当前醉酒警情处置的执法困境与治理策略——基于94起醉酒警情的实证研究

刘金钟，王 峣，靳卫彬

(1.中国人民公安大学，北京 100038；2.北京市公安局海淀分局，北京 100081)

一、引言

公安机关作为基层社会治理的生力军，其执法场域处于国家权力与公民权利互动的“一线”，与社会系统具有更高的关联性，甚至在公众心目中代表着一定的国家形象与治理能力[1]120。随着我国当前社会快速转型所带来的社会矛盾以及社会心态的嬗变，致使公安机关现场执法活动中，阻碍民警正常执法、暴力袭警等现象频发，造成了公安执法与国家治理之间的张力扩增。近年来，公安部相继出台并实施了《公安机关执法细则》(第三版)、《公安机关现场执法指引》以及《公安机关维护民警执法权威工作规定》等文件，力求完善公安执法规范化建设，强化基层社会治理，维护人民群众合法权益和公安民警的执法权威。然而，公安现场执法所预设的“规则之治”并没有随之而来，反倒出现“民警权益受侵害人数与法律制定数量成正比”的“怪”现象[2]。尤其在应对醉酒人员这一特殊群体时，由于酒精刺激对心理及行为控制的直接抑制作用[3]，给一线警察的基层治理工作带来了严峻的挑战，极易引发寻衅滋事、打人毁物，甚至暴力袭警等严重暴力犯罪，极大地影响了警察乃至政府的公信力和权威，使得畏难、抵触等消极情绪在一线执法群体中渐次弥漫，公安机关应对醉酒警情似有陷入两难之虞。

联合国内政部最新统计数据中，每年五分之一的暴力犯罪发生在或靠近饮酒场所，其中80%的攻击行为与饮酒有关[4]1983。同样，来自英国东北部酒精办公室(2013年)的数据显示，在夜间轮班期间，超过三分之一的警力被要求为醉酒警情提供额外支持，这表明与饮酒有关的暴力事件呈现持续高发态势[4]1983。综观我国接处警工作中，醉酒警情也一向是公安机关基层社会治理中遭遇的高发警情，且发生侵害民警执法权益的频次较高。根据笔者在北京市公安局H分局调研数据显示，2019年H区分局指挥中心共接报醉酒警情12442起(月均1036起)，其中侵害民警执法权益案件94起(在H区全年侵害民警执法权益案件中占比59.87%)，可见该类警情发案数量之大以及侵害民警执法权益之恶劣。因此，公安机关如何落实厉行法治的新时代要求，运用适宜的治理手段依法、高效处置该类警情是当前学界与实践部门亟待解决的重要问题，更是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。基于此，本文以2019年北京市H区94起涉酒民警侵权案件作为考察对象，走访相关处置民警，对醉酒警情处置的特征进行梳理、分析，归纳，总结出公安机关应对醉酒警情的执法困境及治理策略，以期为妥善处置该类警情，切实保障民警执法权威，推进法治公安现代化建设有所裨益。

二、醉酒警情处置的特征分析

笔者调研期间通过调取考察期内94起醉酒警情的接警详情、处理结果、民警受侵害情况以及处置民警执法记录仪，对周边监控的录像视频进行数据整理、分析，其中涉及醉酒男性78人，女性21人；发生辱警行为11起、推搡民警行为10起、袭警行为72起；致民警受伤人数84人；执法相对人行政拘留23人，刑事拘留72人。

(一)从警情类型来讲，多为转化型交织警情

如图1所示，单纯醉酒求助警情仅占比11.70%，其余均涉及其他情形。其中因醉酒引发的纠纷警情发案频次最高(占比43.62%)，包括司乘纠纷(14起)、家庭纠纷(9起)、消费纠纷(12起)等；另外，因醉酒引发的伤人、毁物警情30起(占比31.91%)。从整体发案类型来看，酒精摄入伴随的冲动行为较为广泛，警情类型多为转化型交织警情，且处警耗时较长，普遍在两小时以上。往往是以酒精摄入为诱因，由口角冲突升级至违法犯罪行为，抑或是轻微后果上升为严重后果。如醉酒救助升级为医患纠纷；醉酒纠纷升级为打人、毁物；且在警察干预后，极易转化为醉酒人与警察间的矛盾冲突，从而导致阻碍执行职务或妨碍公务案件的发生。这也可被用来解释为何访谈中民警普遍反映接到醉酒警情时，常会产生畏难、抵触等消极情绪，第一反应就是“棘手事”“麻烦事”。

