准不明确、审查人员编制偏少、覆盖面不周延、审查效率不够高等问题。(5)陈道英：《全国人大常委会法规备案审查制度研究》，《政治与法律》2012年第7期。不难看出，上下级法院审级监督的运行现状充分表明构建并规范地方法院审判指导文件备案审查机制，不仅符合司法实践的现实需求，也有利于解决适法分歧、加强宪制统一。

二、解构探讨：审判指导文件备案审查机制的价值理念分析

地方法院审判指导文件备案审查的机制构建，需要回到“功能适当”理论这个逻辑起点进行探讨。“功能适当”理论的规范教义要求以机构结构决定职权归属和配置，同时因应职权需要调整组织结构。(6)张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，《中外法学》2018年第2期。我们需要考虑如下几个方面：(1)上级法院适合进行何种活动；(2)上级法院在完成备案审查的哪些功能上具有优势；(3)上级法院对哪些程序类型来说属于功能最适合机关。(7)张翔：《宪法程序法：国家权力配置的视角》，《中国法律评论》2020年第1期。简言之，我们需要结合“功能适当”理论，对地方法院审判指导文件备案审查机制的审查主体、审查程序、审查效力三个方面进行讨论。

(一)审查主体——上级法院作为审查主体是否适格

审查主体的确定逻辑包含两个问题：地方法院制定审判指导文件是否适格，上级法院对下级法院审判指导文件进行审查是否适格？

1.地方法院制定审判指导文件是否正当合法

地方法院是否有权制定审判指导文件，取决于法院在国家治理体系中是否符合法律解释“最合适机关”的功能定位。从相关法律条文来看，不仅地方法院未被赋予法律的解释权，连最高法院行使法律解释权的部门、方式等也已被严格限定。最高法院对地方法院是否享有审判指导文件的制定权，相应观点也多有反复(见表2)。

表2 地方法院审判指导文件相关规定沿革

首先我们必须承认，全国人大和最高法院对司法解释权的限定有其合理性。尤其早年间在法律体系尚不健全、司法能力尚有不足的情形下，地方法院缺乏规制地作出应用法律的解释，大大影响了法律权威和宪制统一。因此全国人大和最高法院收紧司法解释的初衷值得肯定，但我们更应该以发展的眼光来看待问题，以司法权的判断权特征为出发点来分析问题。

司法权的判断权特征是指司法裁判实际上就是将个案的特殊性进行抽象化、一般化的理论归纳，然后再与法律规定进行归类和匹配性的判断。尤其在成文法国家，法律条文的规定难免过于简单抽象，司法裁判的过程实际上就是在个案中不断解释法律、演绎法律的过程。个案裁判的累积客观上必然会产生类案裁判观点的汇聚，从而将对法律的特殊性解释类化为一般性解释。因此，地方法院对审判指导文件的制定过程往往也是对自身类案裁判观点加以总结整理的过程，在法律逻辑上与司法权作为判断权的特征属性是一致的。

目前上海、北京等地方人大已开展对地方高院审判指导文件进行合宪性审查的改革探索。将地方法院审判指导文件纳入合宪性审查体系的行为本身，在逻辑上必然以承认此类文件的合法效力为前提。退而言之，即使从“法无授权即禁止”的法理角度而言，《人民法院组织法》中对于法院“总结审判工作经验”职能的强调和重申，也可视作对类型化、体系化解释法律权限的直观确认。

