新时代重要饮用水水源地安全保障评估思考

2021-04-12彭才喜邓志民

水利水电快报 2021年2期

彭才喜邓志民

摘要：加强饮用水水源地安全达标建设，对于保障人民群众饮水安全具有重要意义。以长江流域（片）重要饮用水水源地为例，从水量保证、水质合格、监控完备、制度健全4个方面分析了其安全保障达标建设现状，梳理了水源地安全保障在新时代面临的挑战，并提出相应建议。研究成果可为饮用水水源地保护与管理工作提供技术支撑。

关键词：水源地;安全保障;新时代;长江流域

水是生命之源，饮水安全关系广大人民群众的根本利益和民生福祉。党中央、国务院和各级地方人民政府高度重视饮用水安全保障工作，先后出台了《国务院办公厅关于加强饮用水安全保障工作的通知》（国办发〔2005〕45号）、《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）、《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》（国发〔2015〕17号）等文件。为了切实保障饮用水水源安全，水利部于2011年启动全国重要饮用水水源地安全保障达标建设工作，对重要饮用水水源地实行核准和安全评估制度。先后印发了《关于开展全国重要饮用水水源地安全保障达标建设的通知》（水资源〔2011〕329号）、《关于做好2012 年度全国重要饮用水水源地安全达标建设有关工作的通知》（水资源〔2012〕276号）、《全国重要饮用水水源地安全保障评估指南（试行）》（办资源函〔2015〕631号）等文件，逐步明确重要饮用水水源地安全保障达标建设评估指标体系要求，要求对饮用水水源地“水量保证、水质合格、监控完备、制度健全”等4个方面进行综合评估。2016年印发了《全国重要饮用水水源地名录（2016年）》（水资源函〔2016〕383号），对纳入全国重点监管范围的饮用水水源地进行复核调整。本研究以近年来长江流域（片）重要饮用水水源地安全保障达标评估成果为基础，分析其安全保障达标建设现状及面临的挑战，以问题为导向，提出饮用水水源地安全保障建议，为饮用水水源地保护与管理工作提供技术支撑。

1 水源地安全保障现状

长江流域（片）列入《全国重要饮用水水源地名录（2016年）》的水源地共有221个。自开展长江流域（片）重要饮用水水源地安全保障达标建设工作以来，水源地安全保障总体状况逐渐改善，供水保证率逐步提高，水量基本能够满足要求，水质达标状况维持在较高水平，监控和管理能力得到一定提升，较好地保障了社会的和谐稳定和高质量发展。以2018年实际参与评估的212个水源地（其中9个水源地因取消、合并或正在建设等原因未纳入评估范围）安全保障达标建设评估成果为基础，分析了长江流域（片）重要饮用水水源地安全保障状况。

1.1 水源地安全保障总体情况

经复核评估，2018年长江流域（片）212个全国重要饮用水水源地安全保障达标总体情况为优，平均得分为90.4分。其中，等级评定为优的水源地有136个，占参评总数的64.2%;等级评定为良的水源地有62个，占参评总数的29.2%，等级评定为中的水源地有14个，占参评总数的6.6%[1]。

1.2 水量保证方面

2018年长江流域（片）全国重要饮用水水源地水量保证建设成效显著。99.1%的水源地供水保证率达到95%;65.6%的水源地已建成应急备用水源并能满足一定时间内生活用水需求，且具有完善的接入自来水厂的供水配套设施;86.3%的水源地水量调度能够满足要求，且具有在特殊情况下的区域水资源配置和供水联合调度方案。

1.3 水质合格方面

2018年长江流域（片）全国重要饮用水水源地水质安全状况逐步得到改善。在实际参评的212个水源地中，仅有6个水源地取水口水质达标率低于80%;99.1%的水源地一级和二级保护区内没有入河排污口;72.6%的水源地保护区内采取了禁止或限制使用含磷洗涤剂、农药、化肥以及限制种植养殖等措施。

1.4 监控完备方面

2018年长江流域（片）全国重要饮用水水源地监测监控能力得到进一步提升。77.8%的水源地取水口附近水域具有水质水量在线监测设施;66.0%的水源地具备针对突发污染事件发生时，加密监测和增加监測项目的应急监测能力;86.3%和89.6%的水源地具有完善的视频监控和巡查制度。

1.5 制度健全方面

2018年长江流域（片）全国重要饮用水水源地监督管理制度得到进一步完善。94.8%的水源地完成了保护区划分工作并报省级人民政府批准实施;82.1%的水源地制定并实施了饮用水水源地保护的相关法规、规章或办法;84.4%的水源地建立了水源地安全保障部门联动机制，实行了资源共享和重大事项会商制度。

