西部地区经济发展与环境法治建设协调发展的影响因素研究

周一沁

摘 要：通过对西部地区经济发展与环境现状及制约因素的分析，提出促进西部地区经济发展与环境法治建设协调发展的对策，为政府制定环境法治政策及规划提供依据。西部地区经济发展与环境法治建设协调发展除自身环境条件的限制，还与当地执政水平、生态补偿机制、环境利益倾斜保护机制等因素有关。探索西部地区经济发展与环境法治建设协调发展路径，对和谐社会的构建具有重要意义。

关键词：西部地区;经济发展;环境法治建设;协调发展

经济发展是一个国家或地区人民群众追求的最终结果，是一切发展的物质基础，环境法治建设是经济发展的重要支持手段。离开经济发展谈环境法治建设，是空中楼阁;抛开环境法治建设，经济发展也是无本之末。

一、经济发展与环境法治建设协调发展的关系

经济发展与环境法治建设协调发展包括时间、空间、整体层次结构等多方面协调。其一，经济发展通常指一定时期的经济体系——包括物质文明与精神文明的全面发展，我国法律是成文法，造成经济发展的动态过程和静态的法律条文之间的时间不协调，在追求二者协调发展时应充分考虑二者之间的时间差，留够法律条文应用的余地。其二，经济发展与环境法治建设协调发展在空间上存在不一致的情形，经济发展多指区域整体，环境法治建设常为国家与行政区划层面，整体空间考虑环境问题解决方法的较少，例如大气、河流的污染问题，表现尤为突出。其三，经济发展强调全局发展，环境法治建设中很难通过法律条文来涉及经济发展中的各个环境细节问题，造成二者在整体层次结构上的不协调，经济发展与环境法治建設协调发展，必须全面考量层次结构，做到每个层次细节二者都能相互支撑。

二、西部地区环境恶化的现状透视

第一，生态环境恶化导致西部地区的贫困加剧。贫困、人口以及恶劣的生态环境之间相互影响，生态环境恶化的“马太效应”会使西部地区的经济发展进入恶性循环的怪圈，即“贫困—多生育—资源掠夺—生态恶化—资源减少—更加贫困”。由于人口的增加，人均可依赖生存地面积逐步缩减，贫困问题显现。为了解决生计问题，民众会对生态资源进行掠夺式开发，风沙、水土流失、土地荒漠化、沙尘暴甚至黑风暴随之而来，恶劣的自然环境无法保障居民的基本生存需要，致使西部地区极易陷入生存困境。

第二，生态环境恶化导致西部地区经济增长效益低下。西部地区的经济增长模式过于粗犷，虽然拥有丰富的众多不可再生的矿产资源，早年为我国工业的发展提供了能源支持。然而，由于种种历史原因以及传统观念的影响，煤炭、石油、金属矿产等资源被过度开采，几十年下来，已经到了面临枯竭的境地，经济增长乏力，也为西部地区的居民带来了生存的困境，生活水平质量提升难度加大，迫切需要进行经济增长模式的转型。

第三，生态环境恶化威胁西部地区人口的健康。环境污染是影响健康的重要因素，环境与健康问题分为传统环境与健康问题和现代环境与健康问题两类。前者由贫困和发展落后、基本生活资源匮乏造成;后者由忽视可持续发展、不注重环境保护造成。西部地区的环境与健康问题兼而有之，其中现代环境与健康问题占主导地位，除了基本生活资源相对匮乏外，西部地区可持续发展能力偏弱，工业废弃物的处理能力相对落后，多以直接排放、填埋为主。无论是农村还是城市，空气污染、水污染以及土壤污染长时间存在，导致与环境污染相关的呼吸系统疾病、恶性肿瘤以及出生缺陷比率明显上升，生态环境的恶化对民众健康带来了严重的威胁。

三、西部地区经济发展与环境法治建设协调发展的影响因素

（一）经济因素

1.城市化进程缓慢，产业结构不合理。西部地区依旧处于“以资源掠夺换经济增长”的发展模式，产业结构不尽合理，第一产业由于地缘特征，发展潜力不足;第二产业仍以粗放式的采掘、冶炼、制造的重工业为主，集约型的信息技术型、工业较少;第三产业发展缓慢，教育、卫生、文化产业发展不均衡。调整西部地区产业结构，大力发展第三产业，注重第二产业的转型升级，不仅是区域经济发展的要求，也是完善环境法治建设的基础。

