PPP项目社会资本参与度低的原因及对策分析

李 新

(吉林建筑科技学院，吉林 长春 130000)

一、PPP项目社会资本参与现状

（一）PPP项目的政策支持

党的十八届三中全会提出关于“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监督、社会管理，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，推广运营PPP模式（PPP模式即Public—Private—Partnership缩写，是指政府公共部门和私人组织部门之间共同协作，完成城市基础建设等项目）正是落实这一精神的重要举措。PPP模式不仅仅是一种新型的融资模式，更是管理模式的创新，是公共服务领域供给侧改革的具体形式体现。为快速实现PPP模式的规范化运营，中央政府自2014年以来颁布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）等，启动了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》。目前，我国32个省市自治区已启动12800个PPP项目，规范化运营体系逐渐建立。民营资本参与PPP项目是PPP项目推行的初衷，也是PPP项目市场化发展的关键，因此，调动民营资本参与PPP项目是目前急需突破的瓶颈。

（二）PPP项目参与社会资本的构成情况

自2014年开始，国务院、发改委和财政部相继出台了一系列指导文件，为PPP项目的发展提供了政策帮助，在社会资本和政府资本合作上取得了较大程度的进步，但自PPP项目实施至今，民营企业的参与率并不高。

截至到2020年10月，全口径统计的PPP项目累计12.8万项，累计成交的规模达到了18.78万亿元，各地区的PPP项目数量分布如图1所示，各地区之间PPP项目发展情况存在较大的差异。

图1 全口径PPP项目数量

不同所有制资本成交的项目数和项目规模具体分布如图2、图3所示，其中民营企业的成交数量占比41%，央企和地方国企的占比高达55%，但从成交规模上来看，民企的成交金额占比为20%，央企和地方国企的成交金额占比高达77%。由此可见，成交数量和成交金额中民营企业的占比都较低，民营企业的参与占比偏低。

图2 不同所有制社会资本PPP成交数量

图3 不同所有制社会资本PPP成交金额

从近5年社会资本参与情况来看，民营企业参与的PPP项目数量和参与金额都有所下降（如图4所示），近5年民营企业参与PPP项目市场占比呈现出逐年下滑的趋势，尤其是项目规模占比情况，2019年锐减，仅占10%。由此可见，民营资本在PPP项目中的地位逐年降低，民营资本的扩展也受到了较大的限制。

图4 2015-2019年民营企业成交项目数及规模占比

以上数据均可以看出民营资本在参与PPP项目中，呈现出参与度较低，参与的项目规模相对较小的特点。以此来提高经济社会的运行效率，提高公共产品和服务的质量，同时也能够激发民营资本的活力，使得市场经济有序的发展，但是过多的公有资本参与到PPP项目中，会挤占民营资本的参与空间，也不符合当前社会公共产品服务供给侧改革的初衷，更有悖于PPP项目的初衷。

二、PPP项目社会资本参与度低的原因分析

根据目前的现状来看，近年来政府部门在积极推进PPP项目模式，许多项目得以落地执行，但在整体的推进过程中仍存在诸多问题，影响了民营资本的参与度，主要存在制度不够完善、民营企业自身能力有限以及收益率偏低等问题，具体如下。

（一）政府部门的管理模式尚未健全

PPP模式的本质是公私部门之间的互利互助，其目的是实现双方的利益共享，风险同担，在合作的过程中强调了公共部门和私人部门之间是相互平等的合作关系。在项目全生命周期运营过程中，国务院和国家各监管部门相继颁布了诸多有关PPP项目的法律法规及条文规范，但现存的法律法规及指导性意见中，并没有系统的针对PPP项目全生命周期进行管理的规定。此外，我国的PPP项目监管没有独立的三方机构进行监管，这就使得公私资本在PPP项目全生命周期中，处在不对等的关系中，这也是民营资本不愿意参与PPP项目的主要原因。

全面公平、公正、公开的监管体制是PPP项目有效监管的前提，在项目中，地方政府和社会资本同样属于参与者。此外，我国目前针对PPP项目的监管权相对比较分散，很多部门都具有监管的权利，但每个部门监管的具体范围又存在差异，由于PPP项目多为规模较大的基础设施建设，因此，涉及到的监管部门较多，而多部门的监管也必然会带来管理的混乱，各监管部门之间存在交叉监管或者互相推诿的情况，这种分散监管的模式会降低PPP项目的运营效率，甚至会影响项目的正常运营。

（二）项目收益率低

社会资本参与项目最本质目的在于获得经济利润，目前我国PPP项目的建设周期长，且前期投入资本较大，我国2018-2019年成交的PPP项目的综合回报率约为6.6%，PPP项目的利润回报率是无法满足民营企业的盈利要求的，缺少客观的收益利润，民营企业的参与动力就会降低，难以调动民营资本参与到PPP项目中。一般的PPP项目也往往是公共设施建设等项目，国有企业不同于民营企业。对于国有资本来说，不仅仅考虑潜在的收益，还会关注投资带来的社会效益和企业的战略性发展，国有资本往往会愿意承担一些战略风险来提升企业的公益价值。

PPP项目中，合理的投资回报是政府和社会资本展开合作的基础条件，目前PPP项目汇报机制主要有政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三种方式，政府付费就是指由政府出资购买公共产品和服务，使用者付费即为使用者出资进行过购买，可行性缺口补助是指在使用者付费最终不能收回成本获得合理回报的时候，由政府通过财政补贴的形式对项目公司进行付费，用于弥补使用者付费不足带来的经济损失，这样一定程度能确定民营资本获得合理的收益，也是政府和社会资本成功合作的前提保障。一般来说，PPP项目本身都具有一定的公益性质，通过合理的构建风险分担和投资回报机制，能够有效的满足民营企业所追求的利益，也是鼓励民营资本进入PPP项目的重要前提。

