“十四五”：绿色转型需要科学推进合规排放制度

文 常纪文 汤方晴

合规排放制度不仅包括达标排放制度，还包括总量控制制度和特殊情形下的错峰排放、限制排放与特别排放限值制度等内容。其实施以环境质量管理为核心，以规划和建设项目环境影响评价为前置条件，以排污许可证制度为基础，以生态环境执法监察为保障，对于企业绿色发展起到规范和约束作用。

“十三五”生态环境保护圆满收官，“十四五”已经到来。“十四五”时期应当加大工业绿色转型的力度。而在工业的绿色转型中，合规排放制度已经取代环境标准制度，成为环境保护监管领域必须坚守且需要加强的基础性工作。合规排放制度不仅包括达标排放制度，还包括总量控制制度和特殊情形下的错峰排放、限制排放与特别排放限值制度等内容。其实施以环境质量管理为核心，以规划和建设项目环境影响评价为前置条件，以排污许可证制度为基础，以生态环境执法监察为保障，对于企业绿色发展起到规范和约束作用。

合规排放标准和要求的制定需考虑哪些因素

合规排放制度的实施应坚持方向不变、稳中求进的原则。2015年新《环境保护法》实施以来，中国结合自己的国情，依靠生态环境保护党政同责、中央生态环境保护督察和环境污染防治专项督查“三大法宝”，大大缓解了大气污染和其他环境污染。目前，环境污染防治进入科学治污、精确治污和依法治污的新“三大法宝”时代。这意味着，合规排放标准和要求的制定需考虑精确、科学和依法3个因素，既不能违背环境保护的专业规律，也不能脱离经济社会发展的阶段。工业化发展过程的环境污染和生态破坏难以避免，其污染和破坏程度取决于我们的发展策略。目前，边污染边治理、进入环境友好型和资源节约型生态文明这两个环境保护阶段并存于我国处于不同发展阶段的地区。不同发展阶段地区的主要环境问题不同，其解决环境问题的能力和条件也不同，因此环保标准和要求应当与所处的发展阶段相匹配，稳中求进。生态环境部2020年11月公布的“十四五”十大生态环境保护政策着力点，也强调了这一点。

环境质量的提升既要考虑党的十九大设立的2020年、2035年和2050年目标的要求，考虑2030年前碳达峰和2060年前碳中和的目标，又要考虑到温室气体排放控制与大气污染防治协同的要求，也要考虑经济和技术支撑的可行性，力争环境保护标准在与经济社会可持续协调发展的格局中有序提升。环保标准和要求须客观，在存量生态环境问题仍然突出的落后地区，要形成自我绿色发展的内生动力，全面实现合规排放，需要中央包括财政在内的扶持。在处于边污染边治理阶段的地区，实行达标排放和针对特殊区域特殊时段的特别排放限值制度，有助于实现生态环境保护和经济社会发展平衡，促进社会的稳定和经济的稳定增长，也有助于稳中求进，积蓄力量向更高生态环境保护要求的新的平衡进发。正在进入环境友好型和资源节约型生态文明阶段的后工业化地区，可以通过地方立法进一步提高生态环境保护标准和要求，提高产品和服务在国内外的绿色竞争力。

合规排放制度的实施应坚持差别化原则。一些环境标准和要求的实施应实行区域、行业和流域的差别化，不搞简单化。如将于2021年2月1日实施的《生态环境标准管理办法》针对省（区、市）域内河流的水污染物排放标准作出了创新规定，如各省（区、市）域制定流域（海域）或者区域型污染物排放标准，应当围绕改善生态环境质量、防范生态环境风险、促进转型发展，在国家污染物排放标准基础上作出补充规定或者更加严格的规定。在污染物排放的严格度方面，在促进区域充分发展的大格局下，建议设计阶梯性的目标，由东部向西部推进。生态环境保护目标的设定和标准、行动计划等要体现原则性和差异性的统一。我国疆域广袤，行业、区域和城乡差距仍然较大，各地、各行业的转型期窗口时间不一样，转型的能力不一样，转型的进度也不一样，因此，政策目标和政策的宽严程度既要体现统一性和原则性，也要考虑各地区、各行业的经济、社会、文化实情，体现充分的灵活性。对于东部地区、中部地区和西部地区，限产、停产甚至关闭的企业类型既应有相同，也应有不同。在“十四五”时期实施合规排放促进绿色发展转型，需听取各方意见，边建设边改革，基于城乡差别、东中西部地区差别和第一、二、三产业的差别，开展目标及其实施政策的分类施治，确保科学和精准。生态环境部于2018年9月发布的《京津冀及周边地区2018—2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，对企业的条件和能力采取了区别对待，得到社会的好评，这一科学的治理方法值得推广。

合规排放制度的实施，程序和过程要合理化，减少企业的守法成本。在程序合理化方面，环境质量标准和污染物排放标准的提升必须可期待化，不得对经济短期造成大的波动。首先，要进行生态环境保护标准的成本效益评价，平衡经济发展和生态环境保护要求的提升关系，考虑行业和区域的可接受度。其次，提升环境质量标准和污染物排放标准时，需征求行业和区域的意见。再次，建议提前一年或者两三年发布提升计划，稳定行业和企业预期，给其留足采取切实有效环境保护对策的时间，降低企业投资的政策风险，避免影响企业家的市场信心。这样可让企业自主选择，如企业能够提升的，则主动采取措施改造升级；不能改造升级的，让企业自主决定整合或者关停。此外，在监管过程的合理化方面，生态环境监管的措施要和市场机制契合，如健全市场准入标准，实施生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和产业准入负面清单制度，让企业产生稳定的心理预期，增强其投资和生产经营的信心。