图1 醉酒警情类型分布情况图(N=94)

(二)从发案时空来看，分布较为集中，且呈持续高发态势

Smith、Allen将由酒吧、饭店以及俱乐部等场所形成的饮酒文化，统称为“夜间经济”(NTE)，其导致这些场所及周边与酒精相关的暴力事件大幅度增加[4]1994。同样，在对挪威18个城市酒吧关门时间变化对暴力犯罪影响的调查中，饮酒场所的营业时间每延长1小时，暴力犯罪数量随之增加16%[5]。可见，各地区醉酒警情发案时间、地点均有一定的规律可循。如图2，依照北京市H区2019年全年醉酒警情处警量统计，其中月均处警1036起，除二月份较少外，其他各月份分布高度平均，且呈持续高发态势。这与汪强等学者[6]提出节假日期间及炎热夏季是醉酒警情高发期之观点相悖，笔者认为其观点是基于特定周期内饮酒人员数量上升所得，但随着社会物质文化水平的提升，饮酒行为将不受时段影响，因此出现全年持续高发态势。单就考察期内94起醉酒警情发案时间来看，20时～凌晨5时期间发案76起(占比80.85%)，即绝大多数醉酒警情发生在夜间；其余22起则主要集中发生在12时～16时。其整体数据基本与午、晚餐伴随饮酒行为相吻合，且由晚餐伴随酒精摄入并致醉酒滋事的概率更高。

图2 2019年H区醉酒警情分布情况(N=12442)

如图3所示，94起醉酒警情的发案地点基本集中在饮酒场所及其周边。其中饭店(29起)、KTV、酒吧(10起)、家中(9起)均为饮酒场所，共计占比51%；发案地在街面(19起)和车内(15起)情境主要为醉酒人离开饮酒场所后的逗留地，报警人多为路人或司机，其报警事由主要集中在醉酒后昏迷救助与车乘纠纷两方面。归纳上述实际情况来看，醉酒警情在发案时间上全年呈持续高发态势，集中发生于夜间(20时～凌晨5时)；其发案地点基本集中在饮酒场所及饮酒后的逗留地。

图3 醉酒警情发案地点分布情况图(N=94)

(三)从醉酒人行为来说，情绪化、暴力化趋势显著

攻击性是人类与生俱来的本能行为，会升级为身体伤害。然而，在伤害成本以及法律政策威慑下，多数人可通过冲动抑制来避免可能爆发的攻击。在相关实验、调查中，饮酒与攻击行为之间的关系已被诸多学者所证实。苏黎世市警方报告的关于饮酒与家庭暴力事件的样本中，表示酒精摄入与暴力之间存在显性关联，并且酒精刺激所起的作用有一系列明显的归因[7]；Barnwell采用Buss & Perry攻击性量表测试得出，饮酒越多、预期酒精攻击性越强的人，越有可能在饮酒时做出一系列攻击性行为[8]。我国李鹏飞等学者对73名危险驾驶罪服刑人员调研结果也基本与上述观点相一致，其证实了酒精摄入程度与情绪诱发状态下的冲动性高度相关，即饮酒者酒精摄入程度越高，在情绪诱发状态下越容易表现出行为控制困难，越容易出现冲动决策行为[9]。同样在考察期内94起醉酒警情中，除11起昏迷救助警情外，均出现口角、谩骂、打人、毁物等冲动决策行为。且一旦冲突发生后，其行为的持续性并不会因民警出场得以停息，反而升级为阻碍民警执法、辱警、袭警等暴力行为。其中出现辱警行为11起，推搡民警行为10起，暴力袭警行为高达72起，说明醉酒人在酒精刺激下，其抑制冲动情绪和行为的能力大大降低，表现出强烈的情绪化、暴力化冲动特质，易对他人或处置民警的人身安全造成较大威胁。另外，笔者走访H分局30个处警单位时，超过九成民警均表示自己在处警中遭遇过醉酒人员言语粗俗、挑衅等挑战民警执法权威的情形，除性质极为恶劣外，多数民警均以“劝哄”、不与其计较了事。如此看来，醉酒警情中实际发生侵害民警执法权益的情形应远高于考察期内的94起，其所占民警维权案件比重也应更高，即要解决民警执法权威保障问题，首要解决的就是醉酒警情处置之“顽疾”。