2 水源地安全保障面临的挑战

当前，长江流域（片）全国重要饮用水水源地安全保障达标建设工作取得了积极的成效，我国治水的主要矛盾已经从人民群众对除水害兴水利的需求与水利工程能力不足的矛盾，转变为人民群众对水资源、水生态、水环境的需求与水利行业监管能力不足的矛盾[2]。新时代对饮用水水源安全提出了新的要求，水源地安全保障达标建设面临着新的挑战。水源地安全保障建设基础工程短板仍然存在，水源地监管方面的不足将变得更加突出。

（1）水源地安全保障达标建设水量保证短板仍然存在。水源地的水量保证是开展安全保障达标建设的基础。然而，长江流域金沙江水系龙川江流域雄楚州西静河水库水源地和林芝市第二水厂水源地供水保证率不能满足95%。同时，部分城市供水水源结构单一，备用水源地尚未建成或虽已作规划，但供水配套设施不完善，应急备用供水能力不足，应对连续干旱或突发污染事故的应急处理措施比较欠缺。仍有部分水源地尚未制定供水联合调度方案或者调度管理不完善，影响供水安全。如贵州省北郊水库水源地、铜仁市鹭鸶岩水厂水源地等水量调度管理需要进一步加强。水量保证方面的短板仍然存在。

（2）水源地安全保障达标建设水质安全保障还需加强。水源地的水质合格是开展安全保障达标建设的核心，根据评估，2018年沙河集水库水源地、重庆市长江第2水源地、重庆市嘉陵江第3水源地、涪陵区长江水源地、重庆市长江第3水源地和富顺县镇溪河高硐堰水源地取水口水质达标率仍低于80%。仍有个别水源地保护区内存在入河排污口，部分水源地未能实现全封闭管理。如马鞍山市长江水源地保护区没有进行全封闭管理，游客可直接进入一级保护区内。水质合格方面的隐患严重威胁水源地安全。

（3）水源地安全保障达标建设监控监测管理工作亟待加强。部分水源地尚未建立信息化支撑体系，在水质水量在线监测、视频监控、信息监控系统方面存在短板。部分水源地未开展排查性指标监测或不具备应急监测能力，如红岩水库、中桥水库、茶园水库等水源地尚未开展特定指标监测，山南地区南郊水厂水源地、襄阳市汉江水源地等应急监测能力不足，亟需进一步加强饮用水水源地的监测、预警及应急处理能力。水源地监控监测管理工作方面的不足难以支撑水源地的监督管理。

（4）水源地保护法规体系和管护制度尚不完善。目前，国家层面尚未出台饮用水水源地保护专项法规[3-4]，现行有关水源地保护的法律条文散见于《水法》《水污染防治法》《环境保护法》等法律法规中，不能满足现行饮用水水源地保护和管理的需求[5]。依据现行水源地保护等相关法律法规的规定，对违反水源地保护的行为执法力度不够，惩罚措施也不足，不利于水源地的保护。现阶段水源地管护普遍存在水利、生态环境、住建等相关职能部门多头管理，表现为管理碎片化、权责划分不清的情况。跨部门、跨区域的联动协调不够，一定程度上影响了饮用水水源地安全保障达标建设工作的顺利有效开展。如安徽省董铺-大房郢水库水源地、安庆市长江水源地等水源地管理保护牵涉到水利、生态环境、供水、卫生、国土、林业、渔业、交通等众多部门，难以形成监管合力，各部门之间存在信息沟通不畅、工作协调不够的问题，不能满足饮用水水源保护工作的需求。

（5）水源地安全保障达标建设资金投入机制亟待健全。水源地安全保障责任主体在各级地方政府，调查发现部分地方政府受财力限制，难以保障水源地安全达标建设工作经费。同时，国家层面也尚未建立城市饮用水水源地保护投资渠道，投资保障机制不健全，导致资金落实困难，急需实施的各项水源地保护措施不能如期开展，制约了达标建设方案的实施，影响了水源地安全保障达标建设工作的进度。如西藏自治区水源地达标建设缺乏专项经费，导致水源地水质、水量在线监测及整改等工作开展难度大。贵州部分地区社会经济发展水平较低，区域发展和保护的矛盾相当凸显，如松柏山水库水源地、中桥水库水源地等均存在资金投入匮乏问题。

3 建议

（1）强化水源地安全保障达标建设政治站位与责任落实。各级地方人民政府是饮用水安全保障的责任主体，应充分认识保障饮用水水源安全的紧迫性和重要性，积极践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，提高政治站位，深刻理解“共抓大保护、不搞大开发”的内涵，切实履职履责，加强组织领导，强化目标管理，落实责任分工，确保饮用水水源地管理和保护工作有序开展。

