加强突发事件社会力量动员工作的思考与建议

文／应急管理部信息研究院 吴大明 华北科技学院 王琼

社会力量动员工作是突发事件应急管理的重要内容，是广泛调动更多资源力量开展应急准备、响应和恢复等各阶段各项任务的重要方式。我国是社会主义国家，突发事件社会力量动员工作开展具有先天优势。新中国成立以来，在党和国家的坚强正确领导下，全国人民上下一心，成功化解应对了历次急难险重。1998年抗洪、2003年非典、2008年抗震以及2020年新冠抗疫等突发事件成功的背后，无不彰显着社会主义社会制度的优越性和中国共产党领导的重要性，更是社会主义社会集中力量办大事的具体体现。

2019年，习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习中强调要积极推进我国应急管理体系和能力现代化。为加快推动应急管理能力现代化进程，本文通过分析我国突发事件社会力量动员优势及问题，提出加强突发事件社会力量工作建设的参考建议。

我国突发事件社会力量动员工作的优势

通过对各类突发事件应对处置的案例分析可以发现，社会力量动员能够有效地保障和支撑应急工作开展，具体体现在以下三个方面。

在应急物资保障层面上，社会力量动员能够弥补政府应急物资储备的不足。通常，突发事件的发生发展较快，特别是重特大事件的发生，其后果更可能远远超出应急准备及预案范围。以2020年新冠疫情应对为例，其快速发展对武汉、湖北乃至全国医疗及相关保障储备造成了极大的冲击，一线医疗设备及防护装备迅速告急，给医护工作者和患者造成了极大的安全健康风险。在经过社会力量动员后，社会各界力量能够以各种形式快速地提供支持，或通过现金捐款，或通过国内外各渠道购买捐赠，及时地支援了一线，保证了各项工作的有序推进。

在应急人员力量支持层面上，社会力量动员能够填补政府应急人员部署不足的空缺。以2020年新冠疫情应对为例，抗击疫情工作开展后，全国上下打响了防控疫情的阻击战，有效防止了疫情的进一步扩散，全国各城镇乡村、街道社区，或在政府的组织下，或是群众自发组织，快速构建了检疫防疫的关卡，有效阻止了疾病进一步传播扩散。

在应急处置进程方面上，社会力量动员使用能够加快响应进程。社会力量的动员使用是应急工作的生力军，可有效保障应急管理各项工作持续开展。在灾难事故面前，社会力量的动员参与能够扩大应急响应态势感知范围、加快对关键基础设施的恢复速度、保障应急物资及时运输与分发、支持受困人员的快速搜索与救援，有力地保障和推动了应急救援各项工作的实施。

突发事件社会力量动员工作存在的问题

在历次突发事件应对处置中，社会力量动员工作的开展也暴露出一些不足，主要体现在以下四个方面。

一是社会力量动员使用系统性不强，缺少可操作性强的社会力量动员使用指导方案。尽管政府制定和实施了大量的社会力量动员工作开展的政策，如民政部印发的《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，但在实践中，由于缺乏具体工作开展的指南和方法，社会力量的动员部署往往会显得较为被动。例如，短期现场社会力量的集中会为长期后勤保障工作增加负担，而统一指挥和协调得不当还会造成救援工作的混乱。

二是社会力量动员使用仍处于粗放型管理，缺少较为细致的规划和科学的管理模式。长久以来，我国社会力量动员使用的系统化发展较为缓慢，甚至在一些应急综合演练中也未将社会力量动员使用纳入其中。但是，进入互联网信息化时代以来，与突发事件相关的信息扩散速度达到了前所未有的高度，社会群众自觉参与突发事件处置的积极性越来越高，如果持续缺乏科学系统的管理机制，将会影响规模化社会力量的管理工作开展，甚至会影响到社会力量参与的积极性。

三是社会力量动员使用仍以传统方式为主，缺乏创新的机制及渠道。一方面，社会力量动员使用仍是采取自上而下的方式，从上到下直至基层，层层部署相关工作的开展，影响了社会力量动员使用的时效性；另一方面，各层级的社会力量动员使用仍旧各自为政，缺乏有效的联动协调机制，未能形成齐头并进、通力合作的局面，影响了整体效果的发挥。