2.工业技术水平落后，管理水平低下。西部地区经济基础薄弱，信息闭塞，工业企业无能力引进最先进最环保的工业生产技术，也无法引进先进的管理理念。受客观条件限制，企业不得不选择“资源—产品—废弃物”的不可循环的生产模式，很难提升其内涵价值。粗放式生产方式导致生态资源被严重破坏，大量的工业废水、废气、废渣被毫无处理或者简单处理后就排放进入生态环境之中，环境承载力被严重破坏。随着环境问题的日渐突出，环境冲突纠纷事件频发，人们逐渐意识到用环境换取短时间经济增长的模式势必会付出惨痛的代价。停止“资源—产品—废弃物”的不可循环的生产模式，选择“资源—产品—再生资源—再产品”的循环经济增长模式，是寻求经济可持续发展的必由之路。

（二）制度因素

1.从环境污染损害赔偿制度角度看。首先，受环境污染损害赔偿主体不明确。在追逐经济效益的时代，西部地区追求经济增长，忽略生态环境遭到损害后的弥补措施，在环境法治建设中并未特别明确指出受害民众群体的范围。受害民众群体的范围不明确，就无法确定获得环境损害赔偿的主体，尤其是受害民众无法得到具体确定的大气污染和水污染事件，很容易让环境污染主体逃脱其本应承担的责任。我国对环境污染受害群体数量的确认和受害标准应做出明确的制度规定，明确制定出相关标准。其次，环境污染损害赔偿的责任归属不明确。从各国环境立法经验来看，在环境污染损害赔偿责任的确认上，均采用无过错责任原则，只要有污染行为，只要有污染结果，不论污染主体的主观是否存在过错，也不论法律有无未禁止的环境行为，都应当承担相应的环境污染损害的民事赔偿责任。但在我国环境立法中，虽然有类似规定，但由于过于笼统，导致污染主体很容易逃避其环境污染损害赔偿责任，中国西部地区由于历史文化经济等原因，环境权利意识薄弱，使得环境污染主体在逃避损害赔偿责任时更是有机可乘。再次，环境污染责任赔偿金额范围不确定。从实际司法过程中看，在环境污染事件中即使明确了环境污染主体的损害赔偿责任，但其损害范围的确定由于立法的模糊，实际确认过程存在困难。合理确定损害赔偿范围应兼顾救济环境污染受害者利益和污染主体的合法利益，既能保障受害者的切身利益，也能对环境污染主体实施有效的制裁，抑制污染主体的无节制排污行为。最后，赔偿金额的来源不明确。由于我国环境污染保险制度发展还在探索阶段，一旦发生环境污染纠纷，产生的巨额赔偿全部要由污染主体承担，这也是我国司法实践中环境纠纷案件执行困难的终极原因，如果污染主体承担了巨额赔偿，其直接后果很可能是污染主体破产，假如污染主体的全部资产不足以弥补全部的赔偿金额，其破产带来的后果不仅是受害民众得不到足额赔偿，且直接导致污染主体职工大面积失业，失业人口增多，会严重影响社会稳定性。

2.从行政监督制度的制约角度看。无论何种环境责任制度，其制度路径基本为“命令—控制”，既定制度路径导致新兴的很多环境责任制度形式很难突破，其惯性思维会制约新兴环境责任制度的执行推广以及执行效果。制度供给的形成，根本原因是不同利益集团博弈的结果，在现有制度中形成的既得利益集团，很难突破自身利益去接受新的制度，在不能获取更多利益的时候，势必形成新制度供给的阻力。

在西部地区，经济相对落后，经济增长是政府追求的第一目标，以保障财政收入，提高就业率。企业是地方经济增长的重要贡献者，企业生产过程中不可避免的环境污染问题就被有意无意地淡化了。在经济增长和环境污染之间做选择时，地方政府很容易弱化环境监督责任制度的执行力度，使之流于形式。中国西部地区落后的经济事实，很容易让政府选择牺牲环境利益而换取经济利益，给环境再生带来不可逆的严重影响。

