生育政策调整、退休年龄延迟与基本养老保险基金的可持续性发展

王 欢,杜 筱

(1.河海大学 人口研究所，江苏 南京 211100；2.河海大学 理学院，江苏 南京 211100)

一、研究背景

自20世纪70年代起，我国的生育水平持续降低，人口结构转变速度加快，与之相伴的是劳动力短缺、人口红利消失及社会抚养负担加重等一系列问题。其中，作为老年人经济生活保障的基本养老保险制度的可持续性面临严峻挑战。2015年，全国养老保险基金当期收不抵支(不考虑财政补助)的省份已经达到25个，比2012年增加了6个，基金缺口达到2796.36亿元，比2012年增加了1087亿元[1-2]。特别是人口老龄化程度较高的地区，养老保险基金的支付压力更大。

为促进人口均衡发展，积极应对人口老龄化，2013年中共十八届三中全会决定实施“单独二孩”政策，2015年十八届五中全会又进一步提出实施“全面二孩”政策，我国的计划生育政策做出了重大调整。与此同时，继十八届三中全会将延迟退休年龄提上议程后，国民经济和社会发展第十三个五年规划明确实施渐进式延迟退休改革，且这一决定在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中再次被强调。生育政策调整与退休年龄的延迟势必会从人口结构及制度两个层面影响基本养老保险基金的收入与支出，但仍有一些问题值得深入思考：这些改革措施对基金可持续性的影响究竟有多大？政策单独实施及叠加效果如何？能在多大程度上缓解基金偿付危机？本文拟围绕上述问题展开研究，为完善改革措施、提升基本养老保险基金的可持续性提供依据。

已有学者针对生育政策调整及退休年龄延迟对基本养老保险基金可持续性的影响展开研究。生育政策的调整主要通过改变生育水平及出生人口规模来影响基本养老保险基金收支。英国等国家的经验表明，总和生育率的提高有助于减轻养老保险的财政负担，在缩小基金缺口上具有促进作用[3]。国内学者则认为“政策二孩”的出生有助于改善养老保险基金收支关系。曾益等基于“单独二孩”的政策背景，运用精算模型测算指出，如果10%～50%的夫妇生育二孩，统筹基金财务状况会得到改善，缴费率可以下降至18.06%～19.57%；如果生育二孩的妇女比例上升至60%～100%，则缴费率甚至可以下降至16.55%～17.70%[4]。张鹏飞等认为，生育二孩的夫妇比例越高，养老保险统筹基金开始出现缺口的时间越往后推移，且缺口的持续时间越短[5]。肖彩波等研究指出，“全面二孩”政策对统筹账户基金的影响出现在2035年左右，基金累计结余赤字时点相应消失，养老金支付压力得到一定程度的缓解[6]。

延迟退休已经成为国际上大多数国家的选择,但关于这一政策对养老保险基金收支的影响学者们持不同意见。一些研究认为延迟退休能够通过增收减支的方式促进社会保障系统的自我调节，提高养老保险基金的偿付能力，缓解基金支付压力，从而有效应对人口老龄化带来的挑战[7-8]。Martins等分析欧盟国家的宏观数据指出，每10年延迟退休年龄1～2岁，将稳定经济活动人口与非经济活动人口的比例，降低基金缺口扩大风险[9]。邓大松等设计了11种退休年龄方案并测算不同方案对养老保险基金收支平衡的影响，发现延长退休年龄能推迟养老金缺口出现的时间[10]。但也有研究指出，如果预期寿命的延长速度快于退休年龄的提高速度，养老保险基金支出的风险反而会加剧[11]。考虑到我国阶段性降低养老保险单位缴费率的现实背景，应及早实施延迟退休年龄政策和落实国有资本划转，来弥补持续扩大的基本养老保险基金缺口[12]。

