围绕功能特征，以“三适”原则，高质量推进都市圈市域（郊）铁路发展

文/李连成

近些年来，我国都市圈快速发展，市域（郊）铁路得到社会各界关注。2020年12月，《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展的意见》（国办函〔2020〕116号，以下简称《意见》）发布，《意见》科学把握了现代化都市圈和市域（郊）铁路发展规律，充分结合了我国都市圈市域（郊）铁路发展的实际和需求，从支撑引领现代化都市圈高度，对市域（郊）铁路发展提出指导思想、基本原则等总体要求，对市域（郊）铁路的规划管理、建设实施、投融资创新、运营管理、发展机制等方面做出全面部署，具有很强的针对性和指导性，是促进都市圈市域（郊）铁路高质量发展展的基本遵循。

1

培育现代化都市圈需要市域（郊）铁路加快发展

现代化都市圈是城市群的核心区域，是以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、与其有着密切工作生活联系的同城化地域为组合的城镇化空间形态。当前我国城镇化率60.6%，正处于城镇化快速发展的中后期，推动都市圈建设是顺应我国新型城镇化进入这一阶段的客观趋势和空间演进规律的必然要求。审时度势，高瞻远瞩，2018年9月，习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上提出“要培育发展现代化都市圈”。

在大城市向现代化都市圈演进尤其是空间拓展中，由于时空阻滞导致居民职住空间分离，对城市运行效率和居民工作生活产生了较大影响。习近平总书记指出“更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间”，“要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，推动多中心、郊区化发展，有序推动数字城市建设，提高智能管理能力，逐步解决中心城区人口和功能过密问题。”

现代化国际都市圈一般以通勤圈确定其基本范围，对应着一体化的轨道交通体系。都市圈市域（郊）铁路，欧美国家称为市郊铁路、通勤铁路，它是沟通都市圈中心城区和周边城镇组团，服务通勤客流的快速、大运量、公交化轨道交通系统，它对塑造现代化都市圈的空间形态、支撑都市圈产业发展具有重要作用。党中央、国务院对新型城镇化和铁路建设高度重视，党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出“发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”“加快城市群和都市圈轨道交通网络化”。近些年来许多地方也在积极探索、谋划、建设市域（郊）铁路。建设市域（郊）铁路，对推动新型城镇化迈向高质量发展、培育现代化都市圈具有重大意义。一是有利于优化城市功能布局，拓展特大城市中心城区的职住平衡空间范围，形成多层级、多节点的网络型形态，缓解城市群内大城市之间距离跨度过大、规模效应不足和拓展空间有限等问题。二是有利于大城市与周围卫星城镇之间的通勤、通学和通商等活动便利化，提高城市运行效率，破解我国特大城市城区盲目扩张引起的交通拥挤等城市病，既保证聚集效应有效发挥，也降低经济活动过度集中的负面成本。三是有利于促进形成具有更强创新力的产业链供应链，对扎实推进“六稳”“六保”和构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局具有重要意义。

图片来源/网络

2

我国都市圈市域（郊）铁路建设空间巨大

现代化都市圈需要市域（郊）铁路支撑和引领，赋予了市域（郊）铁路发展使命和生命力。世界主要都市圈都建有发达的市域（郊）铁路网，比如东京都市圈面积1.64万平方公里，拥有具有通勤功能的市域（郊）铁路（包括JR线路和私铁）约有2700公里；区域面积1.2万平方公里的大巴黎地区，有1478公里、459座车站的市域（郊）铁路系统。经济发达国家干线铁路网规模稳定、甚至不断减少，但市域（郊）铁路营业长度仍在增长。英国伦敦正在建设横跨城市的市域（郊）铁路，2018年美国通勤铁路中有34.1%是在2001年之后增加的。

发达国家的成熟都市圈尚且推进市域（郊）铁路建设，对正在推进新型城镇化、培育现代化都市圈的中国，大力建设都市圈市域（郊）铁路正逢其时。在需求推动和政府引导下，我国许多城市积极探索、谋划、建设市域（郊）铁路。2008年，北京开通至延庆的兼具通勤与旅游功能的市域（郊）铁路S2线；2012年，上海开通我国第一条完全通勤功能的市域（郊）铁路——金山铁路。此外，一些城市利用既有铁路富余能力，开行市域（郊）铁路，服务都市圈通勤需要，如深圳至坪山的快捷线、宁波至余姚的市郊列车等。这些市域（郊）铁路或列车的运营，很好地方便了居民工作生活，支撑了现代化都市圈发展。

