机构改革背景下地方政府应急管理体制的构建——以湖南省湘潭市为例

邓思彬

当代中国正处于社会转型、体制转轨的关键时期，十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革[1]。为推动探索我国综合应急管理模式，2018年3月13日，第十三届全国人民代表大会对国务院现有机构进行了重大调整，正式撤销原国家安全生产监督管理总局，组建应急管理部[2]；2019年11月，中共中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行集体学习，并提出推进我国应急管理体系和应急管理能力现代化的目标。正如亨延顿所说“现代性意味着稳定，现代化意味着动荡”，目前我国不仅面临风险社会中现代性所带来的“副产品”，机构改革伴随而来的风险与现代性风险相叠加对我国地方应急管理体系和应急管理能力建设现代化提出了新的挑战。在机构改革的大背景下，在实践摸索中发现制约地方政府应急管理体制机制构建的影响因素，有的放矢边摸索边总结，对完善地方政府应急管理体制构建具有重要意义。为此，笔者对湘潭市应急管理局、韶山市应急管理局、湘乡市应急管理局、应急救援队伍等相关部门主要领导进行了深入访谈，并对湘潭市应急工作小组、应急管理局的总结资料进行了借阅。同时实地调研了湘潭市部分应急物资储备库，并观摩了湘潭市应急实战演练，所处团队对湘潭市应急管理体制改革进行了长期跟踪调查。

1 湘潭市应急管理体制构建的实践探索、成效与经验

湘潭市应急管理局前身为湘潭市安全生产监督局，2019年1月29日挂牌成立，作为本次机构改革新组建部门，湘潭市应急管理局整合包括原市安全生产监督管理局的职责，市政府办公室的应急管理职责，市公安局的消防管理职责，市民政局的救灾职责，市国土资源局的地质灾害防治职责，市林业局的森林防火相关职责，市地震局的震灾应急救援职责，市水务局的水旱灾害防治相关职责，以及安全生产、防汛抗旱、减灾、抗震救灾、森林防火等指挥部（委员会）的职责在内的8个部门13项职能，内设指挥中心、火灾防管科、防汛抗旱科等十五个科室，湘潭市应急管理局在“边组建，边应急”“边应急，边建设”的实践摸索中取得了较大成效，积累了一些有益经验。

1.1 多元协治:“政府+社会”应急管理格局

1.1.1 引导社会力量参与应急救援

现代风险的跨边界性、扩展性以及灾害的常态化已经表明无法依靠政府力量单一化应对和防范风险，风险社会下的大应急必然是政府主导，多主体参与，而非政府单打独斗。应急管理局的成立给企业参与应急管理带来了新的机遇，湘潭市应急管理局自挂牌成立以来迅速与社会应急救援队伍签订合作协议，与国网湘潭供电公司、湘潭市蓝天救援队、湘潭市工程机械协会等8家单位签订了《湘潭市自然灾害应急服务合作协议》，确保湘潭市出现突发事件时可以迅速准确调动力量进行抢险救援，2019年湘潭市政府向在救援抢险中有突出贡献的应急救援力量支援80万元用于队伍建设。

1.1.2 创造条件提升社会力量专业技能

为确保社会救援队伍专业性与时效性，一方面湘潭市应急管理局多次牵头邀请救援专家为社会救援力量开展专业性救援培训，另一方面将社会救援力量纳入实战演练的队伍中。2020年5月28日，市防指联合湘潭军分区举办了“莲城应急-2020防汛”演练，包括蓝天救援队在内的15支应急分队、600名应急队员、1200件套装备器材参演。6月29日，市矿山救护队进行了矿山应急救援、森林防灭火演练。此外，为了解决紧急状态下社会力量装备缺失的问题，市应急管理局根据各社会救援队的实际装备需求情况，以代储代管的方式向社会救援队伍开放仓储防汛抢险救灾物资装备。

1.1.3 依托企事业单位组建专业队伍

一方面湘潭市政府依托湖南省有色地质勘查局二总队，成立了全省首个市级地震和地质灾害应急救援中心，提升地质灾害风险监测和防控能力。另一方面为深化军地应急救援协作，推动应急管理体系与国防动员体系的衔接与融合，2020年4月湘潭市应急管理局协助湘潭军分区战备处对市民兵应急营1个营部、3个直属排、3个连进行优化编组，5月份依托湘潭军分区和相关企事业单位，共同组建包括湘潭应急救援机动大队在内的11支专业应急救援队伍，充实了湘潭市应急救援的专业力量。