2.上级法院对下级法院审判指导文件进行审查是否适格

我们需要审视上级法院对下级法院审判指导文件进行备案审查是否符合宪法规定、是否超出上级法院的权力边界来判断上级法院对下级法院审判指导文件进行审查是否合适。

从宪法规定的监督职权来看，审判指导文件备案审查未违反宪制义务。实际上，《宪法》和《人民法院组织法》将审级职能仅定位为“上级人民法院监督下级人民法院的审判工作”，而对于“监督”的内涵和外延并未予以明确。那上级法院的“监督”职能是否包括对下级法院审判指导文件的监督和备案审查呢？单从字面来看，“监督”职能由于语义过于宽泛，无法准确界定其职权范围。对上级法院“监督”职能的理解，往往是通过与上级检察院“领导”职能相互区分的方式实现。从我国国家治理实践来看，宪法对于“监督”职权范围的界定，在描述不同机关的职能时跨度极大。因此单从语义来看，上级法院的监督职能范围并不排斥上级法院对下级法院审判指导文件的审查权，亦未超出上级法院的法定职权范围。从司法公正的终极属性来看，审判指导文件备案审查有助于实现司法公正的终极目标。有观点认为“上级法院有权改变下级法院的判决并不意味着后者成为前者的下属”(8)贺卫方：《司法改革中的上下级法院关系》，《法学》1998年第9期。，上级法院的备案审查必然会加重对下级法院的办案压力，进而造成审判独立的减损。我们必须承认，独立是司法权的重要特征，其重要作用在于避免司法权受到不当侵犯。世界上绝大多数国家将法院设置成不同层级，就在于使不同层级的法院可以依法独立行使审判权。固然，上级法院审查机制的建立在客观上会对审判独立造成一定影响，但我们更应认识到，司法独立并非司法的终极价值——独立本身并非司法的目的，而仅具有工具价值；公正才是司法的终极目标和价值追求，是司法的核心生命线，司法独立原则同样必须为司法公正这一终极目标服务。在司法体系内尤其是上下级法院之间，下级法院审判指导文件的无序泛滥客观上已经对适法统一、司法公正造成明显的负面影响，那我们就需要对两者的价值优先性进行更深入的审视和衡量。换言之，对审判独立少量减损的适度容忍若能够从更大层面提升适法统一的效果，更明显地促进司法公正、提升司法公信，那么这种价值利益的适度偏移符合“功能适当”理论对国家权力配置的基本理念。

从司法权的中央事权属性来看，审判指导文件备案审查并不违背司法规律。司法权的中央事权属性决定审判体系在国家治理体系中有着自身的特点。习近平指出，“司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院”。换言之，人民法院是作为一个整体代表国家行使审判权，任一司法机关的裁判在全国范围内都具有法律效力，没有中央司法权和地方司法权之分。因此从终极意义上来讲，司法权只会服从于全国人大及其常委会，不会服从于地方各级人大及其常委会，这恰恰是我国宪政体制的体现。(9)梁洪霞：《法律规范冲突的法院审查及其协同机制》，《暨南学报》2019年第12期。因此，上级法院作为下级法院的审判监督机关，对下级法院的审判指导文件进行审查，不仅在资质上与中央事权的属性更为相符，在审查结果上也大大有利于维护和凸显中央事权的权力属性。十九届四中全会强调在国家治理体系和治理能力现代化的过程中要推进合宪性审查，根本目的即在于维护国家的法制统一。上级法院对下级法院审判指导文件的备案审查显然更有助于促进法制统一。上下级法院虽然在司法权力的具体配置上稍有差异，但两者同时作为国家的审判机关，机构职权高度类似，通常上级法院更具有专业性，对问题的理解和适用更成体系化。上级法院本身即具有通过个案监督实现法制统一的宪制义务，通过对下级法院审判指导文件的备案审查在职权配置上较其他机关更为合理。最高法院在厘清法院职能定位、规范法院审级监督关系的过程中，在“监督”职能之外添加“指导”职能的作法更能从侧面印证最高法院审级制度改革的理念和方向(见表3)。

表3 上级法院监督指导职能的衍进

(二)审查程序——以何种基准审查哪些文件

上级法院作为下级法院审判指导文件的审查机关更符合司法规律，更能促进审判体系现代化。那么我们需要对备案审查程序进行深入分析：审查对象的范围如何厘定？审查基准如何界定？

1.审查对象的范围厘定——要式主义或实质主义

审判指导文件备案审查机制的构建，需要明确审判指导文件的识别规则。在不同语境下的备案审查机制中，全国人大、最高法院对于审判指导文件的描述极为多样化，有“司法解释性质文件”“审判业务文件”“审判指导意见”“规范性文件”“具体应用法律的解释”等。由于语言难免存在模糊性、多义性，在备案审查工作中必然面临审判指导文件的定性和识别问题。