（三）民营企业自身能力有限

PPP项目在引入社会资本的时候，往往要求社会资本具有完善的投资、建设和运营的能力，社会资本在进入之前就需要成立专业的项目公司来和政府机构进行项目计划，且需要将项目合作全生命周期内所需要的基础设施、公共服务等一次性打包购买。PPP项目大多为市政工程，所需要的资金动辄几十亿甚至上百亿，也就是说在项目初期，就需要大量的资本投入，这也就要求参与投资的资本具有较强的资本实力，这就使得业务能力大且全面的国有企业具备了天然优势。民营企业由于自身的经济实力和融资能力都有限，自身的实力也难以满足项目的需求，实力较弱的民营资本参与PPP项目收到阻碍。此外，现金流较好的项目数量有限，在实际的运营过程中，这种高质量项目对民营资本的开放性较差，比如在前期的采购工作中，地方政府往往会对社会资本联合体的数量、资质等作出限制，这就使得大量的具备专业的运营服务能力，但是资本不足的民营企业无法参与到优质PPP项目中，而民营资本参与的项目可能回报率偏低，这就导致民营资本参与意愿降低。

（四）PPP项目退出机制不够完善

社会资本在退出机制中同样不够健全。目前有关PPP项目的实施细则和政策法规大多是停留在原则性、指导性的意见，因此，社会资本无法从目前的法规中找到退出机制的依据，同时，这些规章对于PPP项目的进入和运营过程较为关注，对于资本的退出很少涉及，国家发改委、司法部配合起草的《PPP条例（征求意见稿）》中指出，“项目运营期内，不影响公共服务提供的稳定性和持续性前提下，经政府实施机构报本级人民政府同意，社会资本方可以转让其持有项目公司的股权。”也就是说，退出过程要经过地方政府审批，这也就导致了社会资本想要退出困难重重。

三、完善社会资本参与PPP项目的建议

基于对PPP项目社会资本参与度低的原因进行的分析，文章从创新管理模式、降低风险、提升民企能力以及完善退出机制几个角度出发提出针对性建议，以期对PPP项目的发展提供参考。

（一）创新管理模式

首先，在PPP项目监管部门上，应该有专门的三方监管机制，可以有效地提高项目效率，在目前的监管方式中，应当协调各主管部门之间的工作，做到协同推进，要加强各部门之间的配合，明确各部门之间的分工和工作职责，确保各部门之间形成合力，指导项目有序开展；其次，在项目推进的过程中，应该创新工作思路，要因地制宜的推动PPP项目，要与国家的重点战略相结合，与国家的重大政策相对接，根据本地的天然条件、人口结构等推进养老、科技、文化等类型的PPP项目；最后，要增加PPP项目的曝光度和公平性，通过主流媒体发布PPP项目，加大宣传力度，提高公众对PPP项目的认知度和认可度，同时，要确保项目从进入到退出全生命周期的公平、公正、公开，包括项目信息的披露，政策发布、信息数据共享、资金来源、社会资本信息等全生命周期项目动态，都应及时披露，建立公开透明的信息通道，营造积极的行业舆论环境，树立良好的行业规范。

（二）风险共担

合理的风险共担是PPP项目能够实现长期合作的基础，因此要确保PPP项目实施进程中遇到法律诉讼应该如何实现权益保障，在合同签订前期就应该明确风险分担的责任，在可预见的风险中应明确公共部门和私人部门之间共同承担风险，通过明确风险分担原则，保障私人部门在项目进程中的合法权益，在需求风险方面，可以通过市场经济在公共产品结构调整中的作用来合理分配公共部门和私人部门之间的风险，通过流动性风险在政府和社会资本中合理分配，促进地方公债市场的发展，同时，也应该从选择 PPP项目风险治理主体、风险分担是否符合公共利益的目标、风险分担合同的公共绩效等角度考虑完善公共审计工作。

（三）提高民营企业整体能力

PPP项目具有投资金额大、周期长、流程复杂等特点，而民营企业本身的能力有限，政府可以通过政策支持，借助第三方专业咨询机构对民营资本进行扶持，制定PPP项目咨询服务机构的责任范围以及追责形式等，规范咨询机构的制度条例，开展咨询机构的服务标准、规范制度等等，提高咨询服务的质量，同时也能够给民营资本专业的意见和服务，有助于提供民营资本参与PPP项目的能力。

融资能力也是阻碍民营资本参与PPP项目的关键，资本本身就是项目运营的关键所在，而民营企业的融资能力往往不足，当务之急应当是拓宽民营企业的融资渠道，如建立专项基金，可以解决融资问题，降低融资交割过程中的信息不对称问题。此外，应重点加强对中小型社会资本和相对落后地区实施机构的支持，充分发挥属地化的优势承接上级引导基金的资源，实现对贫困地区和民营企业的“雪中送碳”，真正落实融资支持基金的引导目的。

（四）完善退出机制

完善的法律法规是PPP项目得以长久发展的重要基础保障，近年来，我国出台的一系列法律法规也将退出机制置入其中，这也意味着国家已经意识到了退出机制的重要性，但针对退出机制的法律法规尚未出台，对于社会资本的退出方式及补偿方式等也没有详细的规定。明确退出机制能够解决社会资本进入PPP项目的后顾之忧，良好的退出机制有助于盘活社会资本，激发社会资本进入PPP项目，因此在国家立法层面应该尽快加快立法进程，详细规范社会资本的退出机制，以及退出时可获得的补偿等，来确保社会资本的合法权益。