1.2 多源共享：信息共享与联动处置

1.2.1 信息共享

顺应全球信息化、智慧化的发展大势，消除信息报送盲区、统一信息报送口径是补齐应急管理短板的应有之义。没有信息化，就没有应急管理的现代化，机构改革与重组之后，应急管理局的职能职责大幅增加，所需要对接的单位包括消防、公安、武警支队、交通、卫健委等各相关政府部门，矿山救护队、蓝天救援队、湘潭市工程机械协会等社会救援队伍以及相关重点行业企业，如何在最快时间全面收集、整合好灾情信息成为重难点。2020年3月11日湘潭市出台《湘潭市突发事件信息共享与联动处置工作意见》，强调首接必报与信息共享，各县市区（园区）通过OA系统上报突发事件发生时间、地点、事件起因、造成后果、发生过程，确保突发事件发生30分钟内上报市应急指挥中心，由市指挥中心向110、120、122、119及其他相关部门核实信息，确保信息的完整、准确与规范，再统一编制应急快报、应急专报，向相关部门公布。除与各部门建立信息共享机制外，当前湘潭市明确各社区、乡镇党组织书记为信息联络员，专项负责上报灾情信息，按照每年1500元经费进行补贴。

1.2.2 联动处置

同时，为深化部门协同、上下协同，形成突发事件应急处置合力，由湘潭市应急管理局牵头，气象、水文、国网等单位提供技术支撑，针对自然灾害类、事故灾害类加强预警监测，与水利、消防等部门主动对接及时组织会商，春节期间更是实行“每日一调度、每日一研判、每日一通报”，通过应急管理局衔接、指挥、调度各相关部门，形成多组织联动处置机制。据调查，2021年春节期间市应急指挥中心及时通过短信平台向各县市区（园区)、乡镇街道相关负责同志推送“应急预警信息”“领导批示信息”等短信11500余条。

2 当前地方政府应急管理机制构建的主要短板

机构改革涉及职能划分、人员转隶、机构整合等多方面的问题，加之应急管理涉及面广、协调部门众多、专业性要求高，应急管理部成立时间尚短，当前地方应急管理局与各相关部门、各重点行业企业仍处在磨合之中，这对地方应急管理体制机制建设提出了新的挑战与难题。目前来看，这些挑战主要存在于以下方面：

2.1 机构改革后职能职责未厘清

厘清职能职责是应急管理现代化的前提。由于目前法律法规尚未对应急管理涉及部门职能、职责做出明确规定，针对应急管理相关部门的职责划分仅依靠行政命令，导致地方政府应急管理职能上下关系与部门关系皆存在紊乱与重叠。

2.1.1 应急管理局与相关单位上下级关系有待明确

市应急指挥中心作为综合性的指挥调度单位，在突发事件处理中应当起到“司令员”的作用，但是目前市应急指挥中心以应急管理局名义指挥调度不畅，在行政级别上类似公安等单位甚至高应急管理局半级，各单位尚未认同市应急指挥中心的指挥地位，在日常事务沟通中只能以市委市政府名义发文，这给应急管理局在上下协调上带来很大不便，甚至在此次新冠肺炎疫情应对中，作为专业机构的应急指挥中心在初期被认为是局外之人，后期也仅作为配合单位配合抗疫。此外，当前市应急管理局与所辖区各个县市区（园区）应急管理局属业务指导关系，既要把握业务指导的度，又要确保业务指导有成效是处理上下关系中的重难点。

2.1.2 部门职责紊乱

应急管理涉及部门杂，各部门之间职能存在重叠现象，应急管理局的成立暂时承担了大部分应急职能，但类似森防、水利等部门职能目前仍是部分划转，导致在日常工作对接中出现多个相关部门不知道对接哪个部门的情况，乡镇政府更是如此。

2.1.3 职责边界未厘清

机构改革之后应急管理局接过“救”的职能，“防”的职能仍放在原部门，但自然灾害的“防”与“救”难以割裂开来，尤其在基层乡镇专业人才匮乏的情况下，很难真正区分防与救。

