美国防部吸引非传统承包商进入军品市场的利器

李宇华 张代平 魏俊峰 袁政英

摘要：其他交易授权（OTA）合同是美军吸引和激励非传统承包商进入军品市场的重要制度。作者应用管理学、情报学、系统分析理论和方法，研究分析了其他交易授权合同的时代背景、政策制度設计、运行机制、生态构建等方面的做法和经验，提出了三方面启示建议。

关键词：其他交易授权合同；采办管理；合同管理；技术联盟

其他交易授权（OTA）合同作为一种非常规的交易缔约模式近几年在美国防部大行其道，成为美军吸引和激励非传统承包商，特别是中小创新企业进入军品市场的重要制度和合同方式，在美军高超、人工智能、导弹防御等高技术快速研发和装备采办领域发挥了重要作用，其在时代背景、政策制度设计、运行机制、生态构建等方面的做法和经验，值得研究借鉴。

一、冷战的产物，在第三次抵消战略下以创新发展

其他交易授权合同是指美国会授权，允许联邦机构采取除传统合同、资助或合作协议外的另一类缔约方式开展的交易活动。它不必遵守《联邦采办条例》等政府法规的繁琐要求，采取一事一议的方式由协议双方谈判签订，具有对承包商资质要求少、签订程序简便灵活、协议履行快捷高效等特点。

其他交易授权合同创立于1958年的冷战时期，为应对当时唯一战略竞争对手苏联航天领域高科技高速发展威胁，美国国会首次赋予国家航空航天局（NASA）签订其他交易授权合同的权力，可以采用不受传统采办法规制度限制的采办方式和合同方式，快速发展美国军事和民用航天技术，以对抗苏联的航天科技发展。1989年，美国会授权国防部高技术管理机构DARPA使用研究类其他交易授权合同，加速高技术项目研发进程，标志着美国防部开始引入这种缔约方式。1996年，国会把其他交易授权合同的范围扩大到整个国防部。很长一段时间内，国防部使用其他交易授权合同的金额和协议数量规模都很小。

自2015年国防部实施第三次“抵消战略”以来，尤其是近几年在应对中、俄等大国竞争的背景下，为全面提升高技术研发与国防采办效率，美国开展大量使用其他交易授权合同，2015年国会将其他交易授权合同从暂时性立法授权转变成永久性立法授权，2018年国防授权法又规定科技研究类和原型样机类项目视情优先考虑采用其他交易授权合同签约。据统计，从2015财年到2019财年，国防部采用其他交易授权合同的原型样机类合同金额从9.5亿美元增长到77亿美元，增长了712%，且在新品研发上绝大多数都采用了“其他交易授权”原型研发合同。从合同类型来看，约82%的其他交易授权合同开支投向研发领域，产品和服务类其他交易授权合同开支则分别增长了124%和280%，增幅明显。

总之，其他交易授权合同有产生和发展的时代背景，是冷战大国航天科技领域竞争的产物，之后在国防部一些特殊的领域和部门试点，近年来在第三次抵消战略、全方位应对中国高科技飞速发展时代背景下，在全军范围内得以广泛应用，并有了创新发展。

二、突破传统采办制度限制，广泛吸引创新力量

长期以来，非传统承包商进入国防科技领域和军品市场面临着国防专用成本审计系统、繁琐流程以及知识产权归属三大障碍。使用其他交易授权合同，国会立法授权各部门，直接突破了这些制度障碍，旨在最大范围的吸引民间创新企业。

一是突破了成本制度和签订流程限制。传统国防部合同签署必须遵守《联邦采办条例》和《联邦采办条例国防部补充条例》以及国防部其他的相关规定，这些政策制度专业性强，法规内容复杂，程序繁冗，专业人员都很难稿清楚，使众多非传统承包商望而却步。美国会授权国防部在使用其他交易时，可以不必遵守上述规定，具体条款与承包商协商确定，国防专用成本审计系统是否建立也可与承包商进行协商。因此签订周期大幅缩短，一般只需要一个月左右。