四是社会力量动员使用仍以事件紧急响应为主，缺乏全过程的思维理念。社会事件的应急管理是一项全程工作，它不仅需要应急响应期间的“召之即来、来之能战、战之能胜”，更需要在平时以及事后恢复等各个阶段做好社会力量动员使用的建设准备工作和参与机制。例如，平时做好相关预案及准备工作，就有可能为响应工作赢得先机。

推进社会力量动员工作发展的对策建议

通过以上分析，为了从根本上把握和用好这支力量，建议从以下五个方面加快推进社会力量动员工作发展。

一是要加快完善社会力量动员使用法制化、制度化建设，从法律层面上保障社会力量动员使用工作的健康发展。法制建设是社会一切工作开展的基本准则，其建设滞后不仅会影响社会力量动员使用的效率，甚至会为相关工作开展带来负面影响。例如，在历次的突发事件应对工作中，经常会发现一些借助社会力量动员名义开展的非法违法行为，如非法捐款捐赠乃至违法诈骗行为，造成了恶劣的影响。因此，应进一步严格法律约束与处罚力度，坚决杜绝此类事情发生，从法律上指导相关工作的有序开展。同时，探索完善突发事件社会力量动员使用的机制，充分发挥社会力量动员使用的优势。

二是全面深入摸清社会力量动员使用范围，构建利于管理、维护和调用的社会力量动员使用体系，为各类事件社会力量动员工作做好准备。社会力量是一支强大的队伍，更是一个庞大的体系，如果不对其进行系统化的分析和归类，很难有效地把握和用好这支力量。例如，某生产企业由于生产经营需求，购置保养了两架直升机，如各方面未对此情况全面掌握，就有可能在应急时忽略了这支力量的动员使用。因此，应在全面掌握社会力量动员使用的“家底”后，采用系统化的思维方式，针对各类事件构建相应的社会力量动员使用“清单”，逐步形成科学健全的突发事件社会力量动员使用体系。

三是进一步细化、明确各类突发事件等级标准，构建相应的影响情景模型，为针对性的社会力量动员使用提供基本依据。目前，以《中华人民共和国突发事件应对法》为主的应急管理法律体系从分类分级的角度对各类事件响应标准提出了规定。但是，在实践中，与事件分类分级响应对应的社会力量动员使用标准却较难把握。虽然在重特大事件中可以集中区域甚至国家的力量来解决问题，但是对于一般事件，社会力量动员使用仅能凭借现场需求的判定来估计，由于平时缺乏相应的情景估计和推演，可能导致动员部署不到位或动员部署扩大化的现象，造成了工作上的被动。因此，亟需从情景模拟等多种方式来构建各类事件社会力量动员使用的标准依据。

四是要为社会力量动员开展做好基础支持工作，制定突发事件社会力量动员使用的指导意见，着重推进与事故灾害态势评估、发展趋势等相关的快速评估判断等科研工作开展，为现场快速研判提供支撑。从2020年新冠疫情抗击的过程中可以看出，对于事件的初始预判失误给防疫工作造成了极大的被动，而相关单位未能就“人传人”作出科学判断更是造成了疫情的大范围传播。而对于事故灾害来说，其发生、发展的研判工作对应急决策也起到至关重要的作用，加强与之相关的科研工作开展和引导，将为事件应对决策赢得先机。

五是要营造社会力量动员使用的良好社会氛围，创新、夯实应急工作全面参与的工作机制。引导媒体舆论对社会力量动员使用的关注和宣传，积极报道各类事件应对处置工作中社会力量动员使用的正面形象，使社会各界和群众充分了解这支力量的存在和重要性，增强参与社会力量动员工作的荣誉感和自豪感，从而为更广泛力量的加入和支持奠定基础。同时，结合社会时代变化及科学技术应用，以互联网大数据和新媒体传播为依托，不断创新社会力量动员使用机制，从更大范围上调动一切可以调动的力量，共同参与突发事件的应急工作。