2.2 应急保障能力有限

工欲善其事，必先利其器，应急保障能力的提升是应急管理现代化的基石。当前地方政府应急管理部门保障有待进一步完善，主要表现在：

2.2.1 应急管理部门人员匮乏

机构改革后应急管理部门承担的职能大大增加，原有安监局的职责任务只相当于应急管理局的三分之一，一些原来由一个部门承担的工作现在需要由一个科室来承担，人员编制尤为不足。以湘潭市为例，据笔者调研目前湘潭市应急管理局领导班子成员10人，50岁以上占80%，班子结构老化，局内矿山工贸科、危化科等10个内设机构实有行政编制人员均为1人，湘潭市下属五个县（市）区应急管理局仅有行政编制数60个、事业编制数86个，特别是韶山市、雨湖区、岳塘区应急管理局内设机构均有3-5个，而行政编制数均只有6-7名，除班子成员外每个科室难以保证1名行政编制人员，乡镇更是如此，省里20多个处室、市里面20多个科室，到县级只有5个部门。基层是应急管理工作最多最繁琐的地方，目前乡镇应急管理机构没有独立，同时承担了社会治安综合治理、信访维稳、应急管理等繁重任务，任务重、风险大、追责严，导致应急人员不愿干、不想干，存在着“小马拉大车”的问题。

2.2.2 专业人才缺失

未来应急逐渐趋于专业化、信息化、智慧化，随着大数据、区块链、物联网、云计算等新兴科技与应急领域的融合，未来对专业人才的需求缺口将持续拉大。据调研机构改革前湘潭市共有乡镇（街道）安监站69个，乡镇（街道）安监人员159人，80%以上的安监站人员为事业编制人员或劳务派遣人员，专业人员不足30%，远未达到上级要求的专业监管执法人员应占在职人员的75%以上，且每年有1/3的安监站人员发生变动，改革之后专业人才缺失现象更为严重。一方面机构改革后的职能虽然已经划转，但是人员转隶工作仍未落实，且专业不对口，另一方面基层待遇差、缺少编制，有学历的人不愿意到基层工作，到基层工作的人没有学历。

2.2.3 应急经费短缺

机构改革之后，随着职责增加，各项工作任务大量增加，防汛抗旱、森林防灭火、应急救援等物资都需投入大量资金。但经费尚未增加，且按照过“紧日子”的要求拟在现有预算基础上压减20%的专项经费、30%的公用经费、30%的安全生产预防和应急专项资金，经费短缺难以支撑应急管理现代化的要求。

2.2.4 应急现代化装备保障不足

诸如大型综合救援设备、无人机、单兵通讯设施、移动应急指挥平台等现代化应急装备配备较少，且缺乏系统化的专业培训。据调查，目前湘潭市应急管理局所配指挥车辆与无人机都需临时抽派人手学习，培训时间短，能熟练操作高科技救援设备的人员极其缺乏。目前应急救援队伍建设更为强调体能和技能，对专业化设备的系统培训重视不够，对于技术含量高、造价昂贵的专业装备日常训练担心损坏，以至于装备实操性不强，仅停留在书面阶段。

2.3 应急救援能力亟需加强

应急救援能力建设是防范化解重大突发事件的当务之急。加强应急救援能力建设既是紧迫任务，又需长期努力，目前存在制约地方政府应急救援能力建设的两个主要因素：

2.3.1 应急指挥系统的“最后一公里”建设

一方面机构改革后的指挥纵度不深，当前应急指挥调度虽然到达市乡镇一级，农村“大喇叭”、广播“村村响”对提高突发事件响应和处置能力、加强基层宣传工作起了重要工作，但是视频调度仍未做到全覆盖，缺乏可视化的视频调度系统，给科学处置突发事件，分析评估事件风险带来被动。另一方面是应急救援响应的信息倒流。虽然各地方政府均出台相应的信息报送规定，但新的工作模式仍处于磨合期中，如发生突发事件时公民第一反应是拨打诸如110、120、119等全省电话,在基层乡镇应急指挥人员尚未得知的情况下信息首先上报到了市局乃至省厅，不利于突发事件的先期处置。

2.3.2 社会应急救援力量不足

目前社会救援力量不足主要表现在：首先，社会救援力量缺乏政策引导。为实现“全灾种、大应急”的应急格局，省市均下文要求各县市、园区组建专业队伍，但对于如何引导并未详细阐述，是否将企业纳入社会救援力量仍不明确。其次，社会救援力量的发展离不开资金支持，将社会救援力量纳入财政预算并落实到位仍需缓冲期，如何建立长效稳定的保障机制，为社会救援力量提供兜底保障是社会救援力量长久发展的难点。最后，社会救援力量的专业性难以确保。当前各地方政府组建的社会应急救援力量大部分为半专业化队伍，除消防和武警支队外的专业化队伍极少，乡镇的兼职救援队伍更是缺乏专业化培训，应急演练参与也极少。

