流动人口对杭州城镇化进程的影响

□ 杭州市统计局课题组

进入21 世纪以来，城市发展已经成为我国经济社会进步的最大策源，逐渐形成了以北上广深为主的超一线城市经济发展圈，人口和资源向发达地区集聚甚至倾斜的效应日益明显。2015年以后杭州人口增长进入快车道，第七次人口普查显示杭州以1193.6 万常住人口成为新的千万人口城市。在当前建设共同富裕城市范例的背景下，杭州作为新一线城市的重要标杆，城镇化进程与产业迭代、城市能级提升相辅相成，能否在人口与人才战略中占据优势是关系城市发展的关键所在。

|流动人口对城镇化的影响

从国内外历史和实践可知，城镇化是一个地区快速发展的有效途径。各类研究表明，城镇化的发展对拉动内需作用巨大，在当前构建新发展格局、建设共同富裕的背景下，提升城镇化发展质量尤显重要。而大量流动人口的聚集，在城镇化发展中起着基础性作用。

（一）流动人口对城镇化的消极影响

流动人口对流出地区的消极影响相对较多，如使人才和劳动力外流、留守儿童困境、空巢村问题等，这里不作赘述。对流入地区而言，其消极影响主要体现在四个方面。一是增加当地人就业成本。大量廉价劳动力的涌入形成买方市场，普通本地人就业机会相对减少，就业成本增加，易积蓄不满情绪。二是影响流入地区社会治安。流动人口的不稳定性使原有的社会控制松绑，陌生社会的匿名性则使心理机制失控，相对剥夺感与社会融入困难交织，容易成为扰乱社会治安的源头。三是增加社会公共服务负担。流动人口会带来较为沉重的社会负担和秩序维持困境，包括各类公共产品和服务的提供，若不能有效均衡则易造成各类矛盾突出，导致社会失序。四是形成流入地区各种城市病。流动人口增长远快于城市建设则会带来各种城市病，使城市发展陷入困境。

（二）流动人口对城镇化的积极作用

流动人口对城镇化发展的积极作用主要体现在三个方面。一是优化劳动力资源配置。大量农村闲置劳动力转移到城镇，给流入地区带来人口红利，为其经济发展奠定基础。二是促进城镇化质量提升。流动人口的集聚效应，在创造财富的同时也降低了各类公共产品的成本，提升了公共服务的质量和效率。三是扩张城镇地域范围。大量流动人口通过投资或劳动获取财富，打破了传统的城乡二元体制，使财富在城乡之间的流通加速，有效促进了欠发达地区或城郊地区的发展。

|杭州的城镇化进程与流动人口状况

（一）杭州的城镇化进程

城镇化是人类社会经济增长、工业文明进步的产物，主要表现为城市规模扩大、城镇范围扩张和城镇人口积聚。进入21 世纪以来杭州城镇化进程不断加快。

1.撤市设区，城区面积不断扩大。2001年杭州市撤萧山市和余杭市设区，市区面积由683 平方公里扩大到3068 平方公里，市区人口由179.18 万人增加到379.49 万人，其中非农人口193.26 万人，占比达到50.93%①本文数据来源《杭州统计年鉴》2001-2010各卷；历次人口普查杭州市主要数据公报；杭州市公安局相关年报；2005-2019年杭州市历次人口变动抽样调查；浙江省统计局六支人才队伍数据等资料。，迅速成为长三角地区中仅次于上海的第二个区域性大都市。2015年富阳撤市设区、2017年临安撤市设区，杭州正式拥有10 个区，市区面积达到8289 平方公里，超过上海、南京成为东部市区面积第一大的城市。

2.撤村建居，城镇质量得到提升。我国城市和乡村具有不同的管理体制，中心城区的“市-区-街道-社区”和县市区域的“市-县-镇（乡）-村”并存，两种不同的治理体系代表着不同的城镇化质量。相关资料显示，2001年萧山、余杭设区之前，杭州共有乡镇234 个、行政村4622个，另有街道30 个、社区1023 个；在五大老城区范围内仍有245 个行政村，滨江区则有3 个镇29 个行政村。城市郊区和新设区内部大量存在的乡镇和行政村使得杭州城市实际上存在着二元混合管理体制，大量城市区域空有城市之名而无城市之实。一方面农民失去土地不再务农，另一方面城市管理又无法渗透到这些区域，公共服务缺位。较低的城镇化质量使得各类社会矛盾突出。在这种情况下，大规模的撤村建居活动开始推进，截至2019年底，杭州仅剩98 个乡镇和2011 个村，而街道增至92 个，社区增至1185 个。社会治理体系的不断理顺，提升了城镇化发展质量和城市居民的幸福指数。

