反垄断强监管措施如何搅动支付市场？

卞文志

1月20日，中国人民银行会同有关部门研究起草《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）， 旨在防范支付风险，促进支付服务市场健康发展。《征求意见稿》确定，将积极鼓励开放与竞争的原则，从机构准入退出、业务规则等方面，建立完善的市场化机制。同时，《征求意见稿》强化支付领域反垄断监管措施，明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准，以维护公平竞争市场秩序。

为防范支付风险依法实行分类监管

近年来，我国支付服务市场快速发展，创新层出不穷，风险复杂多变。为有效防止监管套利和监管空白，《征求意见稿》将支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类，分类确定了监管要求。值得一提的是，《征求意见稿》进一步强化了支付领域反垄断监管措施，明确界定了相关市场范围以及市场支配地位认定标准，维护公平竞争市场秩序。根据《征求意见稿》规定，一家非银行支付机构（以下简称“支付机构”）在非银行支付服务市场的市场份额达到三分之一，或两家支付机构合计达到二分之一，或三家支付机构合计达到五分之三，中国人民银行可以商请国务院反垄断执法机构对其采取约谈等措施进行预警。

另外，一家支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一，或两家支付机构合计达到三分之二，或三家支付机构合计达到四分之三，中国人民银行可以商请国务院反垄断执法机构审查非银行支付机构是否具有市场支配地位。据分析，这些措施的目的皆是为进一步规范我国支付服务市场，防范支付风险，实行分类监管要求，加强备付金管理，并强化支付领域反垄断监管措施。

基于此，《征求意见稿》提出，支付机构未遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则，严重影响支付服务市场健康发展的，中国人民银行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施。此外，《征求意见稿》要求支付机构将备付金存放在中国人民银行或符合要求的商业银行，并明确与之配套的审慎监管措施，充分保障用户权益。

防范支付领域金融风险是守住不发生系统性金融风险底线的重要一环。早在2010年6月，中国人民银行制定出台《非金融机构支付服务管理办法》，由此奠定了支付机构监管基础。中国人民银行有关人士表示，近年来，支付服务市场快速发展，创新层出不穷，风险复杂多变，机构退出和处置面临新的要求，迫切需要加快推动出台《征求意见稿》，提升支付机构监管法律层级，进一步规范支付机构合规经营。

在《非金融机构支付服务管理办法》的基础上，《征求意见稿》被升级为行政法规，法律层级更高，威慑力更强，其作用将会更好地规范支付清算市场。具体来看，《征求意见稿》已经具备了坚持功能监管的理念，不仅具有强调同样的业务必须遵守相同的规则，也具有避免监管套利和监管空白的制约能力。同时，还具有坚持机构监管与业务监管相结合的作用。

按照“先证后照”的原则，监管机构对支付机构应实施机构监管，同时对支付机构业务经营、关联交易等实施全方位监管。此外，还要坚持穿透式监管，加强对股东、实际控制人和最终受益人准入和变更的监管。值得注意的是，《征求意见稿》以防范系统性金融风险为底线，进一步丰富了监管手段。其中明确，强化支付领域反垄断监管措施，明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准，维护公平竞争市场秩序。

强化监管有助于支付市场健康发展

为进一步强化监管，使强有力的法律约束助力于支付市场健康发展，《征求意见稿》与《反垄断法》有效衔接，赋予中国人民银行认定支付服务市场垄断地位的权限，填补了之前法律法规空白。尤为重要的是，《征求意见稿》在反垄断和防止资本无序扩张方面进行了详细规定，而这也是中央经济工作会议“强化反垄断和防止资本无序扩张”精神的具体体现，它不仅有助于加强支付服务市场反垄断规制，维护公平的市场竞争秩序，同时也利于保护市场参与主体的合法权益，推动支付服务市场健康高质量发展。

为进一步规范支付机构合规经营，维护支付服务市场健康发展，在《征求意见稿》发布之后，中国人民银行又于1月22日发布了《非银行支付机构客户备付金存管办法》（以下简称《办法》），进一步细化了备付金存放、使用、划转规定，明确了各相关机构相应备付金管理职责，强化客户备付金监管。实际上，强化对非银行支付领域的监管已酝酿多时。在过去的十年间，可以说是我国金融服务生态巨变的十年，特别是电子支付领域已经发生了重大变革。

例如，2020年二季度，在我国电子支付业务中，支付机构电子支付业务笔数是商业银行的3.52倍。但同时，我们也必须紧密关注新支付格局背后潜藏的风险和挑战，未雨绸缪、及时应对。所以说，《征求意见稿》强化了非银行支付领域监管，旨在更好地适应当前支付服务市场快速发展的新形势。

多年来，我国支付领域的创新层出不穷，同时风险也复杂多变，因此监管也需要与时俱进。面对纷繁复杂的局面，《征求意见稿》遵循实质重于形式原则，更强调了功能监管。例如，與此前支付业务分类不同，《征求意见稿》按照资金和信息两个维度，根据是否开立账户（提供预付价值）、是否具备存款类机构特征，将支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类，以适应技术和业务创新需要。这一分类更加清晰透明，有助于此后更好进行行业市场份额和结构的判定;同时该分类也更符合支付业务本质特征，强调同样的业务遵守相同的规则，有利于避免监管套利和监管空白。