3 机构改革背景下应急体系构建：矫正机制

针对上述突出问题，为进一步深化机构改革，创新我国地方政府应急管理体系需做到以下“五大建设”。

3.1 推进法治化建设，夯实应急管理体系建设基础

法律是应急状态下避免手忙脚乱，为处置措施提供依据的章程，基础不牢，地动山摇，推进法治化建设是夯实应急管理体系建设的基础。首先由法律明文规定相关单位职能划分，明确应急管理局同林业、消防、水利局等相关单位间的职能边界，避免推诿扯皮。其次是完善法律法规，一是将防灾纳入应急管理体系，我国在前期防灾环节的投入相对较少，基层地方政府更是疏忽，因此必须通过法律对防灾做出规定，同时将应急科普机制纳入法治化轨道，明确应急科普机制建设的相关责任主体与工作机制；二是对准入市场的关键应急救援产品进行法律规定的专业认证与技术鉴定，强制保障应急救援装备的专业性与合格性；三是加强法律法规同应急管理标准化体系的衔接，应急管理法律法规为标准体系规定基本要求，标准体系对具体详细技术要求作重要补充，建立应急法律法规同标准体系的联动机制。最后，建议国家出台紧急状态法，在法律层面赋予政府应对突发事件的管制合理性的同时规制政府权力。

3.2 推进规范化建设，助力应急管理体系建设运行

以问题为导向，构建大国应急的标准化体系应当做到：第一，在地方政府机构改革的基础上，及时出台信息上报、监督举报、政务公开等具体程序，编制相应的工作流程图与业务指导书，优化细化工作流程，严格按照程序落实，避免信息倒流与越级上报现象发生；第二，参考借鉴国内外已有的经验性的物资标准目录，结合地方实际更新已不能满足新形势下技术要求的应急装备产品标准，制定符合当地应急需求的行业装备配备标准，做到精准配备，同时加强不同灾种装备标准体系之间的互通与协调，避免重复制定类似标准；第三，健全舆情管控机制与公众参与机制。对舆情信息的收集、研判、报送、处置、回应和督办制定标准化工作流程，细化对跨部门、跨行业、跨地区的重大突发事件的民众沟通和舆情引导工作，明确舆情回应的责任主体，加强同有关新媒体和网站的沟通对接，在最短时间内平息和安抚社会民众不安情绪，最大限度消减突发事件带来的负面影响。同时扩大公众参与度，将利益相关方、群众代表、专家、媒体、企业等主体纳入决策考量，充分听取社会各界意见，提高决策透明度。

3.3 推进扁平化指挥机制建设，带来“中层革命”

3.3.1 成立突发事件应急委员会

推进应急指挥机制纵向扁平化发展，要成立突发事件应急委员会，在行政级别上较林业、消防、公安等部门高半级，明确突发事件应急委员会指挥地位，市一级明确将市突发事件应急委员会设在市应急指挥中心，对接市委直接管理，理顺市应急委办公室与市政府办衔接渠道，以市应急委名义出台文件要求各成员单位和县市区做好信息报送反馈、接受指挥调度工作，确保综合应急指挥中心指挥得动、调度有效。

3.3.2 加快推进智慧化信息网络建设

智慧应急建设首先应建立大数据收集和开放共享机制。将智慧应急建设纳入智慧城市建设日程上，依托天地一体化应急通信网络、公共通信网络和低功耗广域网，构建起覆盖全城的应急管理感知数据体系。其次是对接公安、林业、消防、卫健委等已有的大数据平台，通过应急指挥中心平台综合全面分析灾情信息，结合海量、多源、多灾种风险监测数据对突发事件级别进行研判，增强研判的科学性和准确度。最后是智慧应急下沉。一方面将应急监管下沉到基层乡镇、企业，充分利用大数据、云计算、5G+VR等新兴技术将视频调度下沉到乡镇、企业，探索以远程监管、移动监管、即时监管为特征的“互联网+”监管模式，事前进行日常巡查，发现安全隐患，事后为开展查证提供依据。另一方面实现由应急指挥中心直达各级政府和事发现场的应急模式，充分利用电视、网络、手机短信、村村通广播等方式将突发事件预警信息直接由指挥中心发送到社会民众手中，减少承担上传下达的中层人员数量，带来“中层革命”，最终实现由指挥中心到事发现场、社会公众和政府部门的扁平化指挥机制。

