基于WTO与RTA互补平行关系的WTO规则改革路径

张思慧

（华中师范大学,湖北 武汉 430079）

二战以来，以GATT/WTO为核心的多边贸易体系在促进自由贸易、推动世界经济增长方面发挥了重要作用。然而，近年来少数发达国家试图发起新一轮贸易保护主义，最为明显的即是美国通过行使否决权阻挠上诉机构法官遴选程序，导致上诉机构法官数量无法满足审理案件的最低标准，致使WTO争端解决机制已停摆一年多。在当前贸易保护主义不断蔓延的背景下，WTO三大机制面临瘫痪危机，WTO改革势在必行。

1 区域贸易协定蓬勃发展的原因

20世纪90年代起，WTO的内忧外患使越来越多的国家转向区域贸易协定（Regional Trade Agreement，以下简称RTA），区域贸易协定的蓬勃发展有其历史必然性。

1.1 GATT/WTO为RTA的出现提供法理基础

经过一系列的发展，多边贸易体制有关RTA的规则主要有GATT第24条以及乌拉圭回合达成的《关于解释GATT1994第24条的谅解书》、1979年东京回合达成的基于发展中国家以差别和更优惠的待遇的“授权条款”和为实现服务贸易领域“经济一体化”的GATs第5条，这些条款确立了区域贸易协定在多边贸易体制中的合法地位。

1.2 WTO的内忧外患使越来越多的国家转向RAT

1.2.1 内忧：WTO三大机制存在严重缺陷

从WTO规则的运行现状、发展中国家成员参与WTO规则制定的角度看，WTO三大机制仅实现了“形式公平”，其规则总体上仍然是大国主导的政治机制。这在WTO的决策机制中表现得最为明显。

一方面，WTO的谈判进程比较依赖于一系列习惯性做法，如小型的、非正式的谈判会议，而缺少明确的、公开的谈判规则。在缺乏规则的情况下，发展中国家要想参与WTO的议题谈判就必须服从于权力而逐渐被迫边缘化。另一方面，WTO缺乏民主、透明的决策过程，往往易被大国操控，使得个别意志上升为集体意志，以少数发达国家的强权意志代替多数发展中国家但缺少话语权的意志。

在大国主导的多边贸易体制下，发展中国家难以实质上获得更多利益；由于多极格局的形成，发展中国家在WTO中的话语权日益增多，在“发展问题”上和发达国家难以达成协议且不愿让步，发达国家实际上也难以在其关心的领域获益。因此，逐渐凸显的WTO三大机制自身的缺陷使多哈回合多边贸易谈判停滞不前已久，成员之间的分歧到现在都无法达成一致。谈判停滞、改革缓慢，但各国追求自身利益的脚步却不会因此停止。因此。越来越多的国家弃WTO多边贸易体系而去，转而投入区域贸易协定的怀抱当中，以寻求更大的发展空间和更多元的自身利益。

1.2.2 外患：WTO外部环境日益复杂

一方面，WTO成员数量日益增多，国家性质、意识形态大相径庭，必然有着相异甚至截然相反的利益立场。谈判议题也日益敏感、错综复杂，涉及发展中国家与发达国家的实质性利益。在WTO“协商一致”的决策机制下，要达成全体一致就必须在艰难的谈判中进行利益博弈，这就使得WTO的决策效率更加重要。在漫长的多哈回合中，WTO的决策效率低的问题暴露无遗，成为多哈谈判难以推进的重要原因。

另一方面，在多边贸易体制的推动下，新兴经济体的崛起对由大国主导的全球贸易治理结构提出挑战。这一问题反映在WTO中，多边谈判中的力量对比发生变化导致多边谈判日益艰难。这意味着，一方面，新兴经济体将在全球贸易治理中从规则接受者逐渐转变为规则制定者，另一个方面，多极化趋势下发达国家在利用“表面公平而实质不公平”的WTO规则以攫取自身利益时将面临更大阻力。

