“合村并居” 中的问题与对策研究*

2021-04-14从宇乾韩淑韦

创意城市学刊 2021年2期

◎从宇乾韩淑韦

提要：随着我国城镇化水平的不断提高，农村人口流失导致的“空心村” 现象和城镇建设用地紧缺现象成了难以调和的矛盾。 “合村并居” 作为解决上述矛盾的重要尝试，在实践中却因“一刀切” 强拆、先拆后建等行为而被紧急叫停。一味地推动或叫停“合村并居” 都是不符合时代发展潮流的。必须在因地制宜、规划先行的基础上，充分保护农民合法权益、切实保障农民生产生活，稳步推动“合村并居”。

2020 年5 月，山东省自然资源厅宣称将编制全省村庄布局专项规划，指导各地完成县域村庄布局，制定全省合村并居规划指导，稳妥推进合村并居。 6 月，《关于最近山东合村并居之后的乱象》一文在网络的流传进一步引发舆论关注。随后，多名专家学者撰文对山东地区“合村并居” 中出现的“赶农民上楼” “先拆后建” 等乱象进行批判，山东省“合村并居” 成了社会舆论的焦点。 “合村并居” 作为政府的一项重要工作存在一定的社会基础和理论基础。探寻舆论中主要持反对意见的观点，提出行之有效的建议和意见，有利于“合村并居” 政策的顺利落实。

一 “合村并居” 的进程与效果

“合村并居” 又被称为“合村并点”、 “撤村并居” 或“社区搬迁” 等，是指“农村土地流转制度创新基础上的进一步扩展与深化，即通过两个或多个村庄土地、人口和其他经济资源的全方位流转实现生产要素的集聚和规模经营”［1］。早在改革阶段初期，部分发达乡镇就自发进行了“合村并居”； 21 世纪初期以来，随着“增减挂钩” 政策的出台， “合村并居” 在全国范围内得到了普遍实践。其中，山东省“合村并居” 启动较早，早在2001 年就出台相关文件对其进行说明，并在随后的实践中发展出了“德州模式” 和“诸城模式” 等典型模式。

（一） “合村并居” 之进程

1. 自发式“合村并居”

改革开放初期，农村改革深化程度超过城市，乡镇企业得到快速发展，以大邱庄、华西村为代表的部分村庄工业产值极速提升。然而，村庄建设用地的紧缺和劳动力匮乏严重制约了村庄的进一步发展。发达村庄为实现进一步发展，有“吞并”周边落后村庄的动力；周边落后村庄也有加入发达村庄，提高村民收入、改善物质生活条件的愿望，于是“合村并居” 在部分东部发达地区自发出现。

此时的“合村并居”，是“基于乡镇企业大发展以及小城镇建设需要而自发出现”［2］，只是将临近村庄合并，并不对农户进行搬迁。然而，这种自发出现的“合村并居” 严重依赖国家“二元户籍体制” 和乡镇企业的发展。随着城市改革的不断深化，城市发展加快，乡镇企业急剧衰落，大邱庄、华西村这样的经济强村经验已然不可复制。 “二元户籍体制” 更是导致大量农民落户城市，农村空心化现象逐渐凸显，自发式的“合村并居” 几乎宣告终结。

2. 政府主导下的“合村并居”

城镇经济发展，需要大量可供使用的城镇建设用地。而一个地区的土地总量恒定，可供使用的城镇建设用地资源增多意味着农村土地的减少。同时，我国有严格的耕地制度， “18 亿亩耕地红线” 作为刚性约束，任何人、任何地方不能以任何理由突破。为此，政府积极推动“合村并居” 政策，通过将农民从分散的宅基地搬入高楼的方式，整理出大量可供转化为城市建设用地的宅基地和其他农村集体建设用地。

同时，城乡二元体制造成了农村地区的经济发展远落后于城市地区，农村地区“经济、文化、技术发展滞后，社区的基本设施和服务尚不配套，公共资源和公共服务的提供很难与城市社区相提并论”［3］。根据住建部最新数据，我国村的数量有245.2 万个村，村庄户籍人口约7.71 亿人，平均每村有300 余人。考虑到长期在外务工人员和实际落户城镇但户籍尚未迁移的人口，实际长期在村人口可能只有200人左右（平均每村），远低于基本公共服务要求的最低人口规模。政府有提高农民生活水平的职责，但对村庄进行普遍投资可能造成严重的重复建设和资源浪费问题。通过“合村并居”，可以扩大农村社区人口规模的方式，提高公共资源的投入效率。