(四)从民警受伤情况来言，暴力升级风险高

如图4，根据94起醉酒警情中民警受伤情况统计，无明显外伤22人(26.19%)；有外伤但未构成轻微伤51人(60.71%)；轻微伤10人(1.90%)；轻伤1人(1.20%)。受伤程度普遍较为轻微，并未造成重大恶性伤亡(其中轻伤1人是由民警带离醉酒人过程中，被其推下楼梯摔伤所致)，且民警受袭多集中于推搡、掌掴、撞击、踢踹等攻击形式，主要发生于近身徒手控制以及带离醉酒人过程当中。有研究指出，醉酒受试者在威胁性信息条件下通常比在非威胁性信息条件下更具攻击性[10]，即现场处置民警在发出制止或警告指令时，酒精作用会使醉酒人的注意力集中在显著的线索上(被要求停止违法犯罪行为或进行强制传唤)，从而增加了攻击行为的风险性。这也被用于解释为什么袭警行为普遍发生在民警进行口头警告后或实施武力控制的过程中。另外，结合醉酒人现场暴力行为来看，无任何征兆下突然袭警的情形仅为7例，其余87起警情中出现的暴力行为均伴随辱骂、推搡、接近等前兆，且由辱骂上升至暴力行为的概率为87.23%。因此，处置民警若在醉酒人辱骂时保持高度的戒备状态，进行针对性的战术干预，大多数受伤情境是可被避免的。

图4 2019年H区醉酒警情中民警受伤分布情况图(N=84)

三、当前公安机关应对醉酒警情的执法困境

(一)公安现场执法中存在“孤岛现象”

所谓“孤岛现象”，即指不同机构或部门在职能、信息、资源等方面，未能形成充分联动、及时交流、高效协同的一种状态[11]，是由不同层级或部门在合作过程中产生的各种困境所造成。基层公安机关作为各类警情处置的第一响应者，其任务主要集中在调解纠纷、制止危害、现场控制、紧急救助四个方面，具有紧急反应、资源局限、自主行动等特征[12]。尤其在处置醉酒警情中，先期到场民警并非“万能战士”，须依赖上级指挥中心精准的信息传递、资源调配以及外部机构的协同配合，才能避免行动中可能出现的信息壁垒和资源困境。因此，基于条块关系视角，可将公安现场执法中的“孤岛现象”分为：“条”——公安机关内部信息传输精准与通畅；“块”——公安机关与外部机构之间的协调与配合两方面。

1.公安机关内部的信息壁垒

通常认为，基层公安机关的各类警情处置是高度组织化、专业化的程序工作。而在接处警工作中，警力响应、资源调配是随着现场风险级别逐步分级响应的，并非一开始就以规模化、组织化形式展开行动。先期到场的警力一般是派出所、警务站、巡逻车组、社区民警等分散化的基层单位，须在指挥中心的指令和增援下采取紧急措施进行干预。若“指挥中枢”在接、派警环节以及处置过程中未能充分发挥“首脑”作用，对报警详情缺乏综合研判，出现警力调配不合理，信息收集缺漏等问题，势必会加大现场行动风险。如在考察期内94起醉酒警情中，根据接警详情的数据统计，23起(24.47%)派警信息并未提及醉酒情形，均以纠纷警情布警，致使第一响应警力到场后难以全面掌握现场情况，在信息评估、调配警力以及携带装备上均处于劣势，在此类“遭遇战”中对民警自身安全造成较大威胁。此外，先期到场警力、装备极为有限，多以自主行动为主要形式，若现场情境升级，往往需要指挥中心增配更多警力合力处置。在支援警力响应中，由于各层级之间的信息延迟使得响应的及时性和准确性难以保障，可能直接导致处置难度的扩大。