根据上述分析可知，从WTO内部来看，各成员国在WTO的“获得感”降低，推动改革的积极性不高；从外部来看，发达国家的国际地位受到挑战，在WTO改革无果的局面下试图发起贸易保护主义，内外因素相互作用。但最根本的原因在于，WTO现行规则无法适应复杂的国际局势而灵活调整，发达国家为寻求自身利益只能转向有更多可能的区域贸易协定，发展中国家为在这场竞争中不至于落后太多而在WTO中“抱团取暖”也选择加入了区域贸易协定，这就导致实践中RTA的蓬勃发展。

2 区域贸易协定与WTO的应然关系

由于GATT第24条对RTA规定过于模糊，如“实质上所有贸易”“其他贸易法规”等，导致RTA在实践中超出GATT/WTP规则之外而创设了新的规则。既然是超出规则之外，毫无疑问，RTA对WTO必将产生积极与消极两个方面的影响。WTO多边贸易体制与RTA区域贸易协定之间究竟是竞争大于合作还是合作大于竞争，RTA对于多边贸易体制而言到底是垫脚石还是绊脚石，目前该问题仍有争论。

2.1 RTA对WTO的积极作用与消极影响

2.1.1 积极作用

（1）GATT设立RTA的初衷在于“在不增加与区域外国家贸易壁垒的前提下，提高区域内的贸易自由化程度，将最终推动全球贸易的自由化[1]。”因此，RTA与WTO从根本上来说，二者建立的目标是一致的——经济全球化与贸易自由化，此为RTA对WTO产生积极作用的前提。

（2）RTA可以成为推行国际贸易新规则的试验场，即发挥规则先行作用。随着RTA的快速发展，其谈判议题从传统领域到新兴的贸易竞争领域，甚至是像农产品、知识产权等敏感领域，涵盖了很多WTO目前无规范、短期内很难达成协议的规范。因此RTA实施的很多政策对WTO将来再制定相关规则时有很大的借鉴价值，在小范围内得到推广验证后才能在更大范围内发挥作用。

（3）对于发展中国家来说，他们通过RTA实现联合，可以凭集团力量对抗大国力量从而增强话语权，因此一定意义上来说，RTA有利于均衡国际贸易中各集团的利益。RTA的出现有利于打破大国主导经济秩序的局面，通过区域联合建立新秩序，保障发展中国家的利益。

2.1.2 消极影响

（1）RTA是WTO非歧视原则最大的例外，换言之，RTA是多边贸易体制最惠国待遇原则最大的背离，此为RTA对WTO产生消极作用的基础。

（2）GATT第24条明确规定WTO对RTA的争端有强制管辖权，但实际上区域性争端解决机制自成一体，导致WTO不得不承认其效力，实践中挑选法院、重复诉讼频繁发生，冲击了WTO的管辖权。

（3）随着RTA日益增多，几乎每个国家都加入了至少一个RTA，由此产生的双方身份带来了冲突，不同的税收优惠方式和原产地规则导致的“意大利面条碗”效应，“破坏了全球产业链、供应链和价值链，众多的双边或区域贸易协定导致世界经济的碎片化，全球区域治理出现剪不断、理还乱的现象[2]。”

我们承认RTA对WTO的积极作用，但国际贸易的实践已经证明“修补”式的改革已经无法协调WTO与RTA的关系，对RTA持过于乐观的态度显然无法应对WTO危机。

2.2 RTA对WTO造成的发展困境

蓬勃发展的RTA交错重叠以及成员方的“双重身份”延缓甚至阻碍了WTO多边贸易规则的完善及多边谈判的进程。

一方面，RTA的蓬勃发展分散了成员方原本倾注于WTO多边贸易体制的谈判资源，对于谈判资源有限的发展中国家而言，势必要减少甚至舍弃投放在几乎停滞的WTO多边贸易体系，转而投向更有利的RTA当中。

另一方面，成员方的“双重身份”使成员方在进行多边谈判的过程中会权衡在区域内与区域外能够得到的利益并进行取舍，在一定程度上导致WTO从促进贸易自由化的主体、根本地位降低为一种低于区域贸易协定“次优选择”。除此之外，RTA与WTO规则的交叉重叠加大了相关规则在多边贸易体制中的统一难度。