上述文献为本研究奠定了基础，但仍存在完善空间：(1)已有研究多局限于生育政策调整、退休年龄延迟对基本养老保险基金收支的单向影响，缺乏对上述政策效应的比较及综合效应的定量分析；(2)已有研究多集中于国家层面的研究，鲜有区域层面上的探讨。目前我国基本养老保险仍停留在省级统筹层面，基金收支情况区域特征明显，因而在区域层面上针对改革的可能影响展开研究具有现实意义。江苏省早在1986年就进入了人口老龄化社会。2015年1%人口抽样调查数据显示，江苏60岁及以上人口占比19.17%，高出全国平均水平3.02个百分点。近年来，江苏省养老保险基金当期结余不断减少，基金支付压力不断增加。本文以江苏省为例，围绕生育政策调整及退休年龄延迟对基本养老保险基金可持续性的影响展开研究，具有一定的政策参考价值。如无特殊说明，文中基本养老保险特指城镇企业职工基本养老保险。

二、模型构建

(一)开放人口系统预测模型

(1)

其中，

(2)

(3)

(4)

开放系统总人口为：

(5)

t年城镇人口为Pt·ρt。

(二)基本养老保险基金收支模型

理论上我国企业职工基本养老保险应为社会统筹账户与个人账户相结合的部分积累制，但实际运行过程中由于种种原因个人账户成为一种管理技术支撑，这使得基本养老保险制度本质上仍然为现收现付制[13]。因此，单独考虑社会统筹账户基金变动不能代表基本养老保险基金整体情况。本文以“现收现付”为原则，采用整体法构建基本养老保险基金收支模型，以反映基金缺口的变动轨迹。

1.基金收入精算模型

根据现行基本养老保险相关办法，t年性别s的基金收入为：

(6)

2.基金支出精算模型

t年基金支出模型为：

(7)

3.基金总体收支精算模型

t年s性别基金当期结余为：

(8)

t年基金当期结余为：

(9)

t年s性别基金累计结余为：

(10)

t年基金累计结余为：

(11)

Ot>0(Ft>0),t年基金当期(累计)收大于支，存在结余；Ot=0(Ft=0)，t年基金当期(累计)收支相当，基金平衡；Ot<0(Ft<0)，t年基金当期(累计)收小于支，基金存在支付危机，如果基金赤字规模大且持续时间长，则基金不可持续。rt为t年利率。

三、方案设计及参数假定

(一)方案设计

1.延迟退休年龄方案

国际上，延迟退休年龄至65岁或67岁是大多数国家的改革目标。如2013年日本议会通过对《老龄雇佣安全法》的修订，将退休年龄提高到65岁。2009年英国政府通过《平等法案》，规定女性与男性退休年龄一致为65岁，并计划到2026年推迟到66岁，2036年推迟到67岁。我国法律规定，男性60岁退休、女性工人50岁退休、女性干部55岁退休。国内学者对延迟退休目标年龄尚未达成一致。2013年清华方案认为到2030年男女退休年龄应当统一至65岁；也有学者认为女性应统一至60岁、男性应提高至65岁；但考虑到我国老年人口健康寿命较短，退休年龄不宜过高。结合上述改革经验及观点，本文分别按现退休年龄女性50岁、男性60岁为基准，以62岁、65岁为目标年龄做出如下方案假定：

方案一：第一阶段，2021年开始，女性每3年延迟退休2岁，至2035年退休年龄延迟至60岁；第二阶段，2036年开始，男女平均每3年延迟1岁，到2050年退休年龄统一至65岁。

方案二：第一阶段，2021年开始，女性每2年延迟退休1岁，到2040年退休年龄延迟至60岁；第二阶段，2041年后，男女平均每5年延迟1岁，到2050年退休年龄统一至62岁。