2.公安机关与外部机构缺乏联动

宫志刚教授[13]曾指出，对于基层治理能力现代化发展进程中的中国而言，缺乏社会力量的联动，单纯依赖公安机关进行社会治安防控是难以实现的。其中所提出的动员和整合社会力量参与治安防控，在我国社会治安综合治理的实践进程中还有很长的路要走。如《公安机关办理行政案件程序规定》第46条对处置醉酒人员做出解释，并规定“必要时，应当送医醒酒”。其对醒酒场所并未做出明确规定，而是将醒酒地点隐含至办案机关，仅规定在“必要时”应当送至医疗机构。考虑到公安机关和处警民警并不具备相应的医疗诊断及紧急救助条件，对于醉酒人因过量酒精摄入造成的昏迷、呕吐或突发疾病等情形，公安机关往往面临着巨大的责任风险。在以往执法实践中，将滋事醉酒人员带回办案场所，因救治不力导致意外人身伤亡的案例并不少见；且将醉酒人员交移医疗人员后，其较强的攻击性也会严重干扰正常的医疗秩序，导致“二次处警”的发生。因此，公安机关与医疗机构之间存在的“孤岛现象”，一方面增加了公安机关约束或看护所带来的责任风险，另一方面也造成了医疗机构及人员的安全隐患。

(二)“文本”到“行动”难以落地

公安现场执法是赋予法律文本以生命力的过程，即将法律规范付之行动的过程。能否在执法中完全按照法律制定者的初衷发挥其内涵与价值，给执法主体带来莫大的挑战。有学者指出，接处警工作之所以引发广泛争议，关键在于执法过程中性质不够明晰，其适用法律的法理定位不清、理论体系性不足[14]。与其说现场执法的法理定位不清，倒不如说执法场景本身就是一个无法完全预期的情境，况且，法律语言也还未能完善到可以绝对明确地表达一切立法意图的境界[15]。因此，法律适用的实效性本就与社会系统的动态性存在不可弥合的张力。由于当前我国关于接处警的法令条款采用了严格的列举法，并不能完全涵盖执法中的多变情境，具有较强的机械性和事后性，从而缺乏一定的“情境”考虑。因此往往在执法实践中，公安机关对执法对象的状态判定、执法手段以及执法幅度的抉择除了依据“已知法律”外，还须依赖于“已知事实”。而在高压情境以及现场不确定性较高的情形下将现场事实认定为“已知”显然是极其困难的，这便造成了文本的局限性与复杂多变的执法境遇之间的冲突。一方面，显示出民警对于相关法律适用以及依照相关法律进行现场处置的能力的确有待提升；另一方面，则表现出相关法律条款的制定过于抽象化和原则化，缺乏一定的可操作性，给现场民警造成不同程度的困扰和工作中的被动。如《治安管理处罚法》以及《公安机关办理行政案件程序规定》中均对醉酒人员的处置提出“采取保护性措施约束至酒醒”之规定，但对约束措施、约束时间以及约束地点的操作性描述均缺乏具体释义，一旦在行动中由经验偏差所造成意外事件，无论依法与否，民警都将处于不利境地。笔者访谈考察期内的处置民警中，86.79%民警反映在法律适用上存在较大的畏难情绪。其主要难点有二：1、采用“保护性约束”，其实质是为了最大限度确保醉酒人和他人安全而采取较低级别的约束手段，但约束过程往往伴随醉酒人及其相关人的抵抗和攻击行为，“不得使用手铐”之规定显然与实际情境中约束带或警绳无法有效制止相悖；2、由于民警对醉酒程度以及既往病史难以辨识，“约束至酒醒”这一规定在实践中较难把握，对于酒醒状态的判定以及约束时间的控制都是基于当事民警的“以往经验”，进而出现了醉酒人过早解除约束后打砸“三室”或约束时间过长而致血脉不畅，造成肢体损伤等严重事件。

(三)警察在“弱势”与“强势”间难平衡

从94起醉酒执法实例来看，现场民警对于合理使用武力手段显得无所适从，畸重畸轻的现象频发。如民警惧怕责任追究或使用武力过度而表现过于“弱势”，一方面公共利益得不到有力保障，另一方面容易导致执法权威遭到蔑视；抑或是民警与醉酒人互动能力不足，仅靠法律条款的“机械式”应用而表现过于“强势”，致使公权力权威非但没有得以加强，反而出现倒挂。归根结底，两种表现的实质较为相似，即民警现场驾驭能力不足，以及对相关政策法规综合应用能力不强。

1.问责高压的“恐惧”