3.人口集聚，城镇化率不断提高。随着城区范围扩大和大量撤村建居的完成，杭州的城镇人口规模也不断增大。杭州城镇人口，从五人普、六人普的403.34 万人、637.27 万人增至七人普的994.21万人，城镇化率则由58.64%、73.25% 增至83.29%，20年间城镇人口增加了146.49%，城镇化率提高了24.65 个百分点。城镇人口的集聚，既有城镇区域扩张带来的整体转化，也有城镇区域内的自然增长，更多的则是由于城镇地区的建设发展带来虹吸效应，大量人口从杭州市外流入或市内农村向城镇区域流动，人口集聚效应带来大量劳动力和消费能力，使得城镇化速度进一步加快。

（二）杭州流动人口特点及对城镇化的影响

2010年以来杭州户籍人口从689.12 万人增长到813.83 万人，增加了124.71 万人；而暂住人口从337.68 万人增长到679.99 万人，增加了342.31 万人，流动人口增量是户籍人口增量的2.7 倍。

1.流动人口数量大，为城市发展提供红利。2020年末杭州市常住人口1196.5 万人，比2010年末的870.5 万人增加326.0 万人。人口调查显示10年来杭州人口的自然增长率一直较低，2014年之前长期处于5‰以下，2015年二胎政策以后有所上升，2017年达到峰值7.4‰，其后迅速回落至6.2‰以下。根据历年年末常住人口和人口抽样调查的自然增长率计算，2010-2020年10年间，杭州人口的自然增长量约为60 万人（表1），而机械迁移造成的人口增量约为266 万人，由此可见，自然增长对人口总量影响较小，机械迁移（流动人口）是增长的主要原因。

表1 2010年以来杭州人口自然增长情况（单位：万人、‰）

流动人口总量大，人口净流入明显。两次普查结果显示，杭州人户分离人口从341.51 万人增至622.10 万人，占常住人口的比重从39.25%增至52.12%，10年提高12.87 个百分点。而外来人口从235.44 万人增至474.08 万 人，10年增长101.36%；其中来自省外的从174.27 万人增至320.50 万人，增长83.91%。根据公式“净流入人口=流入人口-流出人口=外来人口-外出人口=常住人口-户籍人口”，2020年末杭州人口净流入量为382.7 万人，与2010年相比，增量超过200 万人。大量流动人口聚集为城市发展带来人口红利。

2.流动人口质量优，对人口结构影响明显。

（1）流动人口男性占比高。第七次人口普查显示，来自省外的320.50 万人流动人口中，男女性别比为143.22，远高于全部常住人口的108.67，而公安部门户籍资料显示2020年末户籍人口的性别比仅为97.96。流动人口改变了杭州户籍人口中男少女多的特征。

（2）流动人口劳动力丰富。第七次人口普查杭州常住人口中15-59岁人口占比为70.12%，在全国各大城市中居前列，仍处于人口红利期。而2020年户籍人口中15-59 岁人口占比仅为61.24%，大量市外涌入的流动人口将杭州主要劳动年龄人口占比向上拉动了将近9 个百分点，极大改善了杭州人口的年龄结构，提供了充足的劳动力。

（3）流动人口更加年轻化。第七次人口普查显示杭州常住人口平均年龄为38.77 岁，表明杭州仍然是一座较为年轻的城市，而户籍人口平均年龄则达到了41.24 岁。常住人口中60 岁及以上占16.87%，在户籍人口该年龄比例中达到了23.13%。流动人口将杭州人口平均年龄往下拉动了约2.5 岁，使城市保持了年轻活力。

（4）流动人口总体素质好。2020年杭州市共有在校大学生55.1万人，其中大部分来自杭州以外，他们毕业后多会选择在杭就业生活，流动人口每年为杭州输入数万高学历人才。当前来自省外的流动人口中有大学生67.08 万人，流动人口对杭州城市人口素质提升起着重要作用。

（三）杭州流动人口存在的不足

1.流动人口男性融入更难。流动人口性别比居高不下，其中男性社会融入更加困难。2013年杭州户籍人口性别比为100.01，此后历年户籍出生人口中男性一直多于女性，但性别比仍逐年下降，原因在于女性迁移落户更多，流动人口中女性更易成为新的户籍人口，婚嫁是一个重要原因。