2.生育政策调整方案

近10年来，江苏省总和生育率不断走低。2015年1%人口抽样调查数据显示：江苏省总和生育率仅有0.859，比2005年降低了0.30。其中一孩生育率降低了47.73%，是总和生育率下降的主要原因(见表1)。2015年1%人口抽样调查距“单独二孩”政策实施已有一年半时间，与2010年相比，二孩生育率提高了0.043，提高幅度仅占同期一孩总和生育率下降幅度的14.88%，可见“单独二孩”政策实施效果甚微；三孩生育率则基本保持稳定。即便考虑到1%人口抽样调查可能存在漏报等问题，江苏省总和生育率持续走低已经成为不争的事实。本文利用2019年《江苏省统计年鉴》分年龄、分性别人口数据对2015年1%抽样调查数据进行逆向校对。考虑到“全面二孩”政策是生育政策调整的关键，本文基于校对后的总和生育率，分析不同比例(20%、60%、100%)夫妇生育二孩对基本养老保险基金可持续性的影响。

表1 2005—2015年江苏省总和生育率

(二)关键参数假定

本文以校对后的2015年江苏省分年龄、分性别人口数据为基期数据，基于前述公式运用年龄移算法预测2020—2060年城镇人口，进而测算基本养老保险基金收支变动趋势。根据已有研究及国家、江苏省关于基本养老保险制度的相关政策，对模型参数做出如下假定：

1.人口相关参数

(1)出生人口性别比。江苏省出生人口性别比近年来呈现不断下降趋势，从2010年的121.38降低至2015年的116.15。考虑到政府对出生人口性别比偏高问题治理力度的加强，假定出生人口性别比持续线性降低，至2025年达到国际公认正常水平107。

(2)死亡率。根据2015年1%人口抽样调查数据中分年龄、分性别死亡人口数据编制人口生命表，测算得到江苏省平均预期寿命达到77.51岁，高出全国平均预期寿命1.07岁，其中男性75.50岁，女性79.52岁，预测期间本文假定死亡率水平不变。

(3)净迁移率。利用2014、2015年江苏省分年龄、分性别人口抽样调查数据，测算得到2015年江苏省净迁移率为0.8%。随着区域协调发展，人口迁移流动速度会变慢，假定人口净迁移率以5%的速度递减。

2.经济社会发展相关参数

(2)平均工资增长率。职工工资增长与区域经济发展密切相关，假定两者同步增长。2014—2018年江苏省地区生产总值年均增长率为7.8%，高于全国平均水平。考虑到经济新常态宏观背景下经济增长趋势减缓，假定江苏省地区生产总值在2020年前平均水平维持在7%，之后每10年降低1个百分点。

(3)平均工作起始年龄及退休年龄。随着平均受教育年限不断延长，个体进入劳动力市场的起始年龄相应提高。借鉴已有研究[14][15]，本文假定2015年个体参加工作的起始年龄为20岁，2016—2025年间每5年提高1岁，2026—2045年间每10年提高1岁，2046年后为24岁。现行退休政策下男性60岁退休，女性50岁退休。

3. 养老保险制度相关参数

(1)缴费率。国发〔1997〕26号文、国发〔2005〕38号文规定社会统筹账户缴费率为20%，个人账户缴费率为8%。为减轻企业缴费负担，增强企业活力，国务院提出阶段性降低企业缴费率。根据苏政办发〔2019〕47号文，江苏省降低社会统筹账户缴费率为16%。本文假定预测期间单位缴费率为16%。

(2)参保率。根据《中华人民共和国社会保险法》第十条，我国企业职工基本养老保险制度具有强制性，符合条件的个体及用人单位均应参加。但实际运行过程中，由于种种原因，制度尚未实现全覆盖。2010—2018年，江苏省基本养老保险制度平均参保率为70%，仍存在上升空间。本文假定2030年前，平均参保率为75%，之后平均参保率达到80%。

(3)养老金调整率。继2005—2015年基本养老金连续11年以10%的增长率高速增长后，2016年基本养老金年均增长率下调至6.5%，2017年为5.5%，2018、2019年均为5%。本文假定2020—2025年间，养老金年均增长率维持在5%，之后每5年降低0.5个百分点，2050年后保持2.5%不变。