为保障公众的合法权益，“最小伤害”一度成为我国警察使用武力的重要指导原则。但值得注意的是，由于我国当前法律政策对警察权力的一系列限制，引发了民警为避免责任追究，在某些情境下选择放弃行使权力，进而衍生出“跪地式”执法、“选择式”执法的尴尬局面。考虑到警察在高压情境下可能出现的误判以及执法瑕疵，民警很容易在问责高压下变得畸形怯弱，甚至在危险情境中，宁愿选择徒手控制而放弃使用警械或武器。在考察期内的84名受伤民警中，82.98%的受伤民警均选择徒手技术实施控制，而结合《人民警察使用警械和武器条例》之规定以及现场执法录像分析，现场情形均满足警棍、催泪喷射器等警械的使用条件。笔者认为，绝大多数民警之所以选择徒手技术控制，一方面介于醉酒人在意识模糊状态下出现的不当行为，民警表现出“宽容”的心理倾向而选择低等级武力实施控制；而更多因素则是考虑到高级别武力可能造成醉酒人突发疾病的伤亡事件，从而诱发“社会镜头”后的追责问题。

2.“机械式”执法的桎梏

自维护公安民警执法权威的相关政策规定实施以来，基层实践所提出的“三次警告”深入民警之心。但从94起醉酒执法实例录像来看，存在着多起将执法“规范化”等同于“简单化”，将“三次警告”机械应用于执法实践的现象。如2019年7月2日1时许北京市H区一起醉酒执法实例中，(1)2019年7月2日1时许，北京市H区一起醉酒警情处置中，民警要求醉酒人出示身份证件，遭拒后，民警立即连续喊出“第一次警告”、“第二次警告”、“第三次警告”等警告指令，并随即实施徒手控制。这种“机械式”执法形式显然与柔性执法的执法理念相违背。现场民警要求醉酒人出示身份证件遭拒后，随即连续进行三次口头警告后实施徒手控制，期间并未告知其具体的警告内容，也未告知其造成的严重后果，更未给予醉酒人相应的反应时间，而是简单将警告指令当作是武力使用的前提，反倒激发醉酒人的冲动情绪，增加了攻击行为的发生，其执法的法律效果与社会效果与理想状态存在较大差距，显然违背了“三次警告”的设计初衷。蔡艺生[1]122认为，对于公众而言，警察执法代表着国家权力的出场，这种外来者介入所带来的高度陌生感，容易引发公众紧张和抵触心理的产生，而僵化地适用法律也存在“破坏”公序良俗的可能与风险。显然，上述这种“自说自话”式的“机械”执法难以得到公众的认同，其社会效果难以得到有效保障，极易出现社会舆论一边倒的情况。

四、醉酒警情现场处置的治理策略

基于当前醉酒治理中面临的重重困境，公安机关可从外部与内部、立法与执法、认知与行为等多维度入手，提出强化公安机关内外联动机制建设、呼吁警察“赋权”保障以及提升警察专业素养等针对性治理策略，从而切实保障民警的执法权益，发挥出公安现场执法的最大效能，为建设更高水平的法治中国提供理论指引和实践动力。

(一)强化公安机关内外联动机制建设

公安机关内、外部所存在的孤岛困境，使得执法活动存在多重阻力，从而导致执法出现损耗。基于执法过程的风险性和实效性考虑，须加强“指行一体”协同效能以及“警医联动”合成效能，以提升应对醉酒治理的最大合力。

1.强化“指行一体”协同效能

接处警工作是由“接警—派警—处警—信息反馈—后续增援”等一系列环节构成的警务活动，其前端由接警单位进行指挥调度，其末端由先期响应者以及后续增援警力进行处置，因此须从指挥调度、警力增援两方面强化协同能力，切实提升处置实效。在指挥调度层面，接警单位应结合报警信息以及可视化手段进行综合研判，合理定级、布警，如现场涉及多人醉酒或醉酒伤人情形，应同时布派巡特警到场，实现先期警力优势；同时应赋权所一级指挥室先期指挥、先期处置、先期调警的职权，最大限度减少传达环节和指挥层级，以“点对点”扁平化方式进行精准指挥处置，确保警情高效、精准流转。在警力支援方面，先期处置民警应视情呼叫所指挥室或直接报告上级指挥中心要求警力支援，确保增援警力快速响应。此外，应打破警种、区域等现有管理体制制约，整合派出所警力、街面巡逻警力、特警以及群防群治等力量，使之在统一指挥下快速响应，保证警力绝对优势。如现场涉及醉酒持械、暴力袭警等高危情境时，处警民警应被授权与周边警力的应急响应权限，尽可能避免因跨部门信息传递延迟而加大行动的伤亡风险。