因为“合村并居” 有为城市发展提供建设用地、提高公共资源投入效率等诸多优点， “在一些地方，以合村并居为主要形式的社区建设被提高到了战略高度，成了政府的中心工作”［4］。在这一阶段， “合村并居” 的表现形式是将农户搬离原居住区域建立新的社区，地方政府成为推动“合村并居” 的主导力量。

（二） “合村并居” 的实际效果

一方面，农民总体福利水平得到提升，但相当部分农民也陷入负债状态甚至返贫。农民“合村并居” 后的安置社区几乎全面实现了自来水入户、生活燃料煤电气化、道路硬化和垃圾集中处理，基础设施建设较好；医院、学校、养老院和派出所等配套服务更为健全，农民的衣食住行都远比之前便捷。然而，基础设施和配套服务的丰富，也意味着农户的生活成本提高；部分低收入家庭因装修房屋、增购面积而花光积蓄甚至负债，生活水平甚至不如以前。

另一方面，节约土地效果明显，但是土地利用收益有限。政府通过“合村并居”，在理论上获得了大量土地。但是，这些土地需要进行拆迁才能复垦为耕地或者成为新增建设用地指标。这一过程过于漫长，土地并未得到有效利用，存在土地荒废现象。更为重要的是，如果土地并未因“增减挂钩” 而获得收益，仅通过复垦获得收益是极其有限的，难以承担“合村并居” 所花费的巨额资金。

二 “合村并居” 中存在的主要问题

（一） “合村并居” 主观目的之异化

“合村并居” 固然可以带来解决建设用地指标短缺和“空心村” 矛盾的效果，但“合村并居” 的最根本目的应当是帮助农民脱贫致富。当前，部分地区主观目的出现严重异化， “合村并居” 的目的是增加地方政府财政收入和获取城市建设用地指标，帮助农民脱贫致富反而成了附带效果，农民的权益被严重忽视。

1. 获取土地使用权出让金

自1994 年实行分税制改革后，土地使用权出让金成为地方政府的主要甚至重要收入来源。据统计我国城市土地使用权出让的市场，从1993 年的300 亿元扩大到了2019 年的7 万亿元，已然成为地方推动经济增长的主要动力之一。可供出让的土地面积大小，不仅涉及地方财政收入，更涉及地方政府债务的偿还、国家工作人员工资的正常发放和城镇建设资金的募集。正是因为土地收入的重要性，许多地区甚至将其作为晋升的重要依据。因此， “中国地方政府官员近年来大量出让土地是对政治激励做出的理性反应”［5］。地方政府通过“合村并居” 整理土地，再通过竞标等方式获得土地收入。当工作人员主观上希望更多的土地收益作为晋升之阶时，可能会削减对农民的补偿。

2. 获得城镇建设用地指标

随着城镇化程度的加深，部分中大型城市可供使用的建设用地资源已然宣告枯竭，甚至成为制约城镇发展的枷锁。为保障城镇建设用地指标，农村土地资源丰富的政府就更倾向于通过“合村并居” 的方式获得城镇建设用地指标。

此外，城镇建设用地作为一项较为稀缺的资源，可以为地方政府带来经济收益。“目前国家已出台政策，允许贫困地区通过增减挂钩指标跨区域交易来让贫困地区农民退出宅基地获得指标收益。”［6］依托该政策，经济发展水平较低的县区可以通过“合村并居” 的方式获得大量建设用地指标，再通过竞价的方式将指标交易给经济发展水平高但建设用地匮乏的地区，从而获得大量的收入。

（二） “合村并居” 客观执行之异化

1. 资金来源得不到保障

“合村并居” 的资金来源，主要是通过“增减挂钩” 将整理出的土地形成城镇建设用地指标再交易给建设用地匮乏的大城市。这就意味着政府首先得保证有足额资金启动“合村并居”，其次要保证指标能顺利交易，最后还要保证交易收益大于前期成本。然而，上述三点对于大部分地方政府而言皆难以保证，因此贸然推进“合村并居” 在资金上难以得到保障，可能导致政府和农民利益受损。