(4)缴费基数。根据政策规定，缴费基数应为上一年在岗职工平均工资，但制度运行中缴费工资不实十分普遍。2019年《江苏统计年鉴》显示，2018年职工平均缴费基数仅为在岗职工平均工资的63%，本文假定测算期间这一比例不变。

(5)利率。当基金存在结余时，基金结余按照银行活期利率0.35%计算；当基金存在缺口时，使用基金累计结余。

四、实证结果分析

(一)生育政策调整对人口结构的影响

“全面二孩”政策的实施在一定程度上放缓了江苏省人口结构转变的速度。测算结果显示(见图1)，不实行生育政策调整的情况下，江苏省60岁及以上人口占比将由2020年的23.52%迅速上升至2030年的32.39%，在经历一个短暂的平稳增长期后，2044年开始加速并于2055年达到峰值42.48%，之后缓慢地降低至2060年的40.28%。生育政策调整后，二孩生育比例20%、60%及100%三种测算方案下，2055年60岁及以上人口占比达到峰值时将比生育政策调整前分别低1.00、1.94、4.04个百分点。之后，三种测算方案下人口老龄化水平下降的速度也均快于生育政策调整前的情况。

图1 生育政策调整对江苏省60岁及以上人口占比的影响

(二)基本养老保险基金收支缺口：生育政策及退休年龄不变(基准方案)

基准方案下，预测期间基本养老保险基金收支情况如表2所示。随着老年人口的增多，2020—2060年间江苏省基本养老保险基金收入、支出保持持续增加趋势，分别从2020年的0.279万亿元、0.278万亿元增加至2060年的0.61万亿元、2.17万亿元，基金支出年均增加0.047万亿元，是基金收入年均增长量的5.65倍。基本养老保险基金支出增加的速度远高于收入增加的速度，必然导致基金收不抵支：继2021年出现当期基金缺口0.064万亿元后，基金缺口规模持续增大，2025年出现基金累计缺口0.17万亿元，到2050年基金当期、累计缺口分别达到1.48万亿元、21.07万亿元，到2060年则分别达到1.55万亿元、36.47万亿元。这表明：在生育水平较低、退休年龄偏低及人口老龄化加剧的现实背景下，基本养老保险基金收支平衡面临巨大挑战，采取有效的改革措施成为现实需求。

表2 生育政策及退休年龄不变情况下基本养老保险基金收支情况 万亿元

(三)生育政策调整对基本养老保险基金收支缺口的影响：退休政策不变

生育政策调整后，结合工作起始时间假定，2016年新出生人口到2039年满23岁才能参加基本养老保险成为缴费人口。现行退休政策下，新生人口中女性最早于2066年退休，男性最早于2076年退休。这意味着生育政策调整所引起的人口结构变动对2039年前基金收入没有影响，对基金支出的影响到2066年后才开始显现。预测结果显示，二孩生育比例为20%、60%、100%三种情形下，当期基金缺口持续扩大，到2050年分别增加至1.48万亿元、1.46万亿元、1.44万亿元，到2060年进一步扩大至1.53万亿元、1.50万亿元、1.47万亿元，届时基金累计缺口达到36.30万亿元、35.95万亿元、35.60万亿元。与基准方案相比，自2039年开始，不同生育政策调整方案下基金缺口均得到一定程度的缩减，缩小比例在预测期间持续波动增加。与基准方案相比,三种二孩生育比例方案下，到2060年当期基金缺口可以缩小1.11%、3.34%、5.59%，基金累计缺口可以缩小0.48%、1.43%、2.40%(见表3)。这说明，生育政策调整在一定程度上能够弥补基金缺口，二孩生育比例越高，基金缺口缩小程度越大。虽然这一影响具有持续性，但总体来看“政策二孩”的增加对缓解基金支付压力的作用有限。