审查对象的界定有要式主义和实质主义两种方式，对于备案审查机制的有序运行各有利弊。要式主义是指要求审查对象在制定程序、文件类型、条文内容等均具备特定要式。要式主义虽然能够便捷、清晰地厘定备案审查的文件范围，但弊端在于易使不符合要件的其他审判指导文件未能周延地纳入审查范围。实质主义则是指对审查对象作出一般化、抽象化的界定，主要通过文件的实质内容来判断是否纳入审查范围。实质主义虽然逻辑上能够避免审查对象的遗漏，但外延的不周延必然使得下级法院无法准确识别需要报送备案的文件范围。

如何确定审查对象的范围及审查基准，需要我们回到“功能适当”理论中来加以解构——备案审查机制的构建目的在于，通过对地方法院审判指导文件机制的规范，更好地解决适法分歧、实现法制统一。因此，我们宜采取要式主义——以更严格、更明确的标准规范审判指导文件的识别方法，限定审判委员会为唯一享有审判指导文件制定权的机关，并统一规范文件的名称和文号。主要原因在于如下几点：从审查机制的宪制环境来说，我们需要正视当前全国人大对地方法院审判指导文件的否定态度。全国人大对最高法院的法律解释方式尚且限定为司法解释。如果我们不对地方法院审判指导文件的制定形式、制定机关、制定程序加以严格规范，必然无法化解最高法院对地方法院审判指导文件冲击宪制统一的顾虑，此项改革也必然因无法获得全国人大授权而难竟全功。

从审查机制的运行实效来说，我们虽然需要合议庭、专业法官会议、研讨会议等及时地发现问题、讨论分歧，但更需要审判委员会从更专业的层次、更宽广的视野来审慎地制定审判指导文件，从而更好地协调不同业务条线、不同法院之间的适法分歧，有效提升法制统一水平。

对审判指导文件的范围界定，我们可以借鉴规范性文件识别方式来判断——具有普遍约束力、能够反复适用是规范性文件的两大基本特征要件。(10)王锴：《论规范性文件的备案审查》，《浙江社会科学》2010年第11期。我们可以将审判指导文件定义为“由人民法院审判委员会制定的不属于个案裁判，但又具有普遍约束力的能够反复适用的应用法律及司法解释的文件”。同时明确未经法定程序制定的审判指导文件不得作为指导审判的规范性文件。

2.审查基准的界定——合宪性审查、合法性审查或合理性审查

依据审查的基准和目的，我们可以将审查基准区分为合宪性审查、合法性审查及合理性审查。合宪性审查是指依据宪法对审判指导文件是否符合宪法进行审查；合法性审查是指依据法律对审判指导文件是否符合法律进行审查；合理性审查是指对审判指导文件的内容是否适当、合理进行审查，一般包括符合客观规律、符合理性、合乎情理、适度等。(11)参见《中华人民共和国立法法》第96、97条。那上级法院对下级法院审判指导文件的审查基准应当如何确定呢？这仍需要我们依据“功能适当”理论加以分析：行使某项职能的机关应当具备该等法定权限——上级法院的审查宜以合法性为基准。理由在于：一是主体资质限定上级法院不能进行合宪性审查。合宪性审查要求审查机关必须具有宪法解释权，但目前宪法解释是全国人大常委会的专有职权。由于合宪性审查权力的唯一性和专属性，上级法院乃至最高法院均无权进行合宪性审查。二是监督职能定位限定上级法院不能进行合理性审查。合理性审查要求上级法院对下级法院审判指导文件的内容是否适当、合理进行审查。合理性审查大大扩张了上级法院的职权范围，显然不符合审判独立原则，亦不符合审级监督职能的比例原则。

需要明确的是，虽然宪法明确限定仅最高法院享有法律解释权，但下级法院制定审判指导文件的法理依据是基于司法权的判断权特征，是法院个案裁判中法律解释权的系统归纳。此外，上级法院行使个案审判监督职能时，对下级法院个案裁判的审查范围也仅限于合法性审查。