2.放大“警医联动”合成效能

面对酒醉治理中公安机关与医疗机构所处的两难困境，当前已有部分警队先行与当地医疗机构建立定点合作关系，共同实施醉酒人员“警医联动”合成处置机制，并取得初步成效。此举将醒酒场所固定在医疗机构内，由合作医院设置专门“醒酒室”，实行公安、医院叠加看管，防止医患纠纷和其他意外的发生，确保绝对安全；接警单位与定点医院之间实时对接，对确有送医醒酒需求的醉酒人员，经民警先期约束控制后由120救护车直接送至专门醒酒室，进行醒酒救治、看护。笔者认为，该合成机制的运行对公安机关而言，将节约大量的警力资源，大幅度降低责任事故风险，进而提升警务效能。对醉酒人而言，能够及时给予相应的医疗救助，充分体现了人性化执法内涵，实现法律效果和社会效果的统一；对医疗机构而言，醒酒室专门的警力保障，极大地避免了医护人员在救治过程中受到侵害，同时也保证了正常的医疗秩序。因此，“警医联动”合成处置机制的大力推广将成为妥善处理醉酒警情、有效保障醉酒人员合法权益的一剂良药。

(二)对警察现场执法“赋权”的呼吁

执法问责和执法保障是对立统一的，二者不可偏废。但长期以来，我国对于警察权的基本态度大多为限制、约束，有学者提出，“警察权力的扩大意味着公民权利的压缩，警察权的滥用将成为颠覆法治主义的元凶”[16]。该观点对以往存在的随意执法、暴力执法起到了一定的训诫、规范作用，但过度压抑警察权必然导致执法实践中公安机关举步维艰、进退两难。因此，在当前强调公安执法规范化的同时，应当基于执法的全过程为警察“赋权”，使警察能够按照立法和现实情境去规范执法，而不会因对自身执法行为的不确定性和事后追责而不敢规范行使权力。

首先，上述提及立法实施的可操作性问题，已经严重制约了公安民警的执法行为。只有提高法律的操作性，才能为公安民警依法执法提供行动规范，才能从根本上使文本落地。基于此，在相关立法过程中必须立足于执法实践，尤其重视一线民警的意见建议，以提升立法权威的有效性和可操作性。如应对醉酒警情中，警察合理使用武力的条件、限度、方式、范围以及约束、醒酒看护等方面给予可操作性的行动规范，真正使处置民警“有法可依”“有章可循”，彻底消除警察执法中的畏难情绪。其次，在强调执法主体规范执法的同时，也应当向社会和全体民警发出信号，即对执法相对人提出明确指令要求，如不尊重、不配合警察执法活动，造成的意外后果须由本人承担。如在美国立法中明确规定，警察执法行为的起始就标志着正当防卫状态的开始，如果任何环节不予服从，都将被警察认定为“可能发生的威胁”，从而实施武力干预。因此，面对执法相对人现场不予配合执法、暴力抗法等情形，民警应大胆行使裁量权，敢于使用法律所赋予的“合法武力”。再次，警察的执法过程需要更多的“呼吸空间(breathing room)”(2)“呼吸的空间”概念出自美国 2011年阿什克罗夫特诉基德案 Ashcroft v.al-Kidd(2011)，在该案中法官认为：“对于公开的法律问题，有限制的豁免权给予政府官员呼吸的空间做出合理而错误的判断。参见 Ashcroft v.al-Kidd,563 U.S.731(2011)。，一定的执法豁免权理应成为其敢于执法的有力保障。而能让处置民警“不惮不惧”的关键不仅仅依赖于处置中规范的处置程序，更在于规范处置之后所造成执法相对人意外后果责任追究及免除。因此，需要立法部门细化相关法律法规以提供保障，而这一趋势已在当前法律修订草案以及区域性基层警队规章中初现端倪。如2016年我国《人民警察法修改草案稿》(未实施)第84条已提出“依照法定条件和程序履行职责、行使权力”的依法履责免责规定，即公安民警在处置各类警情过程中，造成的意外后果不由民警个人承担责任，从而确保执法主体的合法权益得到保障。笔者认为，在规范警察执法责任时，可从条框限定转为红线限定，即规定哪些红线不能触碰，哪些行为是不可为之。适度放权，完善科学、合理的免责评价机制，将是冲破文本落地困境的突破口。