2.流动人口人才比例不高。2020年杭州实有人口达到近1500万人，其中户籍人口813.83 万人，外来人口679.99 万人。相关资料显示，2020年末杭州全社会就业人员748.39 万人，各类人才总量约为294.58 万人，占常住人口比重达24.68%。按照杭州的落户政策，这些人员极易取得杭州户籍，故其多为杭州户籍人口，而未落户流动人口中人才比例相对偏低。

3.流动人口城市黏性不足。2016年G20 会议以后杭州经济发展和城市建设成效显著，对各类人员的吸引力很强，因而流动人口从2010年的337.69 万人骤增至2020年的679.99 万人，其中来杭半年以上人员为487.03 万人，占71.62%。而人口普查中计入常住人口的474.08 万市外流动人口，仅占公安登记资料的69.72%。近三成流动人口快进快出，黏性不足特征明显，说明城市对流动人口的容留能力仍存不足。

|促进流动人口发展的相关建议

杭州当前流动人口特点突出，不足也很明显。为进一步发挥流动人口的积极作用，降低消极影响，乃至通过调整优化流动人口结构，有效引导其作用发挥，需要采取科学有效的策略。

（一）人才战略既要关注数量，更要关注质量

人口流动主要受经济和社会因素影响，且具有一定的稳定性。审视近20年的人口流动趋势，虽然杭州流动人口的结构与特征发生了一些变化，大量流入的总体趋势未变，预计未来10年也不会有显著变化。杭州在浙江省内、长三角地区和全国经济社会版图中的位置，在短期可见的范围内基本不会发生改变，即便国家政策有所调整，但人口大规模流入的格局不会突变。国际经验表明，仅靠政府宏观政策进行调控，不能阻拦劳动力的流入，反而当劳动市场受到经济形势下滑或金融危机冲击时，外来劳动力会很快退出(如2008年后的西班牙和2018年以来的温州)。因此，政府应在顺应大势的前提下，通过具体策略进行积极引导。人才战略不能仅仅关注数量，更要关注质量，应制定有针对性人才政策，分门别类吸引与杭州城市定位相适应，与打造“数智杭州·宜居天堂”相匹配的各类人才。引人策略要建立正负面清单，高端人才要引进，中端人才要考量，提升容留门槛。

（二）城市规划和产业调整，关注顶层设计

人口过度集中会带来环境污染、交通拥堵等问题，但人口不足也会限制发展，人口必须与城市容量、产业发展相适应。从当前杭州流动人口的现状看，人力资源与城市发展存在结构性矛盾，需要通过改善顶层设计，特别是通过城市规划和产业调整，对人力资源进行优化配置。流动人口分布受产业布局、资源分配的影响，要使流动人口分布更加合理均衡，必须依据生态、环境状况合理规划产业布局和基础设施建设，使各区域的发展步入良性循环。杭州的经济基础、创新能力，以及对流动人口持续吸引力为规划调整奠定了基石。当前，杭州已形成了人口分布的三个圈层：老城区作为第一圈层，发展较早，调整空间不足，需要多批次微调；新城区作为第二圈层，土地、空间、劳动力等资源充足，应该利用好后发优势，做好长远规划；两县一市作为第三圈层，应主动承接大城市的经济辐射和功能辐射，既缓解城区人口过于集中的隐患，又可促进当地人口、资源、环境之间的良性互动，提升城镇化质量。

（三）促进流动人口社会融合，更加以人为本

城市治理应尽可能提升城市的吸纳和包容能力，使各类人才在杭州引得来、留得住、过得好，从而使人口流动与城市发展相互促进，共同提升。杭州应发挥自身经济数字化和城市国际化优势，解决一些如流动人口的社保享有度、政治和社会参与度、子女平等接受教育和升学的权利、住房保障和改善的权利等长期存在的问题，使流动人口家庭在杭站稳脚跟，成为真正的“新杭州人”。流动人口“市民化”的问题，直接影响城镇化的进程和共同富裕的创建，需要引起高度重视并拿出真诚举措。具体来说，需要建立更加多元精细和富有弹性的流动人口服务管理政策体系，做好流动人口职业健康管理，防止他们因病致贫返贫；要构建完善的流动人口家庭福利政策体系，推进流动人口的高质量发展，提升人力资本、就业质量和居住质量，提高幸福感；要统筹推进土地、财政、教育、就业，以及医疗、养老、住房保障等领域的配套服务，满足流动人口的实际需求，提高社会融合的能力水平。