表3 退休年龄不变、生育政策调整下基本养老保险基金缺口缩小比例 %

(四)退休年龄延迟对基本养老保险基金收支缺口的影响：生育政策不变

退休年龄的延迟可以通过增加个体缴费时间、推迟养老金领取时间来调节基本养老保险基金的支付能力。如维持生育政策不变，在延迟退休年龄方案一、方案二下，2050年基金当期缺口分别扩大至0.54万亿元、0.93万亿元，基金累计缺口则增加至12.90万亿元、15.23万亿元；届时与基本方案相比，基金当期缺口分别缩小63.44%、37.13%，基金累计缺口则分别缩小41.63%、27.71%(见表4)。到2060年，退休年龄延迟方案一、方案二下，基金当期缺口分别为0.96万亿元、1.17万亿元，比基准方案减少38.38%、24.88%；基金累计缺口分别为20.27万亿元、26.52万亿元，比基准方案减少44.41%、27.30%。可见，延迟退休对缩减基金缺口的效果主要在改革推进期间，改革结束后这种效果会不断减弱，但即便如此也远优于“政策二孩”带来的基金缺口缩小效应。

表4 生育政策不变、延迟退休改革下基本养老保险基金缺口缩小比例 %

(五)生育政策调整及退休年龄延迟对基金收支缺口的联合效应

根据方案设计，生育政策调整及退休年龄延迟同步执行时有六种情形(见图2)，不同情形下基金当期、累计结余情况见图2、图3。预测结果显示，联合改革政策的实施无法改变2020年基金当期结余首次出现收不抵支的局面，延迟退休的目标年龄越高、二孩生育水平越高，基金缺口缩小的程度就越大。2050年，情形五下(二孩生育比例100%×延迟退休年龄方案一)，基金当期缺口0.50万亿元，累计缺口12.03万亿元，分别比基准方案缩小66.30%、42.89%；情形二下(二孩生育比例20%×延迟退休年龄方案二)，2050年基金当期缺口0.92万亿元，累计缺口15.18万亿元，分别比基准方案缩小37.68%、27.95%。之后，不同情形下基金当期缺口均略有扩大。2060年时，情形五、情形二下当期基金缺口分别缩小44.33%、30.71%，累计缺口分别缩小79.9%、29.81%。可见，两类改革同步实施意味着基金缺口缩减的效果更加显著。然而，由于“政策二孩”的出生对缩小基金缺口的贡献相对有限，改革同步实施时基金缺口缩小仍然主要受退休年龄延迟的影响，这使得改革的综合效果也具有阶段性特征。

图2 不同情形下基本养老保险基金当期结余变动趋势

图3 不同情形下基本养老保险基金累计结余变动趋势

(六)参数敏感性分析

1. 缴费率

控制其他参数不变的情况下，假定社会统筹账户缴费比例下降至14%和12%，测算结果表明：仅实行生育政策调整时，缴费率的降低会加速基金缺口规模的扩大，对基金缺口的弥补效应也被大幅度削弱；但在延迟退休年龄后，降低缴费率对基金缺口的弥补效应与原假设(缴费率=16%)基本相当(见表5)。这说明，生育政策调整、退休年龄延迟同步实施后，缴费率的降低对基金平衡的影响较小，企业缴费率存在继续下降的可行空间。

表5 缴费率变化对当期基金缺口缩小比例的影响 %

2. 缴费基数

控制其他参数不变，假定缴费基数逐步做实，达到社会平均工资的80%、100%，测算结果表明基金收支缺口将大幅度缩小。当100%的夫妇生育二孩，目标退休年龄为65岁时，到2050年，基金收支失衡的局面能够被彻底扭转(见表6)。这说明缴费基数对于基本养老保险基金平衡的影响显著，为有效促进基金平衡发展，应当逐步做实缴费基数。

表6 缴费基数变化对当期基金缺口缩小比例的影响 %

五、结语

本文通过构建开放系统人口预测模型和基本养老保险基金缺口精算模型，在区域层面上以人口老龄化水平较为严重的江苏省为例，基于不同二孩生育比例、不同延迟退休年龄方案假设，实证分析了生育政策调整、退休年龄延迟及联合政策实施对基本养老保险基金收支平衡的影响(不考虑财政补助)，研究得到以下三点结论：