在RTA对多边贸易体制造成的诸多困境之下，我们不得不承认的是，RTA对多边贸易体制的冲击早已是不争的事实，在实践中RTA的“绊脚石”作用比“垫脚石”作用更为显著。因此，必须调整对RTA的应然态度。

2.3 对待RTA的应然态度

一方面，WTO多边贸易体制与RTA区域贸易协定奉行的原则与追求的目标基本一致；但另一方面，一味强调WTO对RTA的“制约”或“规范”，也背离了世界经济发展现实。在当前局势下，为推动WTO开展有效改革，应将RTA与WTO之间的关系界定为互为补充的平行关系。

2.3.1 二者为相互补充的关系

WTO为RTA设定总体目标，提供框架性指导和约束，并根据客观需要协调甚至预防两者之间的冲突。而RTA“使得各国的谈判无论是在广度还是深度上都比多边贸易体制走得更远，在区域内完成WTO暂时无法进行实质解决的一些贸易问题”[3]，有利于推进贸易自由化。

2.3.2 二者为平行关系

既然二者已经不是旧有的绝对隶属关系，那就应该抛弃过去“将区域贸易协定矮化后，纳入WTO多边贸易体制的处理事务范畴之中”[4]的做法。但是，WTO发展到今天，确实能为RTA规则的完善提供有益借鉴和大量范本，因此，也不应认为二者在平行关系下绝无管理与被管理的因素。总之，WTO在发挥较为主动的协调作用时，不应监管过严、干预过多，即克制地监管，要知道WTO对RTA的所有规范并不是最终都会引导RTA逐渐回归多边贸易体制，向更加开放、民主的方向发展。

3 WTO改革建议

RTA最终还是要回归多边贸易体制，而WTO目前有关RTA的相关规定大大落后于现实情况，已不能对区域安排提供必要的建议与规范。因此为彻底解决二者规则上的不协调，必须改革WTO相关规则。

3.1 建立WTO与RTA协作工作机制

基于二者的平行关系，笔者认为应当超越WTO多边贸易体制与RTA区域贸易协定两者的角度来思考与构建能使二者联合、协作的专门的制度。

比较可行的路径是，首先应扩张区域贸易协定委员会的现有职责或建立一个新的机构，使其在职责上能对RTA的发展作出宏观统筹、提出框架建议。接下来，在WTO内部建立专门委员会，与前者协作。此种安排就如“世界银行和IMF就设有专门协调相互之间关系的联合行政委员会”[5]，因此WTO与RTA建立的协作工作机制也可成为“联合行政委员会”。该委员会在决定哪些问题纳入议题谈判、议题谈判成果推广、争端解决的管辖权争议、区域贸易协定审查上展开合作。

3.2 改革WTO决策机制

多哈回合开启后，发展中国家参与谈判的意识逐渐增强，他们组建谈判集团以提升其在非正式磋商机制中的谈判实力。在谈判集团内部，成员之间协调立场，在相关议题上至少拥有一个共同的立场和诉求；在集团外部，成员推选一个协调人（a single coordinator）或者谈判小组（negotiating team）代表本集团参与非正式磋商会议，“表达集团的诉求并及时反馈会议的内容，和集团内成员进行沟通和协调，以备拟定下一步方案”[6]。

为促进RTA与WTO的衔接，还可以借鉴“谈判集团”的理念，利用RTA蓬勃发展的态势，在RTA中广泛开展此种模式，不仅有利于RTA进一步向多边贸易体制融合，而且有利于发展中国家成员有效参与WTO决策机制，提高非正式磋商会议的参与度与透明度，还有利于提高WTO决策机制的效率。

4 结语

综上所述，国际贸易局势已经表明：WTO与RTA在相当长的时间内将继续同时发展，但却不能使RTA继续成为“其成员规避多边贸易体制最惠国待遇的庇护所”[7]，继续为贸易保护主义提供合法外衣。面临WTO不断受到RTA冲击的现实困境，应仿照世界银行与IMF建立的联合行政委员会，建立WTO与RTA的协作工作机制，在互补平行的视角下发挥WTO对RTA的适度规制，以加强RTA与WTO的衔接，加速RTA融入WTO、发达国家回归多边贸易体制的步伐，早日实现经济全球化、真正的贸易自由化。