但是，相比发达国家，我国支撑现代化都市圈发展的市域（郊）铁路薄弱，各类具有市域（郊）铁路功能定位和技术标准的线路仅仅1100公里左右，这也意味着巨大的建设需求。长期以来，我们重视区际的干线铁路建设，2019年高速铁路达到3.5万公里，比其他国家高速铁路里程总和的2倍还多。数十年来，我们加快以地铁为主的城市轨道交通建设，从改革开放初的寥寥无几到全球领先。相比而言，市域（郊）轨道交通是我国交通运输的短板、都市圈的薄弱之处：放眼纽约、东京、伦敦，都有数倍于城市轨道交通的市域（郊）铁路，而我国市域（郊）铁路仅为城市轨道交通里程几分之一；2018年，美国的都市圈有12722公里的通勤铁路，我国市域（郊）铁路长度不及它的零头。

目前我国以直辖市、省会城市等超大城市、特大城市为核心的都市圈大多已经形成，并成为我国城镇化人口集聚、产业发展和经济增长的重要载体。一些城市新建或者利用既有铁路发展都市圈市域（郊）铁路取得了很好效果，但是总体上仍处于起步发展阶段。

3

坚持都市圈和通勤定位推动都市圈市域（郊）铁路加快发展

目前我国以直辖市、省会城市等超大城市、特大城市为核心的都市圈大多已经形成，并成为我国城镇化人口集聚、产业发展和经济增长的重要载体。一些城市新建或者利用既有铁路发展都市圈市域（郊）铁路取得了很好效果，但是总体上仍处于起步发展阶段。当前市域（郊）铁路发展还有功能定位认识模糊、管理体系不完善、体制机制不明晰等问题，市域（郊）铁路供给不足、服务不优，成为我国铁路建设和现代化都市圈发展的短板。

为破解我国都市圈市域（郊）铁路发展的主要问题，顺应现代化都市圈发展新要求，《意见》明确了市域（郊）铁路的功能定位和技术标准，提出“完善规划体系、有序推进实施、优化运营管理、创新投融资方式、建立持续发展机制”等五类任务十五项具体意见，指明了市域（郊）铁路发展政策和建设重点，对全面提高市域（郊）铁路服务供给质量和水平，优化大城市功能布局，更好支撑引领都市圈发展具有重要作用。《意见》有利于统一认识、汇聚力量、科学发展，总体上具有以下几个方面具有鲜明的特点。

一是紧密围绕都市圈和通勤，明确市域（郊）铁路发展的要求。《意见》明确市域（郊）铁路主要布局在经济发达、人口聚集的都市圈内的中心城市，空间特征是联系都市圈中心城市城区与周边城镇组团，把都市圈市域（郊）铁路与起讫点都在城市建成区的城市轨道交通、起讫点分别位于不同城市的城际铁路明确区分开来。《意见》提出市域（郊）铁路主要功能是服务于通勤客流，尤其是满足都市圈的1小时通勤圈出行需要，因此尽可能串联5万人以上的城镇组团和重要的园区、旅游景点。根据都市圈和通勤两个功能特征，科学提出市域（郊）铁路项目的旅行时间、设计速度、站间距、早晚高峰发车间隔等主要技术标准要求。

二是基于国情，明确了都市圈市域（郊）铁路主要在城市行政区范围内。市域（郊）铁路在我国出现时间不长，各部门或地方存在不同的称谓。《意见》明确将符合市域（郊）铁路功能定位和技术标准相关要求的市域快轨、市域快线、市域铁路等，统筹纳入市域（郊）铁路规划管理。国外的城市与我国城市中心城区面积大体相当，因此国外都市圈基本上跨行政区域而在我国主要是中心城区与周边郊区共同构成都市圈，鉴于此，《意见》明确我国都市圈城市政府是发展市域（郊）铁路的责任主体，规划空间范围主要在城市行政区域内，具有同城化趋势、通勤需求较高的毗邻城市（镇）可予以延伸覆盖。都市圈市域（郊）铁路建设规划的报批和审核比照城市轨道交通建设规划管理的相关规定执行。

三是按照“三适”原则，有序推进市域（郊）铁路加快发展。我国一些特大超大城市已经出现闲置或者能力富余的既有铁路线路。鼓励结合城市空间布局优化和铁路枢纽功能调整，加强路地合作，优先利用既有铁路进行适应性改造开行市域（郊）列车。同时，都市圈中心城市要按照功能适应、标准适宜、经济适用等“三适”原则，在中心城区城市轨道交通基本成网的基础上，合理布局、有序推进新建都市圈市域（郊）铁路项目。市域（郊）铁路具有较强的公益性，着眼于促进项目建设和运营的可持续，提出创新投融资方式、完善运营补贴或政府购买服务、鼓励综合开发和商业模式创新等切实可行的措施，支持市域（郊）铁路发展。此外针对我国市域（郊）铁路发展中暴露出的短板，提出要加快完善相关标准规范体系和车辆等技术装备。