(1)生育政策调整将在一定程度上抑制人口结构老化速度，降低人口老龄化程度峰值，改善基本养老保险基金平衡的人口基础。在不实施生育政策调整及退休年龄改革的情况下，基本养老保险基金于2021年、2025年分别出现基金当期、累计缺口，之后缺口规模不断扩大。到2050年，基金当期、累计缺口分别达到1.48万亿元、21.07万亿元，到2060年则分别达到1.55万亿元、36.47万亿元。

(2)由于人口成长的滞后性，生育政策调整对缩小基金缺口的作用到2039年才开始显现，具有持续性但效果不明显。退休年龄改革实施期间，目标退休年龄越高、延迟速度越快，基金缺口缩小的幅度越大，但作用具有阶段性。与退休年龄改革实施期相比，目标退休年龄达成后，基金赤字规模又会扩大。与单一改革相比，同步实施生育政策调整及退休年龄延迟缩小基金缺口的作用更加明显。但在不进行其他参数配套调整的情况下，无论哪种改革方案，均不能改变当期基金收不抵支的趋势。

(3)参数敏感性分析表明，生育政策调整及退休年龄延迟同步实施可以为企业缴费率进一步降低提供环境支持，而做实缴费基数对缩小基金缺口的作用不可忽视。

当前，对于以江苏为代表的人口老龄化严重地区，化解养老保险基金支付危机已经迫在眉睫，基金的可持续性并不乐观。尽管生育政策调整、退休年龄延迟均能缓解基本养老保险基金支付压力，但养老保险基金平衡是一项系统工程，需要多方面采取综合性改革措施，重视多重因素调整对提升基金可持续性的联合效应，而这不仅需要地方政府的改革参与，更需要中央政府对改革的顶层设计与方向引导。

对于江苏省而言，首先政府不仅应鼓励生育二孩，同时也应高度重视提高一孩生育水平，具体可以从生育支持、幼儿养育等方面入手，采取延长夫妻双方产假、提高家庭生育抚育津贴、适当减免孩子教育费用、按家庭孩子数目降低个税等措施。其次，政府应在阶段性降低企业缴费率的基础上，提高企业参保积极性，增强养老保险制度吸引力，逐步做实缴费基数，完善基金征缴机制，增加基金收入。最后，政府应当积极拓展养老保险基金投资渠道，提高投资收益率，如将一定比例的基金结余委托全国社会保障基金理事会投资运营等，降低基金贬值风险。国家层面上，中央政府应在确保经济长期稳定发展的基础上，尽快实现基金全国统筹，加强对基金支付压力较大地区的财政支持力度；研究实施渐进式延迟退休方案，逐步统一男女退休年龄至合理目标年龄；建立与社会平均工资增长、通货膨胀因素挂钩的养老金正常调整机制来取代粗放的主观调整方式，在确保基本养老金“保基本”目标的同时，通过完善补充养老保险及个人储蓄性养老保险综合保障老年人基本生活，缓解基本养老金的支付压力。

需要指出的是，无论是生育政策调整，还是退休年龄延迟，均是现阶段我国经济社会发展基本形势下的重大战略决策。这些改革措施均能在一定程度上有益于基本养老保险基金可持续发展，但不应当被矮化为缩小基金缺口的一般性政策工具。

此外，本文在研究过程中采取了长期预测技术，目的在于就生育政策调整、退休年龄延迟对基本养老保险基金缺口的影响做出预判并起到警示性作用，帮助政府相关部门预测潜在风险并及早采取可行应对措施。预测过程中涉及二孩生育比例、延迟退休年龄目标及速度假定，以及人口、经济社会发展、基本养老保险制度参数设定，其变化均会影响测算结果，需要结合实际对基本养老保险基金收支情况展开持续跟踪研究。