那么合法性审查的具体要件又应当如何把握呢？《立法法》将法律规范间的冲突分为两类：“不一致”和“相抵触”，在相同位阶(或准相同位阶)法律规范之间的冲突界定为“不一致”，在不同位阶法律规范之间的冲突界定为“相抵触”。最高法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》列举了11种下位法与上位法相抵触的具体情形，对司法实践中相关情形的总结具有一定的普遍性。有鉴于此，我们认为合法性的审查要件应当包括：符合上位法基本原则与精神；不违背上位法的立法目的和意图；不超越立法权限；遵循规范化制定程序；不违背强制性规定；不对抗其他合法权利；符合情势变更原则。(12)顾建亚：《突破上位法时的抵触标准：以“其他规范性文件”为研究基点》，《中国地质大学学报》2006年第4期。

3.审查效力——如何确保审查机制的刚性效力

防止出现“审而不决”“决而不刚”的问题，构建备案审查的效力机制就显得尤为重要。地方法院审判指导文件备案审查的效力机制包括审查节点、效力机制两个方面。

(1)审查节点——事前审查或事后审查

为确保下级法院审判指导文件内容的合法性、适法效果的统一性，以及缓解权力机关对该机制的诸多顾虑，我们似乎宜以事前审查的方式从严控制下级法院的审判指导文件。如法国《宪法》第61条就规定，各项组织法在颁布以前，议会规章在执行以前，必须事先提交宪法委员会审查，由宪法委员会审查是否符合宪法。(13)胡锦光：《论启动合宪性审查程序主体资格的理念》，《国家行政学院学报》2017年第6期。然而依据公权力的公定力原理，地方法院在制定审判指导文件后，虽然这些审判指导文件存在合法与违法两种可能，但为了更好地实现公共利益和维护审判指导文件的权威性，在上级法院做出否定审判指导文件效力之前，审判指导文件应当被推定为合法。(14)胡锦光：《论法规备案审查与合宪性审查的关系》，《华东政法大学学报》2018年第4期。

因此，对审判指导文件的合法性审查应当坚持事后审查：一是以比例原则为基本遵循，能够避免对下级法院个案裁判、类案规则的过度干预；二是事前审查实际上使得审查本身成为立法过程的一部分。因为完全脱离案件和情境，只能采取所谓“文面判断”的方法。这样仅能解决审查对象中明显违法的情形，对审查对象适用过程中的合法性问题无法有效回应，也无法预见社会发展后在个案中出现的合法性问题。(15)田伟：《宪法和法律委员会规范合宪性审查的程序类型》，《华东政法大学学报》2018年第4期。

(2)效力机制——无效宣告或柔性处理

上级法院审查后认为下级法院审判指导文件与法律或司法解释等相抵触时，上级法院应当采取何种措施确保审查效力？从合宪性审查的中外司法实践来看，通常存在四种纠正违宪规范的方式：无效宣告、不一致宣告、吁请裁判和合宪性解释。在我国合宪性审查机制中，全国人大及其常委会作为我国议行合一国家治理体系中的权力机关，对于最高法院等违宪的规范性文件享有撤销权——这是基于其作为最高权力机关的政治属性所决定的。然而，最高法院2010年《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》第9条明确规定：最高法院对高级法院的违法文件“应当责令其纠正”，那么这种作法是否合理呢？

从国家治理体系中四级法院的职能定位来看，上级法院在案件裁判过程中与下级法院的地位是相同的。从“功能适当”理论来看，上级法院监督职能如果包括撤销或责令改正，那显然超出机构本身所应有的职权范围。我们可以参考德国联邦宪法法院违宪审查机制中的吁请裁判制度(Appellentscheidung)。吁请裁判制度是指宪法法院认为法官违宪时并不径直宣告法规违宪，而是判定法官“依然还”合宪，但呼吁立法者采取行动以确保符合宪法要求。(16)田伟：《规范合宪性审查决定的类型与效力》，《中国法律评论》2020年第1期。吁请裁判制度并不具有强制拘束力，但作为宪法法院对合宪与否的见解，往往会得到立法者的积极回应。