一方面，在建设用地指标顺利交易前，地方政府需要垫付拆迁费用、社区的建设费用和后续的补偿费用。而这些费用，正是需要将建设用地指标流转的地方政府所欠缺的。以德州市为例， “德州只能靠贷款建社区，向农民收取建设成本，并降低建设质量标准。结果，农民……生活质量下降，生产生活更加不方便，还将原来计划到城市买房的积蓄用于购买社区质量很差的住房”［7］。政府如果在没有进行妥善论证的前提下，贸然推动“合村并居”，极有可能因资金链断裂导致政策难以推行，最终导致出现农民利益和政府利益双双受损的双输结局。

另一方面，冀望通过“增减挂钩” 来获得足额资金并不明智。首先，指标本身是没有价值的，其市场价格较高的根源在于国家对指标的宏观调控。其次，目前建设用地指标价格较高，是建立在试点地区有限基础上的。各地普遍通过“增减挂钩” 获得建设用地指标，可能导致价格因买方市场而骤降，所获资金甚至难以偿还贷款。更重要的是，城镇建设用地是一个城市未来的发展权，为了获得短暂的资金利益而放弃长期的发展权益，可能是一种短视的行为。

2. 行政权力滥用

一方面，未经系统论证，盲目推进“合村并居”。 “合村并居” 除了涉及资金筹措外，还涉及农村社区建设、科教文卫设施建设、农民后续就业保障等诸多方面，需要广泛征求各方面人士的意见，尤其是相关农民的意见。在此基础上，各地需要根据地区实际情况，因地制宜，稳步推进“合村并居”。然而，部分地区政府并未进行论证，仓促上马项目，导致项目资金不足、后续保障不力。

另一方面，违背农民意愿，强制拆迁。 “合村并居” 直接涉及农民切身利益，政府应当在充分听取农民意见后，拿出切实可行的补偿方案，在农民的允许下进行拆迁。然而，少数地区政府“忽视农民主体地位，用强大的行政力量逼迫农民就范……强行拆毁农民的房屋、养殖场、种植园……引发了农民‘被上楼’、 ‘上楼致贫’ 等不良现象”［8］。更有甚者，在没有提供农民安置房屋的情况下“先拆后建”，导致农民住在临时搭建的帐篷之中，严重损害农民权益。

3. 知情权与参与权得不到保障

“合村并居” 战略，涉及农民群众的根本利益，因此农民的知情权和参与权必须得到保障。然而，部分地方政府并未切实保障农民的知情权和参与权，导致农民在不知晓的情况下切身利益受损。即使政府推动“合村并居” 的出发点是好的，农民也可能因为不理解、怕被骗而不配合政策的落实。因此，政府需要做好宣传工作，让广大农民了解相关的政策法规，保障他们全过程的知情权与参与权，调动他们参与集中居住区建设的积极性和主动性。

（三）未充分考虑农民之利益

1. 经济补偿难以满足需求

首先，房屋拆迁补偿不足。部分农户存在一户多宅、房屋建设面积超标等违法情况，政府对该部分补偿的标准较低，补偿费用甚至不能覆盖建设成本。部分农户房屋面积较大，拆迁后获得安置房屋面积较大，对新房进行装修需要大量的现金，而补偿费用远不足支付该项费用。此外，部分农户对安置房屋的区位、楼层、面积等有额外需求，获得等面积房屋需要额外支付费用。

其次，生活成本的提高导致更高的补偿预期。农村宅基地的一个重要特征就是其带有福利性，农户通过建造畜禽社养殖畜禽、利用院套用地种植蔬菜，以庭院经济的方式，降低生活成本、提高经济收入。 “合村并居” 直接导致了庭院经济的解体，也增加了农民“上楼” 后的用水、用电和物业费等其他成本。

最后，未考虑农民生产成本的提高同样导致更高的补偿预期。对农民而言，宅基地除了提供住房，还是重要的生产场所。住房可以堆放农具和收获作物，庭院可以晾晒谷物。此外，农民宅基地一般距离承包地较近，无论是耕作还是休息都非常方便。 “合村并居” 意味着相当多的农民需要去较远的地方进行生产活动，也意味着农民失去堆放农具和收获、晾晒作物的场所。

2. 对特殊群体需要更多关注

一方面，对部分留守老人而言，精神上的慰藉远高于物质水平的提高。安土重迁，黎民之性。乡村可以给予农民心灵上的安全感和归属感，熟人社会更是其宝贵财富。生于斯，长于斯，死于斯是其精神希望。另一方面，身体残疾、鳏寡孤独等弱势群体在精神上和经济上有着更高的要求。腿脚不便或身体残疾的农民可能不适宜在高楼层居住；鳏寡孤独的农民可以在村集体的保护或熟人的庇护下生活，但搬迁可能导致其赖以生存的环境丧失；家庭人口较多的农户可能难以支付较大面积房屋的购房款和装修款。