二是突破了知识产权制度限制。知识产权是企业势必捍卫的命根，原有采办环境下，美国防部有时会要求企业放弃知识产权，并转交给其他企业，以降低采办成本，这成为众多非传统承包商拒绝国防部合同的最大因素。除了在其他交易授权合同上给予灵活性以外，2019年10月16日国防部还发布第一份专门针对知识产权的国防部指示DODI5010.44《知识产权的获取与许可》，指令要求国防部采办助理国防部长负责国防部知识产权获取、许可和管理政策和指导方针的制定和实施，提出建立国防部知识产权服务小组，强调尊重和保护私营部门的知识产权，并以公平合理的价格获取必要的知识产权交付物和相关的许可权。这份指示与其他交易授权合同叠加使用，势必成为加速非传统承包商进入国防科技领域和军品市场的一针“强心剂”。

三、采用灵活多样的机制策略，激发企业创新活力

在其他交易授权合同的具体实施环节上，国防部也做出了明确而且富有灵活性的规定，采用多样的运行机制和采办策略，确保其他交易授权合同不背离国防部的初衷，吸引非传统承包商进入军品市场，将最新的民用创新技术转化为作战能力，同时又不失弹性和灵活性。

一是承包商选择策略上重点针对非传统承包商。国防部规定使用其他交易授权合同必须符合以下四种情况：一是至少有一家非传统国防承包商或非营利性研究机构作为项目的核心参与者；二是所有重要参与者都是小企业或非传统承包商；三是原型开发项目总成本的至少三分之一来自非政府来源的资金；四是国防采办执行官认为可以使用其他交易授权合同的情况，但必须做出书面说明。2016到2018财年国防部总共签署了1250个其他交易授权合同，其中88%授予了非传统承包商或非营利性研究机构。尽管也有11%的协议授予了传统承包商，例如洛克希德·马丁公司、洛克达因公司等，其他都以第三种情况，即承担三分之一以上的项目成本，但是其分包商中都有非传统承包商或非营利性研究机构重度参与。

二是灵活选择竞争策略，兼顾效率与公平。传统国防部合同都必须遵守 1984年《合同竞争法》的相关规定，使用其他交易授权合同的项目尽管可以不必遵守上述规定，但国防部2017年1月发布的《原型样机项目其他交易指南》中明确：使用其他交易授权合同的项目仍然需要遵守竞争和公平的原则，在协议签署过程中要充分考虑竞争。2016到2018财年国防部总共签署72亿美元的其他交易授权合同，其中69%为非竞争，竞争比例不高的主要原因是在原型样机类其他交易授权合同对后续生产做出规划的前提下，承包商完成原型样机类协议后，无需再竞争即可直接进入后续生产，此举虽然在生产环节不符合公平竞争原则，但可极大节约资金、时间及人员成本。

三是采用灵活的合同评审策略，降低项目风险。国防部规定合同签署之前，都需经过评审，使用其他交易授权合同的项目也不例外。但是对于如何评审，国防部目前還没有统一明确的规定。各部门根据项目不同情况，都制定了各自灵活的规定。例如空军研究实验室和DARPA规定协议签署官员需要制定采办规划文件，文件内容包括预计成本、项目目标和进度，以及申请经费类型和金额等。空军研究实验室还要求一个120亿美元的其他交易授权合同制定一个制造程序文件以降低生产风险。DARPA则要求对于没有竞争的其他交易授权合同，签署协议的官员需要以备忘录形式说明理由，证明不采取竞争能够节约成本或是促进技术创新。

四、组建各种技术联盟，培育科技创新生态

国防工业基础是一个大“生态系统”，众多意欲进入国防科技领域和军品市场的企业的就是这个“生态系统”中的土壤，组建其他交易技术联盟，使进入国防科技领域和军品市场的企业基数加大，生态系统土壤的营养就更加充足，可能提供给国防部的创新技术就越多。