(三)提升基层警力的专业素养

法律经过执行才能从国家意志落地为社会现实，而执行实施最终由基层执法人员来完成。因此公安民警的执法行为如何在“弱势”与“强势”之间做出平衡，需要全面提升公安民警的执法专业素养，即从执法理念和执法能力两个维度进行提升。当前公安执法规范化建设的大力推进绝不是一纸空文，除了上述制度建设的不断完善，还需民警自身适应快速变化且日趋复杂的执法环境，深刻理解严格执法与人性化执法内涵，不断强化公安民警的执法能力建设。

1.准确把握警察执法内涵

在调研94起醉酒处置实例中出现大比例的辱警、袭警行为，究其原因，是公安民警没有深刻理解严格执法和人性化执法的内涵，导致民警处置畸轻畸重，左右为难。因此，提升民警的执法理念，首先应该正确理解一系列民警维权政策的设计初衷，即旨在遏制当前阻碍民警依法履职案件的高发态势，切实鼓励民警在执法过程中敢于作为，更有效地维护社会公共安全[17]。对他人违法行为的管理就是对群众公共利益的保障，所以严格执法作为一切执法行为的首要要求，其背后所体现的工具理性价值理应成为民警“敢于亮剑”的“底气”；而人性化执法又是基于价值理性的考量，其限定于法律规定框架内，决不可成为超越严格执法的人性化，否则，警察执法行为的惩罚和保护功能将大打折扣，执法权威更将无从谈起[18]。因此，民警应根据实际执法情境，树立“先礼后兵”的执法理念。对待醉酒救助、纠纷警情，应给予更多的人文关怀，努力做到语言行为文明规范，以“情”处之，尽量避免因执法瑕疵加剧冲突升级；对待醉酒滋事警情，应不卑不亢，严守法律底线，一旦出现辱警、扰警、袭警行为，果断采取强制措施，对执法相对人予以约束惩戒。

2.全面优化警察执法能力建设

警察执法能力建设是维护社会公共秩序与法律实施的有力保障，更是推进法治公安现代化建设的根本抓手。2016年全国公安队伍建设工作会上郭声琨同志强调:“要大力加强能力素质建设，切实提高公安队伍的依法履职能力水平，不断提升人民群众的安全感、满意度和公安机关的执法公信力”[19]。可见，强化执法主体的能力建设才是破解执法困境的路径。具体而言，这种执法能力主要包括法律适用能力、冲突降级能力以及武力决策与使用能力。法律适用能力即指公安民警理解、应用法律的能力，是行为能力的认知环节；而冲突降级能力以及武力决策与使用能力则共同构成了行为能力范畴，主要指能够依照法律规定，做出理性、及时响应的能力。而当前我国警务实战培训中，多集中于行为能力提升上，即防卫控制、警务技战术等内容模块，而对于法律适用以及情境决策等模块的师资建设、课程输出相对缺乏，主要依赖教官或自身的“以往经验”，远不能满足当前执法环境的需要。

执法能力提升需要从优化招警机制以及培训机制两方面入手。首先，在招录体制上可借鉴司法机关的招录要求，从招录人员渠道方面进行优化。与司法机关将法学院校作为主要人才招录渠道相比，公安机关可加大公安院校、司法院校以及法律相关专业人才的招录比例，入警伊始就为培养良好的法治素养奠定坚实的基础；另一方面，应重视执法资格以及法律应用的相关培训、考评，酌情把警察执法资格考试以及司法职业资格考试作为民警个人晋升考评的参考指标，激励公安民警主动学习、理解法律知识。此项北京市公安局已经走在前列，并建立了行之有效的实践方案。其次，对于民警的在职培训，应扩宽培训内容体系，建立多层次交叠式培训机制。一是要求遵循“法律适用模块—冲突降级模块—武力决策与使用模块—多情境现场处置模块”的进阶顺序；二是将每一培训模块贯穿至下一模块中，实现各培训模块之间的能力递进和有机结合；三是将检察官、法官纳入教官队伍体系中，将正向教学与反向检验相融合，实现执法活动的合法性与有效性无缝衔接；四是建立相对应的培训准出机制，如参照美国警察参训的最低时限要求，对民警参训时长和科目做出“底线”限制，确保每名一线民警轮流参训，杜绝“工学矛盾”所引发的培训缺失。如此，才能从根本上提升公安队伍的整体执法能力，让人民群众在每一项执法活动中感受到执法的公平正义。