（2）加大水源地安全保障工程措施建设力度。坚持以问题和目标为导向，建立问题通报和整改销号机制[6]。长江水利委员会应加强长江流域（片）重要饮用水水源地安全保障达标建设监督检查，协调有关部门深入开展饮用水水源地环境保护专项行动，对监督检查以及评估过程中发现的问题建立清单并通报，督促地方政府限期整改销号。地方政府应深入贯彻“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，以水量保证、水质合格、监控完备、制度健全为目标，结合《长江经济带水资源保护带、生态隔离带建设规划》等已有成果，开展重要饮用水水源地生态隔离带建设，加强应急备用水源建设，完善水源地水量水质预警预测系统，切实推进长江流域（片）重要饮用水水源地安全保障达标建设工程措施力度，保障饮用水水源安全。

（3）健全饮用水水源地保护法规体系及管护制度。加快制定水源地保护专项法律法规，使水源保护做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。建立健全严格饮用水水源地管理与保护制度，建议各级人民政府按照水源地管护地方行政首长负责制要求，積极推动建立首长负责、部门齐治、上下联动的饮用水水源保护工作机制和信息共享机制[7-8]。结合国家机构改革，明晰水源地管护权责，加强部门组织领导，形成分工明确、齐抓共管的饮用水水源管护工作格局。建立水源地管护信息平台，强化部门间数据共享和信息互通互联，积极推进建立长江流域（片）重要饮用水水源地决策支持系统（DSS）。加强饮用水安全信息公开，强化公众参与，推动群防群控。主动公开水源地安全保障达标建设进展，定期公布水源地取水口水质。鼓励公众积极参与水源地安全建设、保护和监督。

（4）完善水源地安全保障达标建设资金保障机制。各级地方人民政府应建立多元化资金筹措途径，鼓励社会资本参与水源地保护，形成稳定的资金投入机制，落实水源地安全达标建设、管理与保护等工作经费[9]。积极探索水源地安全保障达标建设考核评估激励机制，推行水源地保护“以奖代补”政策，使考核结果与相关水源地保护专项资金分配结合，进一步完善“获益者付费、保护者得偿”的水源地生态保护补偿机制[10]。

（5）完善全国重要饮用水水源地评估制度。健全水源地安全达标建设评估考核制度。进一步修改完善《全国重要饮用水水源地安全评估技术指南（试行）》，优化评估指标体系，建议增加一个评估指标，总结归纳各水源地保护的特色及经验做法，使水源地安全保障达标建设评估工作成果可用于指导全国的水源地保护。进一步强化评估结果考核问责，建议将饮用水水源地安全保障达标建设评估结果与最严格水资源管理制度年度考核衔接，将评估结果与政府绩效考核结合，进一步强化评估结果的应用，促进地方加强水源地安全保障达标建设[11-13]。

参考文献：

[1] 长江水资源保护科学研究所. 长江流域（片）全国重要饮用水水源地安全保障达标评估报告（2019年度）[R].武汉：长江水资源保护科学研究所，2019.

[2] 鄂竟平.工程补短板行业强监管奋力开创新时代水利事业新局面 ——在2019年全国水利工作会议上的讲话（摘要）[J].中国水利，2019（2）：1-11.

[3] 李爱琴，吕泓沅.我国饮用水水源地生态环境保护法律对策分析[J].经济师，2020（1）：116-118.

[4] 高凤.饮用水水源地保护法律制度与城镇经济发展研究[J].法制与经济，2020（2）：65-66.

[5] 侯俊，王超，兰林，等.我国饮用水水源地保护法规体系现状及建议[J].水资源保护，2009（1）：79-82，85.

[6] 毕建培，刘晨，崔凡.珠江流域重要饮用水水源地安全状况评估及对策研究[J].水利发展研究，2019（8）：33-36，61.

[7] 杨玉霞，马秀梅，闫莉.黄河流域（片）重要水源地达标建设对策措施研究[J].水利发展研究，2017（2）：34-37.

[8] 王孟，吴国平，邱凉.长江流域（片）重要饮用水水源地安全保障达标建设对策研究[J].中国水利，2014（3）：43-45.

[9] 陈兴林，熊学恒，郑瀚，等.重要饮用水水源地安全保障现状及达标建设措施探析[J].科技视野，2019（27）：224-226.

[10] 戴乙，王佰梅.京津冀区域重要水源地保护的思考[J].海河水利，2018（1）：7-9.

[11] 师洋，姜利兵，冯晨.水源地安全保障达标建设评估指标体系浅议[J]. 水资源开发与管理，2015（4）：13-16.