三深化“合村并居” 的思考

（一）矫正主观目的

“合村并居” 可以为地方政府带来土地收入、增加城镇建设用地指标，这也是地方政府积极推动辖区“合村并居” 政策的主要动力。然而，从宏观角度上来说“合村并居” 带来的效益总量是恒定的。因此，地方政府应当矫正其主观目的，坚持将农民福利的提升作为“合村并居” 的出发点和落脚点，让农民从中获取利益。

（二）正确行使行政权力

1. 在严密论证的基础上稳步推进

首先，坚持规划先行。规划是建设的灵魂，坚持规划先行，充分发挥规划的引领、规范作用，是协调推进新型城镇化与新农村建设的重要保障。坚持规划先行，具体而言就是“要与县域总体规划、乡镇体系规划做好衔接，统筹安排产业发展、基础设施、公共服务与居民点建设，确保规划的科学性与前瞻性”［9］。

其次，加强资金监管。充裕的资金是“合村并居” 战略得以稳步推进的根本保障，因此需要政府加强对资金的监管。一方面，避免政府通过高负债的方式筹措资金，防止因地方政府财政恶化导致资金链断裂；另一方面，政府可以通过企业融资、“增减挂钩” 和城镇建设用地指标提前交易等手段，丰富资金的来源渠道。

最后，坚持因地制宜。地方政府的财政水平差异较大，因此可供推动“合村并居” 的范围和程度也有显著区别；即使在同一政府辖区，各村庄的经济发展水平、自然资源情况和区位因素等也存在较大差异。按照同一标准推进“合村并居” 显然不符合实际情况。因此，在推进“合村并居” 工作的过程中“要注重因地制宜，因村施策，精准到户。要综合考虑财政资金贴补、群众实际负担、土地流转方式、自然禀赋增量、区位交通优化、人文历史传承等因素”［10］。

2. 敦促政府合理行政

首先，在征得农民同意的情况下才能进行拆迁工作。一方面，这意味着政府要将农民权益放在首位，不得强制拆除农民房屋；另一方面，政府不得通过威胁、哄骗等方式，在违背农民真实意愿的情况下与农民签订协议。考虑到“合村并居” 涉及村庄全体村民的利益，为了少部分的利益而推动拆迁固然有失公平，但盲目维护极个别反对拆迁的农民利益而罔顾绝大多数农民的权益也非正义。地方政府可以设置比较高的村民同意率，在达到此项标准的情形下方可推动“合村并居”。山东地区明确村民同意率必须达到95%以上才能实施，不搞强迫命令“一刀切”，不能增加农民负担，值得各地政府学习推广。

其次，要保障协议的切实履行。协议的根本在于执行，不能按照协议的内容切实履行，无论其原因为何都对政府的公信力造成了巨大伤害，也严重侵害了农民的期待利益。为保障协议的切实履行，一方面政府应对协议内容严格把关，不能为了获得更高的同意率而罔顾政府实际履约能力；另一方面政府需要将保障协议的履行作为一项重要工作来做，不得为节省资金而降低安置房质量、降低新建社区基础建设和配套服务水平。

最后，树立正确的法治观念。部分政府官员滥用行政权力的根源，是其法治观念不强，认为公权力可以凌驾于私权利之上，只要结果是好的就可以绕过法定程序，为了国家利益就可以侵害少数公民权利。对此， “要让官员正确认识并处理公法权力和私法权利直接的关系，在以公法权力限制或剥夺权利时，一定要有正当的理由并遵守正当法律程序；要在全民特别是政府官员中，树立主体平等的观念”［11］。

3. 保障农民知情权和参与权

一方面，为避免农民因对政策不熟悉而产生抵抗情绪，当地政府应当进行有效的宣传工作。首先，当地政府可以通过召集镇、村的干部召开政策内容的宣传讲解会议，培养一批业务能力相对突出的基层干部，并通过基层干部对农民进行宣传；其次，可以召集村民开展面对面的政策宣讲会议，让农民充分知晓“合村并居” 政策对农民生活水平提升等方面的重要作用。

另一方面，畅通农民与政府的沟通渠道。 “合村并居” 涉及农民的切身利益，应当赋予农民表达意见的权利，以增加农民参与的积极性。为此，地方政府应当畅通沟通渠道，充分了解农民的主要反对意见和顾虑，并规定应当在一定期限内予以书面回复。