强化非银行支付领域监管，也是为了更好地满足人民群众和实体经济多样化的支付需求。当前，在非银行支付领域出现了比较明显的头部效应，因此《征求意见稿》为一家、两家、三家机构划定的垄断预警线为三分之一、二分之一、五分之三，而垄断触发线则为二分之一、三分之二、四分之三。过于明显的竞争优势可使得大型互联网企业在资源配置中权力过度集中，最终可能会损害到消费者的金融利益，所以《征求意见稿》的出炉有望规范市场竞争行为。另外，近年来，抖音、拼多多、携程等互联网企业也在积极布局第三方移动支付业务，“新规”也可以为新入局者打造一个公平竞争的市场环境，以满足更多元、更丰富的需求。

从法律制约上而言，强化非银行支付领域监管，是为了更好地防范支付领域可能出现的风险。近年来，非银行支付业务的快速发展，促进了电子商务等新业态的发展，对支持服务业转型升级、推动普惠金融纵深发展发挥了积极作用，但同时也对其业务的合规安全提出了更高要求。有鉴于此，《征求意见稿》多次提及审慎监管要求，将注册资本限额统一为1亿元人民币，并加强了对股东、实际控制人和最终受益人准入和变更的监管。通过坚持穿透式监管，《征求意见稿》意在确保监管的专业性、统一性和针对性，以更大力度防范业务风险。

支付行业进入新阶段加强监管是必须

近年来，随着国内金融科技领域异军突起，国内支付行业正迎来一场巨大的产业变革。目前，支付市场排名靠前的业务主要是以金融科技技术、新系统为驱动力的新型支付业务，这足以表明金融科技对支付业务发展的推动作用。另外，支付行业在突飞猛进的发展过程中，叠加金融科技技术的创新应用，取得了举世瞩目的发展成就，在某些领域甚至遥遥领先于全球，位居金融科技领域前列。

基于金融科技的创新优势，支付业务实现了与大数据、人工智能、云计算等行业技术的深度融合，提高了支付行业服务质量和工作效率，推进了整个金融支付行业的变革进程。由于国内社会经济转型离不开金融行业基础设施建设，而金融稳定发展又决定了支付行业的发展。因此，目前国内经济逐步进入行业洗牌、产业升级、市场开放的新时期，需要以支付为代表的金融基础设施能够跟上时代的发展步伐。所以近年来国内金融基础设施建设成果显著，尤其是以支付方面的金融基础设施的发展最具代表性，比如人民币跨境支付系统等。由此可见，以开放经济、支付类金融基础设施建设的趋势正处于不断整合、产业转型升级的发展进程中。

尤其近年来新兴的科学技术对支付行业产生了深远的影响，以5G、区块链、大数据、人工智能为代表的新技术给支付领域、金融行业带来举足轻重的作用。特别是逐渐成熟的5G产业在支付行业的场景应用，更值得行业期待。同时，随着金融科技的深入摸索，未来会有更多的场景应用出现，基于此，在支付行业发展进入新阶段后，加强监管已经成为必须。

目前，国内金融科技驱动支付的能力正逐渐变强，金融科技领域的应用创新与支付行业发展联系越来越密切，其中影响最大的是支付行业在发展过程中的新特征与创新，这些因素在未来发展中将发挥重大的作用。

当前，金融科技在支付领域已经具备了较高的监管功能，一是体现在安全性方面。目前支付行业建立了线上线下的一套完整的支付安全体系，加强了账户实名制管控和信息安全防范，提高了线上交易风险和线下伪卡欺诈风险的防控水平，有效加强了支付结算体系的安全体系。 二是体现在监管方面。有关金融监管部门建立了跨行业的信息共享机制，有效监控线上线下、国内外的资金流向，实现监管由事前向事中、事后的转变。比如中国人民银行的“放管服”改革措施，通过运用金融科技的方式有效地提高了企业账户的管理水平，提前完成了取消企业银行账户许可工作。此外，通过条码识别、移动互联等科技手段，为金融支付服务提供了更加快捷、方便的渠道，形成了覆盖面广泛、层次多的支付体系，极大地满足了人们的各种需求。

总之，除了上述金融科技在监管方面具备的作用，当前出台的非银行支付机构监管新规，不仅继续释放了强监管信号，也是对新格局、新业态要求更具包容度和适配性的应对，是基于市场实际情况的明规制、丰富监管手段的务实之举。预计未来监管层将统筹《征求意见稿》《办法》《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》等有关规定，进一步强化综合监管，构建新格局下的新监管框架，更加有力地维护支付服务市场健康发展，维护金融业发展的良好生态。

作者供职于中国工商银行山東省临沂市分行城西支行

责任编辑：葛辛晶