3.4 强化应急队伍建设，构建应急管理队伍体系

针对综合救援队伍要确保应急力量覆盖企业、社区和村，加强应急综合救援队伍培训和应急演练力度，以实战要求检验队伍能力，同时聘请专业人才对综合救援队伍装备进行科学化、分类化、精细化管理，形成规模适度、管理规范的基层应急队伍体系。针对专业救援队伍要根据地方突发事件因地制宜合理分配各专业救援队伍数量，并有针对性地开展各类应急培训与演练，系统性地培训先进装备的使用方法与救援方法，提高专业救援队伍的实操能力与救援能力。同时采取“以奖代投”的方式，加强同企业、事业单位间的合作建立应急救援队伍，帮助救援队伍购买人身意外伤害保险。此外，还需加强专家队伍与志愿者队伍建设。由应急管理局牵头组织建立一支类型全面、覆盖面广的专家队伍，定期组织专家队伍开展实地调研并召开应急管理专家会议，明确规定专家队伍的工作内容，完善专家队伍参与预警、指挥、救援、恢复与评估等应急工作的机制[3]，为地方政府应急管理工作提供决策参考。同时建立覆盖面广、服务能力强的社会志愿网络服务体系。加强对志愿者队伍的招募、培训、演练和建立奖惩制度，规范志愿者招募组织[4]，通过建立志愿服务评估体系与奖惩制度有效整合现有资源，实现信息共享，提高志愿者应急能力与水平。

3.5 推进合作化建设，实现政府、企业、高校的深度融合

3.5.1 将企业纳入应急管理体系

对不同阶段企业的参与方式、权利责任以及合作方式做明确规定，搭建政府对接企业平台，畅通企业参与应急救援渠道并保障实施；在应急救援过程中适度放权企业，将专业技术性强的事通过政府购买服务的方式转让给企业，通过政企合作的方式建立企业应急物资储备库，充分利用企业现有资源与政府部门构建稳定长效的合作机制。

3.5.2 建立与高校的合作机制

一方面利用高校的专家资源建立联合研究中心，拓宽专家参与应急管理规划途径，鼓励专家学者对区域内应急管理体制机制、政策、理论、方法以及技术进行重点研究和探索创新，发挥专家学者辅助决策的作用，另一方面对接高校应急管理领域相关专业毕业生，鼓励专业毕业生留在辖区内工作，为应急管理部门增添年轻血液。

3.5.3 积极探索开展应急管理区域合作机制

风险的延展性使其影响范围跨越传统意义上的区域边界、行业边界和社会文化边界，为此有必要开展应急管理区域合作，在建立地区应急管理联席会议制度的基础上成立协调处，负责协调推进各地区应急管理区域合作事宜，并定期召开应急管理负责人联席会议研究、交流、探讨应急管理问题。同时对突发事件信息报送、应急资源共享、协同应急处置、应急联合演练做详细规定，加强突发事件信息联动共享，提升风险预测能力。通过针对性地举办联合演习、互邀观摩演练等方式共同借鉴学习，提高应急预案可操作性与针对性。

4 总结

应急管理部门的机构改革不是传统意义上的“物理相加”，而是希望产生“化学反应”，改革之路道阻且长，目前我国正处于全力推进应急管理体系和能力现代化建设的关键期，而当今世界正经历百年未有之大变局，当前地方政府应急管理体系的构建重点在于如何处理好“掌舵”与“划桨”的关系，如何构建政府机构同企业、社会组织、高校的合作协同机制。本文基于机构改革的大背景，对湘潭市应急管理局在机构改革后的实践摸索进行论述，认为目前湘潭市应急体制机制存在的主要短板在于职责职能划分紊乱、应急救援能力不足和应急保障欠缺，由此提出了完善地方政府应急管理机制的现实路径，除了在国家层面上以此次疫情为契机，健全相关法律法规，出台紧急状态法，明确成员单位职能分工的同时合理规制政治权力，加速法治化标准化制度化之外，更需要地方政府加强应急救援队伍建设、推进智慧化应急发展、建立扁平化指挥体系、开展“政府+社会”的合作化机制建设。