通过沟通和协商实现“共识性”决策，是近年来西方公共行政和民主理论提出的一种理想型决策模式，并被用来描述我国近年来重大公共政策的形成过程(17)樊鹏：《论中国的“共识型”体制》，《开放时代》2013年第3期。——这是我国目前合宪性审查机制运行实践的一种理论性总结。实践中，全国人大常委会发现审查的规范性文件存在违宪情形时，往往也是“建议”有关方面自行提出相关议案废除该项制度。(18)沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告》，《中国人大》2019年第2期。基于上下级法院的职能定位，我们认为采用上级法院发出修改建议等柔性制约的效果更为妥当。这样不仅在规范下级法院审判指导文件的同时，避免过度冲击当前审级独立的职能定位，更符合我国当前的国家治理实践。

三、对策建议：审判指导文件备案审查机制的构建路径

1.完善备案审查机制的授权模式

我们必须正视权力机关对地方法院制定审判指导文件的顾虑，也必须正视实践中不规范做法在客观上对法制统一造成的负面影响。因为解释的普遍性和对法律进行超越个案的体系性理解，的确极易造成对立法权的冲突。(19)王锴：《论规范性文件的备案审查》。因此，在探索地方法院审判指导文件备案审查机制的构建路径时，我们应当恪守“法制定”和“法适用”的逻辑界限，借鉴民事诉讼程序繁简分流改革试点的操作模式，以取得全国人大常委会的改革授权为妥，以免造成不良的宪制影响。

2.建立多维备案审查联动机制

上级法院对下级法院审判指导文件的备案审查基准虽仅限于合法性审查，但合法性审查与合宪性审查的外延存在相当程度的耦合。最高法院都尚且不具备合宪性审查的权力，更遑论地方法院。因此在合法性审查时发现涉嫌违宪等情形时，上级法院不应继续按合法性审查的路径进行处理，而应转交权力机关处置为宜。我们应当与权力机关的合宪性审查建立必要联动机制，在上级法院不便处理、下级法院不遵从审查建议时，转由相应的权力机关进行处理。

3.建立多渠道备案审查启动机制

司法消极原则、审判指导文件的判断权特征以及法院的审级职能定位等，均要求上级法院不应主动对下级法院规范性文件建立起前期批准、主动审查、审查撤销等机制，我们应当建立起以下级法院主动备案为主、依当事人申请审查为辅的方式，构建地方法院审判指导文件备案审查的启动机制。我们可以尝试赋予当事人在个案裁判过程中，对地方法院审判指导文件提起附带性审查的权利。这不仅在相当程度上解决“立而不备”、“备而不审”的问题，也将极大地促进地方法院审判指导文件的规范化、程序化。

4.建立流程化的审查流转机制

当地方法院审判指导文件备案审查机制启动后，我们应当构建起流程化的备案审查流转机制。《最高人民法院关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》中流程化、规范化的机制构建模式值得借鉴。我们需要对下级法院的报送责任部门、上级法院的接收部门、解决部门以及相应的周期时限、程序作出具体规定，并对上级法院的审查建议发送、下级法院的意见反馈等予以明确规范。

5.建立审判指导文件公开查询机制

地方法院审判指导文件经审委会讨论通过后，在客观上已成为拘束本院和辖区法院个案裁判的依据。我们就必须借助最高法院相关司法公开平台，并在法信、北大法宝等检索平台建立起全面的公开查询机制。最高法院应当统一地方法院审判指导文件的文号和发文样式。审判指导文件的全面公开，不仅会促使制定机关更为审慎、严谨地发布相关文件，更能不断激发改革的“联动效益”和“共生效应”。

习近平指出，“设计和发展国家政治制度，必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一。要坚持从国情出发、从实际出发，既要把握长期形成的历史传承，又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则，还要把握现实要求、着眼解决现实问题，不能割断历史，不能想象突然就搬来一座政治制度上的‘飞来峰’。”(20)习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月6日第2版。对于地方法院审判指导文件备案审查机制的构建，我们不能过度强调审级独立而忽略对司法公正的终极追求。我们应该更多地着眼于我国司法实践、着眼于具体问题本身，运用法律理论、法律逻辑来系统性、整体性地优化中国特色社会主义审判权力运行体系，深入推进审判体系和审判能力的现代化。