合规排放标准和要求的制定应遵守什么原则

合规排放标准和要求的制定应遵守法定原则。建议修改《立法法》《环境保护法》等相关法律，在国家层面建立分级制定的生态环境保护标准制定体系。对于涉及经济增长、社会发展与生态环境保护协调的全局性重大问题的生态环境保护目标、标准、特别排放限值和行动计划，建议由全国人大及其常委会审议通过；对于涉及全局性利益的生态环境保护目标、标准、特别排放限值和行动计划，如附带准入条件、排放控制类的，建议由国务院制定；对于技术规范类、评价类的标准和指南，生态环境部等部委征求相关部门意见后有权单独或者联合发布。为了保证标准、行动计划等的科学性、精确性和合法性，在论证目标、标准、特别排放限值和行动计划的经济、社会、技术影响时，建议加强国家发改委、工信部等部门的参与力度。建议全国人大制定“生态环境保护措施、标准与行动计划制定法”，规定新措施、新标准、新目标的制定与实施，须提前公告，让社会知晓，给企业留足采取适应措施的时间，减少不必要的经济损失。

为了使违规排放的整改及其验收符合法定原则，建议明确规定整改的事由须是法律规定的强制性义务和企业获得许可时承诺的自愿性义务，为此需要出台整改的评判标准或者细则，并对照验收。对于艰巨或者复杂的整改，可以分阶段予以验收。

合规排放制度的严格实施需要哪些保障措施

打击企业污染排放监测数据造假。建议修改《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律法规，或者制定有关生态环境监测立法，把干扰环境监测采样的行为纳入违法之中，与篡改、伪造环境质量监测数据并列，以此增强法律处罚的严谨性和可操作性。对于涉嫌犯罪的，按照最高人民法院的司法解释依法追究刑事责任；对于排污单位法定代表人强令、指使、授意、默许监测数据弄虚作假的，依纪依法追究其责任。由于很多造假是由环境服务提供方和企业共谋进行的，从事环境监测设施维护、运营的人员有实施或参与篡改、伪造自动监测数据、干扰自动监测设施、破坏环境质量监测系统等行为的，依法从重处罚。造成损失的，承担连带责任。如果可能，可修改《刑法》，规定监测数据造假罪和影响生态环境监测数据罪。

突出监管重点对象，提升监管绩效。将违规排放的企业特别是散乱污企业纳入监管重点，提升整体的守法水平和环境整治的实效。建立园区和基于经济绩效的考评制度，对于生态环境保护效果差且经济效益差的企业，可以通过产业准入负面清单制度，采取末位淘汰措施。建立整改措施的公示制度，让行业和全社会参与监督整改措施实施到位，既减轻执法部门的执法压力，也倒逼不愿整改或者整改不合规的企业自觉退出，提升产业和园区整体的生态环境保护守法度。这些举措可预防区域性和行业性的环境污染风险，夯实工业绿色转型的基础。

利用大数据深入开展生态环境信用管理。通过大数据和现场执法监察，对于合规排放且法定时间内无违法记录的，应将这些企业纳入生态环境信用企业开展信任式管理，不再将其作为生态环境执法监察的重点对象，并在证券上市、金融贷款、保险费率、水电价格、土地供应等方面采取优惠政策。对于行业内技术和工艺领先的，在秋冬季重污染季节，还不应将其纳入错峰生产名单。只有这样，才能让绿色企业安心于正常的生产和经营，提升企业家的绿色投资、绿色生产经营和依法治理环境污染的心理预期。对于不合规或者一定时间内有比较严重的生态环境违法行为的企业，将其纳入执法监察的重点对象，其股票上市、金融贷款、保险费率、水电价格等要接受联合惩戒。在冬季错峰生产时，可以考虑将其纳入错峰生产管控名单。只有采取差别化的分类施治政策，才能让违规排放者一处违法，处处受限，付出惨重的代价，倒逼其走合规生产经营的路子。

标准、特别排放限值、行动计划的作用在于有效实施。

合规排放制度的有效实施需建立哪些长效机制

建立长效执法、考核和问责机制。标准、特别排放限值、行动计划的作用在于有效实施。有效实施需要依靠严格执法、科学考核和依法依规问责。为了保持生态环境保护和经济发展的协同共进，建议根据《中央生态环境保护督察工作规定》的要求和生态环境部《禁止环保“一刀切”工作意见》，禁止地方“一律关停”“先停再说”，查处地方“一刀切”式的敷衍应对、简单粗暴执法行为，确保企业正常经营权的合法行使。

健全社会参与和监督制度。发挥大数据的作用，建立企业强制与自愿相结合的排放数据公示制度，指导企业依法自行监测或者委托第三方监测并通过网络平台、电子屏幕等方式，向社会公开污染防治设施的建设、运行和污染物实时排放情况，接受社会的监督。企业公示后，监管机构可开展针对性的执法，社会公众可来现场参观。如发现造假，严厉追责。还可以建立与环境民事公益诉讼制度相补充的环境行政公益诉讼制度，督促企业全面遵守生态环境法律，监督执法机关严格生态环境执法。

理顺相关生态环境法律制度之间的关系，加强制度实施的衔接。建议国务院尽快发布海陆统筹的“排污许可管理条例”，衔接好环境影响评价、“三同时”、排污申报登记和排污许可、环境监测等制度的关系，要求企业严格遵守法律的强制性规定，履行排污许可证所载明的细化要求，兑现自己作出的自愿性承诺，合规排放，提升生态环境监管制度协同创新和集成创新的实效。