（三）运行机制因素

1.生态补偿机制。环境问题是一个区域性的综合问题，建国初期，牺牲西部地区的资源以支持中东部地区的工业发展，是时代选择的结果，中东部地区的经济发展甚至是建立在掠夺式剥夺西部地区的生态环境及资源基础之上的。区域经济发展过程的时间差，实质为交换过程中的非等价交换，生态补偿机制，是实现中东部地区与西部地区综合竞争力差距的重要手段。现当代我国在生态补偿机制执行过程以“给予”“输血”为主。西部地区的环境补偿应该从两个方面来理解，一是为曾经付出的代价得到相应的补偿，二是为牺牲未来的发展权得到相应的補偿。“给予”“输血”式的补偿机制对西部地区曾经付出的代价可以做出补偿，但是对于发展权的补偿却不曾到位。鉴于发展权所带来的效益是隐形的，核算基础不同，核算结果也会大不相同。故而，具体补偿方式和金额很难在环境受益地区和环境损害地区之间找到平衡点。

2.环境法律矫正机制。法的原则是公平公正公开，环境法律矫正机制也不例外，在环境问题上，应该体现出公平公正，当特定区域为其他区域的发展做出牺牲时，理应得到相应补偿，将不平等发展转化为平等发展。这种补偿，实质上是利益的重新分配，由于经济人自利性本质以及环境外部性的存在，在历史遗留问题面前，很难做到对等的补偿，需要通过法律矫正机制来完善。

“公平”作为法的基本原则，在环境法制领域较难做到，由于环境公平涉及“区域公平”“代际公平”等空间和时间的跨度问题，很难短时间内确定出具体补偿措施。环境法治建设的重要环节就是不断完善环境矫正机制。当下的制度缺陷还很多，需要完善的部分也很多，面对贫富差距的扩大，经济结构的转型、社会底层极端思想的出现，环境矫正机制面对的不是单纯环境问题，而是泛环境问题——由环境引发的一系列社会问题。环境矫正机制应该考量包括“区域公平”“代际公平”在内的全方位立体化的公平正义，不仅体现生态环境补偿，还要体现出倾斜保护，保障所有群体的基本生活权利和享受环境的权利。

从当前的环境法律体现来看，环境法律矫正的功能主要通过财政转移支付体现，且多见于中央财政转移到地方财政，继续下行转移的相对较少，如“退耕还林”“退耕还草”“森林生态效益补偿”等，主要是“输血”功能，可以理解为补贴和环境保护过程中的奖励，严格说并不是环境法律矫正的根本目的。在泛环境问题下，通过法律法规等制度规定，建立技术改进、教育培训、产业转型等长效机制，最大限度缓解资源环境与经济增长之间的矛盾，激发区域经济发展潜能，充分调动地区发展的积极性和主观能动性，奠定区域自我发展的能力基础，走可持续发展之路。

四、西部地区经济发展与环境法治建设协调发展的对策建议

（一）从发达国家经验来看经济发展与环境法治建设协调发展的立法改进

1.严格适用污染者付费原则。环境污染具有明显的外部性特征，污染主体很容易逃避污染责任，并不会为其行为进行支付。中国西部地区地广人稀，监管力度较中东部地区弱，监管难度偏大，更容易让环境污染主体逃避其责任。借鉴发达国家的经验，污染者付费原则可以建立在各种经济手段之上，使环境污染的外部性转变成企业内部生产成本，从而实现对环境污染的防治。

2.建立环境污染损害赔偿基金制度。生产企业生产过程中的环境污染赔偿责任的承担对于企业而言十分沉重，甚至是以破产为代价的，所以没有任何企业愿意主动、完全地承担环境污染损害赔偿责任。政府在该问题上应该处理得当，既保证受害群体的合法利益不受侵害或能得到长足弥补，同时也能避免由于高额损害赔偿费用带来的企业生存困境，保证就业率，维护社会稳定。基于上述两方面考量，一些发达国家均不约而同探索出了建立“环境污染损害赔偿基金”制度，通过政府税收、向企业收取各类环境费用的方法，例如资源税、排污费、生态补偿税等等，成立专项基金，专门针对环境污染损害赔偿责任问题。中国西部地区在地方性制度制定过程中应充分利用经济、就业、环境等各项客观条件，通过合理的地方税费，构建起环境污染损害赔偿基金，分担企业生产过程中的环境责任。

3.构建环境污染损害赔偿责任保险制度。责任保险制度是后工业社会责任保险的完善，具有“责任利益”，是责任社会化的体现，任何一个国家都面临企业环境污染损害责任重大的不良后果问题，也探索出了将其责任社会化的途径——环境污染损害赔偿责任保险制度，环境责任保险是将环境污染损害责任社会化最为有效和常见的途径。按国际通行做法，环境污染责任保险可以分为两种——强制型保险和自愿型保险，在强制的基础上采取企业自愿投保环境污染责任险。我国保险行业还不够成熟，在环境责任上的险种相对较小，鉴于我国环境风险高发，商业保险公司并无动力开辟新险种，严重制约了环境污染损害赔偿制度的发展。故而，我国应当借鉴发达国家的经验，通过立法，构建完善的环境责任保险体系，在强制保险的基础上鼓励自愿，建立完善的环境污染损害赔偿的保险制度，适度转嫁企业环境风险，促进区域经济的全面发展。