为了广泛吸引民用创新企业，美国防部授权第三方公司组建针对某一技术领域的企业联盟，如机器人或人工智能，企业以会员制形式加入联盟，第三方公司作为中介管理机构一方面为企业提供进入国防科技领域和军品市场的各种相关服务，如组织培训、交流、协议条款建议商讨等，另一方面作为国防部的总代理商，发布其他交易的项目建议书（招标书）、为国防部挑选适合的企业，以及进行经费支付等。为了吸引更多中小企业加入，国防部授意联盟对中小企业的会费还给予优惠和减免。截止2020年2月，美军共创建了30个其他交易联盟，覆盖陆、海、空、天、网、电、系统架构、能源、医学、训练、制造等领域，主要由先进技术国际公司（ATI）、联盟管理集团（CMG）、国家制造科学中心（NCMS） 等管理，其中先进技术国际公司管理的联盟数量和规模最大，截至2019年9月其总会员数已达298个，其中87%为非传统承包商。2016财年到2018财年，国防部签署的72亿美元其他交易授权合同，有49%通过先进技术国际公司授予了其联盟中的企业。

总之，技术联盟在美国防科技创新发展中的地位正日益提升，各类技术联盟不仅推动了创新成果的军地转移转化，还带动了科技和产业的发展，带来显著的军事和社会效益。

五、与“中间层采办”相互配合，加速创新技术转化应用

“中间层采办”是美国防部2016年以来开始探索的一种创新采办方法，在2020年1月国防部发布的新版5000.02指示《适应性采办框架的运行》中被列为国防部正式采办程序。主要通过快速原型开发和快速部署两种途径实现技术向能力的快速转化。快速原型开发力争在5年内制造出可以在作战环境下进行演示验证的原型原型样机；快速部署力争在6个月内能够生产，5年内完成部署。例如美空军高超声速常规打击武器（HCSW）采用快速原型开发，2018年4月签署合同，2019年3月就完成了初步设计审查，2019年6月进行了首次飞行试验，预计2022财年就能实现初步作战能力。

其他交易授权合同与“中间层采办”相互配合，将把美国防采办送上“急速快车道”。采办程序与合同签订是美国防采办系统中最核心的组成部门，在整个采办链条中占据决定性地位。采办程序与合同签订的周期直接决定了整个采办项目的周期。美国防部过去几十年来平均8年的采办周期和18个月的合同签订周期倍受诟病，专家称“采办完成的同时装备已经落后”。其他交易授权合同与“中间层采办”的大胆改革，可以说在很大程度上解决这一顽疾。尽管并不是所有采用中间层采办项目都必须使用其他交易授权合同，但是可想而知，同时采用“中间层采办”和其他交易授权合同的项目，其采办项目周期将缩短到惊人的地步。

参考文献

[1] GAO Report，DEFENSE ACQUISITIONS：DODs Use of Other Transactions for Prototype Projects Has Increased，November 2019

[2] CSIS Briefs，Defense Acquisition Trend 2019，October 2020

[ 3 ] C S I S B r i e f s，D e f e n s e Acquisition Trend 2019，October 2019

[ 4 ] C S I S B r i e f s，D e f e n s e Acquisition Trend 2018，October 2018

[5]United States Code， sections 2302 and 2371b of title 10， November 20， 2018

[6]DOD Other Transactions Guides，January 2017

[7]DOD Other Transactions Guides，November 2018

（作者简介：李宇华，军事科学信息研究中心，副研究员，研究方向为情报研究，国防采办管理研究与国防科技管理研究；张代平，军事科学信息研究中心，研究员，研究方向为情报研究，国防科技与国防采办管理与政策法规研究；魏俊峰，军事科学信息研究中心，副研究员，研究方向为情报研究，国防科技与国防采办管理与政策法规研究）