（三）充分保障农民权利

1. 扩大补偿项目和范围

首先，保障农户不因搬迁而负债、返贫。购房款和装潢费用是导致农户负债、返贫的主要原因。为避免该情形的发生，一方面，政府要提高和增加农户拆迁所获补偿金和置换面积；另一方面，要在保障住房质量和基本装潢水平的基础上降低住房价格。在具体实践中，住房价格可以由农民与开发商平等谈判决定，农民也可以通过自主招标去选择更合适的开发商，保障房屋价格公开透明。

其次，提供社会保障补偿。宅基地作为农民的一项重要福利，除了提供住宅外，庭院经济还为其提供了基本的社会保障，提高了农民抵抗风险的水平。 “合村并居”导致该项社会保障趋于瓦解， “从理论上说，合村并居是国家发展城镇化进而实现城乡一体化的战略，因此合村并居后的社会保障费用应由公共财政予以保障”［12］。

最后，提供安置补偿费用。 “农民上楼” 必然造成部分农民居住区域远离承包地、农用设施无处存放等现象，导致农民生产成本提高；物业费、水电费等生活成本的提高也需要予以考虑。政府应当将这些生产生活成本增多的部分纳入补偿的范围之中，保障农民的生活开支不因拆迁而提高。

2. 加强对特殊群体的照顾

一方面，充分关照特殊群体。特殊群体在村民人口中所占比例较低，加之其文化程度较低，其意见难以传达，影响政府决策，其合法权益极易受到侵害。因此，地方政府应对特殊群体进行特殊关照。对鳏寡孤独、身体残疾的农民，应当专门拨款对其进行救济，也可以探索多元化救助体系，例如通过与其签订放弃补偿金的方式获得政府养老；对家庭人口较多的贫困家庭，可以适当增加其基础住房面积保障其基本居住权；对缺乏经济收入的家庭，可以在社区中提供就业岗位等。

另一方面，积极构建村民社会关系。 “失地农民处于‘熟人社会’ 向‘陌生人社会’ 过渡阶段……其间可能产生不安情绪，无所适从等问题随之出现。”［13］对这种心理障碍的调解，不是一蹴而就的，而是一个循序渐进的过程，需要地方政府在社区建成后当作重要的工作内容来处理。营造良好社区氛围，强化社区文化建设，通过举办各类文娱活动、社区活动的方式，帮助农民在新社区收获友谊。另外，提升农民个人综合素质，提高其心理适应能力和调解能力。

尽管“合村并居” 战略在部分地区的实践，因政府主观目的异化、客观执行异化和未充分保障农民权益等原因，表现得并不尽如人意，但作为解决城镇建设用地紧张和农村“空心化” 的重要尝试和提高农民生活水平的重要举措，推动“合村并居” 的趋势不可逆转。在这样的基调下，地方政府应当矫正主观目的，合理行政，以农民的权益作为根本的出发点和落脚点，切实保障农民合法权益。

注释

［1］刘传江：《村庄合并重组型农村城镇化及其制度特征》，《长江论坛》 1999 年第1 期。

［2］王文龙：《中国合村并居政策的异化及其矫正》，《经济体制改革》 2020 年第3 期。

［3］韩阳阳：《合村并居型农村社区治理问题研究——以辉县市为例》，硕士学位论文，河南大学， 2016。

［4］崔红志：《合村并居动因、效果及相关建议》，《中国发展观察》 2020 年第6 期。

［5］张莉、王贤彬、徐现祥：《财政激励、晋升激励与地方官员的土地出让行为》，《中国工业经济》 2011年第4 期。

［6］贺雪峰：《论农村宅基地中的资源冗余》，《华中农业大学学报》（社会科学版） 2018 年第4 期。

［7］贺雪峰：《 “合村并居” 一定要拆农民房子吗》，《决策》 2020 年第6 期。

［8］邢莎莎：《“合村并居” 前后农民福利变化的研究——以潍坊市临朐县为例》，硕士学位论文，山东财经大学， 2016。

［9］元剑：《城乡中国视角下的“撤村并居” 研究述评》，《社会科学论坛》 2020 年第1 期。

［10］徐学福：《 “合村并居” 中的乱象及其精细化治理》，《长江论坛》 2020 年第4 期。

［11］陈小君：《农村土地问题立法研究》，经济科学出版社， 2012，第277 页。