4.完善权利救济制度。从权利救济制度形式的国际演变发展来看，救济规范的统一协调才能实现公平正义的环境权利的有效救济，发挥环境污染行政监督制度、环境污染损害赔偿制度的协同发展。从发达国家经验来看，投诉制度、监督制度、纠纷处理制度的协调发展。例如，设置独立的环境事件纠纷处理机构、设立完善的环境公害投诉制度、设立多种可供受害主体选择的救济补偿形式等等，才能保证有效处理各类环境事件。对于我国西部地区而言，行政地区各自为政的环境机构，会严重制约环境保护的效率和司法、执法力度。经济发展与环境法治建设协调发展，齐头并进，应该建立包括环境监督、处理、救济补偿的全方位管理的独立行政机构。

（二）不断完善环境矫正机制

西部地区由于自然环境因素的影响，资源保有量是西部地区的核心竞争力，因此，保护比经济增长从长远来看更为重要，单纯的资金补偿并不能从根本上解决问题，应不断完善生态补偿机制，从“输血”转变为“造血”。例如，完善“异地开发生态补偿试验区”造血补偿机制、建立新型财政转移支付模式，设置生态环境保护建设关联的专项支出、特殊地区环境保护建设的定向专项支出、生态补偿专项基金以及开发财政支付资金渠道等。

从当前的环境法律体现来看，环境法律矫正的功能主要通过财政转移支付体现，且多见于中央财政转移到地方财政，继续下行转移的相对较少，如“退耕还林”“退耕还草”“森林生态效益补偿”等，主要是“输血”功能，可以理解为补贴和环境保护过程中的奖励，严格说并不是环境法律矫正的根本目的。在泛环境问题下，通过法律法规等制度规定，建立技术改进、教育培训、产业转型等长效机制，最大限度缓解资源环境与经济增长之间的矛盾，激发区域经济发展潜能，充分调动地区发展的积极性和主观能动性，奠定区域自我发展的能力基础，走可持续发展之路。

（三）不断完善环境利益倾斜保护机制

落后区域的经济增长过程，法律法规应从完善倾斜保护机制角度着手，与经济增长相匹配，维护环境弱势群体的根本利益，充分平衡多方面的利益，保障和调节多重利益分配，并适度向弱势群体倾斜保护。利益的确定需要从不同角度出发，立足点不同，利益的确定也不尽相同。从区域经济可持续发展角度而言，环境立法立足于经济增长还是环境保护，利益选择是截然不同的，确定环境立法的环境利益及经济利益，并适度倾斜弱势群体利益，是法律公平公正的体现。经济利益与环境利益相比，经济利益处于强势地位，环境利益处于弱势地位，环境利益主要体现为公益，经济利益体现为私益。在公益和私益的沖突中，私益占有绝对上风，环境利益的弱势地位，要求法律应该给予倾斜保护。从中央及地方性法律法规中均能看出倾斜保护的意图，但具体落实到操作层面上，则略显空洞和欠缺可操作性。

当代关于公平和效率的争论，从侧面体现了对弱势利益的倾斜保护机制逐步走向成熟。环境利益的倾斜保护机制，可以避免地方政府在追求经济利益的过程中滥用职权，也可以避免过分强调环境利益而放弃地方政府对经济增长的指导作用，对于社会经济的结构优化有不可忽视的作用。无论是从国家层面还是地方层面，无论东西部地区之间还是城市与农村之间，经济增长过程均可以通过倾斜保护机制进行校正。倾斜保护机制的完善运行，是解决西部地区生态问题、资源问题、环境问题甚至是社会安定问题的重要保障。

结语

西部地区经济发展与环境法治建设协调发展受主、客观因素的制约，除了自身环境条件的限制，还与当地执政水平、生态补偿机制、环境利益倾斜保护机制等因素有关。探索西部地区经济发展与环境法治建设协调发展的路径，是改善西部地区生产生活环境，缓解生态压力，提高资源利用率的有效选择，有利于西部地区的可持续发展，对我国西部地区经济发展与环境法治建设协调发展，以及和谐社会的构建具有重要意义。